董祚繼全方位思考和推進(jìn)土地管理制度改革

1、董祚繼：全方位思考和推進(jìn)土地管理制度改革國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼： 尊敬的紹史部長，我發(fā)言的題目 是“全方位思考和推進(jìn)土地管理制度改革”， 土地管理制度改革關(guān)系 到經(jīng)濟(jì)社會(huì)許多重要領(lǐng)域的改革能否順利推進(jìn)， 關(guān)系到科學(xué)發(fā)展能否 切實(shí)保障， 是現(xiàn)階段改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 考慮到這一改革的重要性和復(fù) 雜性，應(yīng)當(dāng)全方位思考、確立改革的總體框架， 積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。一、土地的多重功能決定了土地管理制度改革必須總體設(shè)計(jì)、協(xié) 調(diào)推進(jìn)。近年來，土地管理制度改革倍受關(guān)注， 眾說紛紜。 我們認(rèn)為， 對"改什么" 、"怎樣改 "應(yīng)有一個(gè)總體把握， 這又取決于我們對現(xiàn)狀怎 樣看

2、待，對改革方向如何把握。 土地具有自然、 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三重屬性， 承擔(dān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境多重功能；土地管理不僅關(guān)系發(fā) 展效率和發(fā)展公平，還關(guān)系糧食安全、金融安全、生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn) 定和文化傳承。土地管理制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下基本前提：第一，有利于切實(shí)保護(hù)耕地。我們以占世界 10%的耕地養(yǎng)育了占 世界 22%的人口，人均糧食不斷提高，貧困人口大幅減少。重視保護(hù) 耕地、發(fā)展農(nóng)業(yè)， 保障了糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而保障了國民經(jīng)濟(jì) 持續(xù)快速健康發(fā)展。 1978年至 2008 年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長 9.77%，城鎮(zhèn)化水平由 17.9%提高到 45.7%，但并未出現(xiàn)發(fā)展中人口大 國工業(yè)化、 城

3、鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中普遍出現(xiàn)的城市貧民窟化現(xiàn)象。 這 條被國際社會(huì)普遍贊譽(yù)的 "中國經(jīng)驗(yàn) "今后仍須堅(jiān)持，各種改革設(shè)計(jì)都 應(yīng)當(dāng)有利于保護(hù)耕地，維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定；第二，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展是由我國現(xiàn)階段的基本國情和 社會(huì)主要矛盾決定的，是中國解決一切問題的關(guān)鍵。我國工業(yè)化、城 鎮(zhèn)化尚處在中期階段，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)未完成，人均GDP位居 世界一百多位， 發(fā)展任務(wù)極其艱巨。 現(xiàn)行征地制度和城鄉(xiāng)土地使用制 度有力支撐了改革開放 30 年來的高速發(fā)展，未來各項(xiàng)改革設(shè)計(jì)仍須 充分考慮發(fā)展的要求；第三，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。土地要素的單向流動(dòng)制約了農(nóng)業(yè)發(fā) 展和農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步， 土地制度

4、二元結(jié)構(gòu)助推和固化了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的 二元結(jié)構(gòu)。因此，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須 加快土地管理制度改革。 我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、 以城帶鄉(xiāng)的發(fā) 展階段，土地管理制度改革應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中發(fā)揮核心 作用，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中肩負(fù)起更大責(zé)任；第四，有利于保障農(nóng)民權(quán)益。土地是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，是農(nóng) 民最大的資產(chǎn)， 保障農(nóng)民土地合法權(quán)益是土地管理制度改革的出發(fā)點(diǎn) 和落腳點(diǎn)。我們講的農(nóng)民權(quán)益， 既包括城中村和城市近郊農(nóng)民的權(quán)益， 也包括遠(yuǎn)郊和廣大農(nóng)村腹地農(nóng)民的權(quán)益； 既包括東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的 權(quán)益，也包括中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的權(quán)益。要尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮 農(nóng)民主體作用，讓改革發(fā)

5、展成果惠及最廣大農(nóng)民群體。以上幾方面是相輔相成的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。二、成都 等地不斷深化土地管理制度改革， 積累了重要經(jīng)驗(yàn)。 為貫徹落實(shí)黨的 十七大和十七屆三中全會(huì)精神， 國土資源部支持和配合成都市等一些 地方，結(jié)合國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)及其他試點(diǎn)示范區(qū)建設(shè)， 在 土地管理制度改革方面進(jìn)行了有益探索，取得了重要進(jìn)展。一是，創(chuàng)新耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)機(jī)制。 成都市建立了耕地保護(hù)基金制度， 由市、區(qū)（縣）兩級財(cái)政每年從土地出讓收益、新增建設(shè)用地土地有 償使用費(fèi)等收入中拿出 26 億元，補(bǔ)貼給承擔(dān)保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶和集體， 用于農(nóng)戶養(yǎng)老保險(xiǎn)等。 這一制度的實(shí)施， 有效解決了農(nóng)民保護(hù)耕地責(zé) 任意識不強(qiáng)、

6、動(dòng)力不足的問題，對地方政府強(qiáng)制征地形成有效制約， 同時(shí)推動(dòng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、 農(nóng)村社會(huì)保障體系完善等相關(guān)改 革，廣東省佛山市也建立了類似制度；二是，搭建農(nóng)村土地綜合整治平臺(tái)。成都市將土地整理與城鄉(xiāng)建 設(shè)用地增減掛鉤、 災(zāi)后恢復(fù)重建特殊支持政策等綜合運(yùn)用， 采取以國 土資源部門的項(xiàng)目資金為主并整合相關(guān)部門項(xiàng)目資金的運(yùn)作模式， 搭 建統(tǒng)一的資金和政策平臺(tái)， 大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治。 天津東麗、 浙江湖州、湖南長沙、山東肥城、江蘇昆山、安徽肥西、重慶江北等 地也出現(xiàn)了一批整村、整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）推進(jìn)土地整治的典型。這些舉措， 不僅有效提升了耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地水平， 也有力促進(jìn)了新農(nóng)村 建設(shè)和城

7、鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并成為當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需保增長的重要途徑；三是，規(guī)范推進(jìn)集體建設(shè)用地制度改革。針對以不同形式自發(fā)流 轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的行為呈上升趨勢， 廣東省以政府規(guī)章形式對集體建 設(shè)用地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范和引導(dǎo)，江蘇、浙江、安徽、河南等地結(jié)合試點(diǎn) 進(jìn)行了積極探索。十七屆三中全會(huì)決定頒布后，各地探索步伐加 快。成都和重慶加快流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，并在搭建服務(wù)平臺(tái)、建立公開交易市場方面進(jìn)行了嘗試， 對推進(jìn)市場化配置土地資源、 激活農(nóng)村土地 資本、繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)等具有重要意義；四是，穩(wěn)妥推進(jìn)征地制度改革。各地在界定公益性和經(jīng)營性建設(shè) 用地、縮小征地范圍、完善征地補(bǔ)償機(jī)制和建立被征地農(nóng)民就業(yè)、住 房、社會(huì)保障等方面繼續(xù)深入探索。

8、全國 30 個(gè)省區(qū)市完成了統(tǒng)一年 產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或征地區(qū)片綜合價(jià)的制訂，天津、河北、黑龍江等 12 省市 已開始執(zhí)行。浙江、廣東等積極探索農(nóng)業(yè)安置、留地安置等方式，拓 寬安置渠道。此外，各地還在土地規(guī)劃計(jì)劃動(dòng)態(tài)管理、 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、 城鎮(zhèn)和工業(yè)用地二次開發(fā)、 土地執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制建設(shè)等方面進(jìn)行了 富有成效的改革創(chuàng)新。 綜觀成都等地的改革實(shí)踐， 主要有以下基本經(jīng) 驗(yàn)：一是統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。保障發(fā)展是前提， 沒有發(fā)展保護(hù)就沒有意義； 保護(hù)耕地是基礎(chǔ)， 保護(hù)得好才能確保發(fā)展 的質(zhì)量和持續(xù)性，兩者統(tǒng)一于科學(xué)發(fā)展。辯證地處理好二者關(guān)系，改 革措施才有強(qiáng)大生命力；二是堅(jiān)持市場化改革方向

9、，發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作 用。市場化配置程度越高，用地就越集約，投機(jī)、尋租行為就越少， 管理成本和社會(huì)代價(jià)就越小。 市場化改革過程中存在的問題， 應(yīng)當(dāng)用 進(jìn)一步改革來解決；三是堅(jiān)持規(guī)劃先行，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌和管控作用。建立 嚴(yán)格的土地用途管制制度， 是確保市場化改革穩(wěn)妥推進(jìn)的基礎(chǔ)。 土地 利用規(guī)劃是土地用途管制的依據(jù)， 落實(shí)土地用途管制制度首先必須科 學(xué)編制規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃；四是堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)明晰，奠定堅(jiān)實(shí)的土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。強(qiáng)化農(nóng)戶耕 地保護(hù)責(zé)任、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村土地整治等，都離不 開清晰穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)保障。 要加快土地確權(quán)登記頒證， 推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度建 設(shè)，保障改革有序推進(jìn)

10、；五是堅(jiān)持群眾首創(chuàng)，尊重和依靠農(nóng)民推進(jìn)改 革。農(nóng)民是最富有創(chuàng)意、創(chuàng)建和創(chuàng)造精神的，在土地確權(quán)、承包地調(diào) 整、歷史問題處理、流轉(zhuǎn)收益分配等工作中，都要尊重農(nóng)民意愿，引 導(dǎo)農(nóng)民積極參與， "還權(quán)賦能 "而非"代民作主 "。三、土地管理制度改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，應(yīng)鼓勵(lì)先行先試、尋求 突破。將決定明確的現(xiàn)階段土地管理制度改革的總體要求和指導(dǎo) 原則轉(zhuǎn)化為具體法律規(guī)定，需要在擴(kuò)大實(shí)踐的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)，盡 快規(guī)范。當(dāng)前土地管理制度改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段， 其重點(diǎn)和難點(diǎn)主要 是：第一，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治。農(nóng)村土地綜合整治的好處集中起 來說，就是統(tǒng)籌發(fā)展和保護(hù)， 并帶動(dòng)土地

11、管理中許多問題的整體解決。 但是，如何理性地推進(jìn)整治，防止大拆大建、變相侵害農(nóng)民利益；如 何以土地整治為平臺(tái)， 聚合相關(guān)項(xiàng)目和資金， 需要在組織和管理上盡 快形成規(guī)范；第二，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的動(dòng)力 不足問題如果得不到有效解決，各種保護(hù)耕地的措施效果就會(huì)打折 扣，就難以放手進(jìn)行其他改革。從各國看，解決這一問題，主要靠財(cái) 政轉(zhuǎn)移支付，建立保護(hù)耕地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制， 這一做法值得我們借鑒；第三，推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。目前亟需在流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)主體、 流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)收益等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上擴(kuò)大試驗(yàn)，取得共識。不同區(qū)位和 類型的農(nóng)村建設(shè)用地，如土地規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)與范圍 外的土地，城市近郊與遠(yuǎn)郊、廣大農(nóng)村腹地的土地，其權(quán)利關(guān)系如何 公平公正處理，值得深入探索；第四，深化征地制度改革。既要改變國家強(qiáng)制性低價(jià)征地侵害農(nóng) 民權(quán)利，又要防止超越實(shí)際的制度安排加大征地矛盾和困難，影響正常建設(shè)。如何界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，縮小征地范圍；如何落 實(shí)同地同價(jià)原則，完善征地補(bǔ)償機(jī)制；如何拓寬安置渠道，解決長遠(yuǎn) 生計(jì)等，亟待研究明確；第五，探索存量建設(shè)用地再開發(fā)。現(xiàn)行管理 制度主要是針對新增建設(shè)用地設(shè)計(jì)的，對于歷史形成的存量建設(shè)用地 如何進(jìn)行二次開發(fā)缺乏充分研究。農(nóng)村集體經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)只涉及了 存