略論行政法的先決條件與客觀基點(1)

1、略論行政法的先決條件與客觀基點(1)    在行政法學研究中，人們更多地是從某一視角來認識行政法，因而缺少一種整體、綜合的觀念，對行政法的概念關(guān)注較多卻對行政法的本體與價值理念之探究較少。筆者以為，我們應探求行政法的全體(綜合)存在，從而避免在行政法學研究上犯類似于“盲人摸象”的以部分代整體或以偏概全的錯誤。我們不僅要確定行政法的概念，而且還須探討行政法之體用，還要觀察行政法的決定和影響因素。所有這些對行政法學的研究都是十分必要的，果如此，就能收到構(gòu)建起行政法理論大廈之理想效果。而在行政法學研究中人們?nèi)菀缀鲆曅姓ǖ臎Q定和影響因素(法律勢力)環(huán)境或背景，

2、即行政法的第一現(xiàn)象。因此，本文只就這方面的問題作些探討。 一、行政法的先決條件     行政法并不是任何時代、任何國家都具有的一種法律制度和一個法律部門。從歷史上看，它產(chǎn)生于近現(xiàn)代國家，是民主制度的產(chǎn)物。它的形成和發(fā)展都必須具備一定的政治、經(jīng)濟、社會、文化等條件，否則，就不會得以生存。雖然在古代某些國家(如我國)有有關(guān)行政管理的規(guī)范，但并不能因此就認為古代有行政法。那種認為古代就存在行政法的觀點是與歷史事實不相符合的。此種觀點無疑是以今人的眼光和現(xiàn)代的標準看待過去。在古代，人們根本就沒有行政這種價值觀念，也不存在類似于今天的行政法法律部門，更沒有國家權(quán)力分工或分立

3、、民主政治等制度和觀念。有人認為行政法的產(chǎn)生主要是受三權(quán)分立學說和體制的影響。筆者以為行政法得以產(chǎn)生、存續(xù)和變化發(fā)展的條件主要在于:民主憲政、法治和行政組織條件。     (一)民主憲政制度     民主，是行政法產(chǎn)生的首要條件。沒有民主也就不會產(chǎn)生對法治和行政法的需求，正是有了民主的觀念和制度，現(xiàn)代意義上的行政法才有得以生存和發(fā)育的土壤與環(huán)境。有了民主才使得行政法成為人民利益保障的工具。民主作為一種政治制度，其核心是人民當家作主，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民委托少數(shù)人組成一定機構(gòu)代行權(quán)力，人民通過法律規(guī)定著國家權(quán)力的依據(jù)、運行過程和

4、歸屬，國家權(quán)力應始終接受人民的監(jiān)督。民主政治要求國家權(quán)力實行分立(或分工)，沒有國家權(quán)力的分工和它們之間的聯(lián)系與制約，也就沒有憲政、沒有民主可言。.在近現(xiàn)代資本主義國家，國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，三權(quán)分別由不同的機構(gòu)行使，防止任何一方濫用權(quán)力，從而達到相互制約與平衡的目的。沒有權(quán)力制約機制，也就不可能有近現(xiàn)代法治，更不可能有200多年歷史的行政法。     民主還需憲政化，民主與憲政相結(jié)合就使民主制度具有了牢固的基礎(chǔ)和權(quán)威。以憲政為背景的三權(quán)分立(或分工)及制約機制使行政法成為可能和需要。這里應注意的是，并不是只有三權(quán)分立的國家才有行政法。筆者以為只要一

5、國具備民主憲政觀念和制度的條件，行政法也就有其賴以生存和扎根的土壤。那種認為行政法必須以三權(quán)分立與相互制衡為前提條件的觀點，是有所偏狹的。它否認了在同樣具有民主憲政制度卻并沒有實行三權(quán)分立的社會主義民主國家中(或者其他性質(zhì)的國家)產(chǎn)生行政法的可能。對國家權(quán)力必須作出區(qū)分，但是各種不同的權(quán)力之間并不必然相互獨立和相對立，它們是既相聯(lián)系又相制約的。如在黑格爾看來，行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)三者并不相互獨立和抗衡，他認為各種國家權(quán)力之間既相區(qū)別，每一種都自成一個整體;同時各種權(quán)力又共同“構(gòu)成一個單個的整體;“各種權(quán)力只應看做是概念的各個環(huán)節(jié)而被區(qū)分著。”在筆者看來，每個國家都有自己的特殊性，沒有必要也無

6、可能完全照套一個“三權(quán)分立”的模式來建構(gòu)國家權(quán)力分立體制。每個國家根據(jù)自己國家的人民意愿建立起與本國文化傳統(tǒng)相適應的民主憲政制度，即會產(chǎn)生對行政法的需求。在我國這樣一個實行議行合一的社會主義民主國家，同樣需要通過法律對國家權(quán)力和國家事務分工進行有效的規(guī)范。     在我國，人民民主制度是我國根本的政治制度，它代表了我國國家性質(zhì)，是現(xiàn)代民主的高度形式且為我國憲法所確立。人民當家作主，一切權(quán)力屬于人民，人民享有參加對國家事務管理的權(quán)力，是社會主義民主的本質(zhì)和核心。在組織形式上實行的是人民代表大會制度，人民通過人民代表大會制度來行使權(quán)力并監(jiān)督政府。憲法不僅確立了人民民主

7、制度，還明確了人民的民主權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利。在國家機構(gòu)的設(shè)置和國家權(quán)力的分配上，我國雖沒有實行三權(quán)分立制，但“議行合一”制也包含了國家權(quán)力的分工與制約。立法權(quán)屬于立法機關(guān)，行政權(quán)屬于行政機關(guān)行使，司法權(quán)由司法機關(guān)行使，從根本上確立了人民對公共權(quán)力的制約關(guān)系，防止公共權(quán)力及“公仆”對人民權(quán)力和利益的侵犯。即使出現(xiàn)侵權(quán)現(xiàn)象，也可以通過一定程序和途徑及時糾正和彌補?？梢娫谖覈?，行政法同樣具有民主憲政的先決條件。     (二)法治     法治與人治相對而言，它既是一種狀態(tài)又是一種政治理想。它包含著許多觀念諸如權(quán)力必須受到制約、法律面前人人平等

8、、公民權(quán)利必須獲得保障等等。法治是現(xiàn)代民主政治的必然要求和保障，法治與民主總是相伴而行，沒有法治也就沒有真正的民主。法治的標志在于法律是否由人民制定，是否切實維護人民的利益和意志;它要求“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”;法治不僅是治民的，更要求治官。國家機關(guān)及其工作人員的活動必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進行，否則就要承擔違法責任。法治與行政權(quán)有著密不可分的聯(lián)系。行政權(quán)的正常運行不僅要有民主的前提，還應要有法治的約束。行政機關(guān)的守法即法應約束行政機關(guān)及其公務人員，是法治的核心。“對行政權(quán)力的制約是法治的原本含義，法治理論自始至終都是一種對權(quán)力進行控制的學說.。要求公民守法不是法治理論的主流

9、，讓權(quán)力服從于法律才是法治理論的核心。法治本身的含義就是掌權(quán)者可以在萬民之上，但他卻必須在法律之下?！苯▏鴰资陙淼姆ㄖ平ㄔO(shè)，已使我國的法治狀況有所改觀，具備了一定基礎(chǔ)。法治的現(xiàn)實狀況雖還有諸多令人不滿意之處，但這是需要改進和完善的問題。法治狀況已為行政法的存在和發(fā)展提供了較充實的條件。      隨著民主、法治觀念的深人人心，民主法治意識的加強，人們愈來愈強烈要求行政機關(guān)依法行政。人們普遍要求行政機關(guān)不得隨意行政而必須受法律規(guī)則的支配和監(jiān)控。人們的觀念和要求為行政法提供了堅實的社會意識基礎(chǔ)和社會心理保障。依法行政為世界各國所公認的行政權(quán)力行使應遵循的基

10、本原則，現(xiàn)代行政與法不可分，無法律即無行政。行政機關(guān)作為執(zhí)行法律的機關(guān)首先就必須做到自身依法、自身守法，在法律規(guī)則下行政而不得有任何法外的特權(quán)。法不只是約束老百姓的法，更是規(guī)定和約束行政權(quán)運作的法。行政權(quán)一旦被非法地行使，就會造成比公民違法要嚴重得多的后果，它會構(gòu)成對國家和社會的一種獨特的威脅。政府的違法行為不僅會侵害到公民的權(quán)益，而且還會錯誤地教育和引導人們的行為。“政府是一個感染力極強的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個民族?！比绻姓C關(guān)任意行政和濫用行政權(quán)，就會使人們無視法律從而孕育無政府狀態(tài)。因此，行政權(quán)必須在法律之下行使。   

11、0; 三)行政組織體系     任何國家權(quán)力都必須要由一定組織來行使，否則，權(quán)力“只是一大堆或一大群分散的原子?！倍痪哂腥魏瘟α俊＜热粚覚?quán)力要進行分工，那么所劃分的國家權(quán)力就必須由不同的國家組織來行使。行政權(quán)是國家權(quán)力的一種，它必須要由一定的組織來行使和履行相應的國家職能，而這一國家組織就是行政機關(guān)。在我國，行政機關(guān)是國家機構(gòu)體系的組成部分，與其他國家機關(guān)共同擔負起履行國家職能的任務，它是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，負責執(zhí)行和實施法律、從事國家行政事務的管理。沒有行政機關(guān)就沒有行使行政權(quán)力的組織，國家機構(gòu)的設(shè)置就會殘缺不全，國家機構(gòu)體系就難以正常運轉(zhuǎn)，法律的實施

12、就沒有組織保障。不僅在國家權(quán)力的分立或分工上需要由行政機關(guān)來行使行政權(quán)，而且就行政權(quán)而言也還需要作出內(nèi)部分工。行政權(quán)不可能統(tǒng)一由一個行政機關(guān)來行使，它必須由行政機關(guān)的組織體系來完成，因此在行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)還應劃分不同的部門來分別行使一定的行政職權(quán)，從而在層級之間、職能之間、中央與地方之間就行政權(quán)實行合理的配置和分工，使國家行政權(quán)存在于一種有序的組織狀態(tài)中。另外，行政組織是由個人構(gòu)成的，行政事務的客觀性質(zhì)決定了行政事務必須具體由個人來執(zhí)行和實現(xiàn)。因此，行政組織體系中還應包括公務人員。     隨著現(xiàn)代國家行政職能的擴大，現(xiàn)實中除國家行政機關(guān)組織體系為行使行政權(quán)力的組織

13、外，一些公益性組織也履行某些行政職能而成為行使一定行政權(quán)力的組織，行使一定行政權(quán)力的行政組織呈日益膨脹和復雜化趨勢。但行政權(quán)力主體主要表現(xiàn)為行政機關(guān)，行政機關(guān)的行政組織體系是行政法的先決條件之一。     行政機關(guān)是每個國家的政治體制中唯一不可缺少的成分，在國家機關(guān)和國家生活中居于中心地位，其執(zhí)法的地位日益提高?！盁o論其法定權(quán)怎樣，國家行政機關(guān)都典型地能夠并且被要求制定國家的重要政策，同時它也自然地參與執(zhí)行這些政策?！苯裉?，行政機關(guān)的活動范圍.、領(lǐng)域、強度都日益增強，它們不僅執(zhí)行政策，而且還提出政策、創(chuàng)議法律或制定法規(guī)而成了實際上的立法者。行政機關(guān)的這種地位，使得

14、法律規(guī)范的實施有了有效的組織作為支持，但另一方面又要求制約行政力量，限制行政權(quán)力的擴張。 此外，人們的觀念、文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟條件等也在一定程度上影響和制約著行政法。 二、行政法的客觀基點     行政法是一種法律規(guī)則，這種規(guī)則的基點是什么，在國內(nèi)人們眾說紛紜。筆者以為，這一基點本身并不是一種法律規(guī)則或法律制度，而是這種法律規(guī)則或法律制度的支撐體，是行政法所圍繞的核心和基本點。行政法的這一基點只能是行政權(quán)，舍此而無其他。無論是從歷史淵源還是從行政法的內(nèi)容、性質(zhì)以及行政法所要達到的目的來看，行政法都是以行政權(quán)為支撐點的。行政法就是規(guī)范行政權(quán)的法或為行政權(quán)提供依據(jù)、或

15、為行政權(quán)的行使提供標準、或控制行政權(quán)的行使、或因行政權(quán)行使不當而致的救濟。     以行政權(quán)為行政法的基點，在各國行政法中具有普遍性。行政法，雖然在不同的國家有不同的觀念、認識和理解，但有一點卻是共同的，即行政法實際上所涉及的基本問題是行政權(quán)。從各國法的規(guī)定、人們的觀念和學者們的界定即可得出這一結(jié)論。以下具有代表性的觀點即可證明之:其一，行政法是“公法中規(guī)定行政機關(guān)權(quán)力和職能的分支。它所涉及的基本問題是國家行政機關(guān)對權(quán)力的運用?！逼涠姓ㄊ恰瓣U述和規(guī)定政府機關(guān)的職能和權(quán)力的原則、規(guī)則匯編。這些機關(guān)的職能在于對國家政策的制定和實施?！逼淙姓ㄊ枪芾碚姓?/p>

16、動的部門法。它規(guī)定行政機關(guān)可以行使的權(quán)力，確定行使這些權(quán)力的原則，對受到行政行為損害者給予法律補償?！逼渌?，“行政法是有關(guān)行政組織、行政活動和行政救濟之法，即行政權(quán)之法。”其五，法國行政法學界一般認為行政法是調(diào)整行政活動(行使公權(quán)力的活動)的國內(nèi)公法。其六，行政法是“調(diào)整與規(guī)定國家行政權(quán)力的法律，它主要規(guī)范承擔行政權(quán)力的組織、行政權(quán)力的活動以及對行政權(quán)力適用所產(chǎn)生的后果的補救?！?#160;   7 參見孫國華主編：中華法學大辭典?法理學卷，中國檢察出版社1997年版，第134頁。8、9、15 參見胡建淼：領(lǐng)導人行政責任問題研究，浙江大學出版社2005年版，第288頁，第79頁，第73-75頁。10、20 丁煌：西方行政學說史，武漢大學出版社2006年版，第412頁，第138頁。11、12 參見楊解君：行政責任問題研究，北京大學出版社2007年版，第236-237頁，第229頁。13、14 焦點訪談：重慶實行問責縣長為交通事故丟官, 2009年4月8日訪問。16 參見陳黨：問責法律制度研究，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第220頁。17、18、19 參見王利明：侵權(quán)