關(guān)于土地整理運行的思考

1、關(guān)于土地整理運行的思考土地整理，在土地資源存在著嚴(yán)重粗放利用和低效利用的情況下，被提到了法律的高度。國家鼓勵土地整理，并把通過土地整理新增耕地面積，與建設(shè)占用耕地面積相聯(lián)系，為增加土地需求的有效供給指明了道路，提供了保障。有了目標(biāo)和方向后，關(guān)鍵的問題，就是如何做。那么，土地整理如何運行呢？它包含著明確主體、如何啟動、運行的原則、過程的約束等環(huán)節(jié)上的條件以及各個環(huán)節(jié)上的法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段的實施等內(nèi)容。本文認(rèn)為，土地所有者是土地整理的主體，決定土地整理的啟動，并在法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的約束下運行，才能實現(xiàn)土地整理的目標(biāo)。 一、土地整理運行的主體 國家經(jīng)濟(jì)制度的性質(zhì)，是土地整理運行的先決條件

2、，特別是土地所有制的性質(zhì)，決定了土地整理的主體。土地所有制和人類的物質(zhì)生產(chǎn)緊密相聯(lián)，也和人類的物質(zhì)生活緊密相聯(lián)。我國的土地公有制，是在對半封建半殖民地的土地私有制的革命中建立，在社會主義改造中完成、鞏固，在改革開放中完善起來的。土地所有權(quán)的內(nèi)容，表現(xiàn)為對土地的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能，而在所有權(quán)和占有權(quán)、使用權(quán)相對分離時，土地利用上表現(xiàn)出很多問題。這不僅對我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提出挑戰(zhàn)，也為土地整理留下了很大的空間。因為土地姓“公”，形成了事實上的土地長期的粗放利用和低效利用。國有土地在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中，很大一部分被閑置、浪費。過去的計劃經(jīng)濟(jì)時代留下來的問題是城鎮(zhèn)用地普遍表現(xiàn)為“攤煎餅”式

3、外延擴(kuò)張，國有企業(yè)用地普遍表現(xiàn)為“一征永遠(yuǎn)”，與企業(yè)實際發(fā)展需要聯(lián)系不甚緊密。集體土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中“得過且過”，維持現(xiàn)狀，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)過程中，遍地開花，大量的“曬太陽”。國有土地和集體土地在物質(zhì)生活過程中“平鋪直敘”，寬占窄用，城鎮(zhèn)、農(nóng)村人均用地都超出了合理使用標(biāo)準(zhǔn)，有的地方甚至翻了幾番，達(dá)到了人均三、四百平方米。在經(jīng)濟(jì)過熱時期，新的“圈地運動”則加劇了土地閑置浪費。 古人云：解鈴還需系鈴人。由土地所有制決定，由行政行為引導(dǎo)、形成的土地利用方式所產(chǎn)生的土地利用方面的問題，不能由或不能主要由現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)行為解決；由土地所有制決定的土地整理運行，只能由行使土地所有權(quán)者來啟動、協(xié)調(diào)并加以約束

4、。因為，土地所有權(quán)作為一種法權(quán)，有支配土地占有、使用、收益、處分的法定權(quán)利。而與土地所有權(quán)分離的土地占有權(quán)、土地使用權(quán)，在事實上是分散于具體單位或個體手中，其最為關(guān)注的是土地占有、使用中的收益，更確切的說，是關(guān)注與占有、使用的土地相關(guān)聯(lián)的地上物的運作效益。這種將土地利用效率置之不顧的后果，就是造成土地所有者代表全民、代表村民的整體利益、長遠(yuǎn)利益的損害，此其一。其二，是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地整理的市場行為，首先取決于土地整理的投入與產(chǎn)出的比較。當(dāng)產(chǎn)出大于投入時，土地整理的市場行為才會出現(xiàn)。從實際狀況考察，偶爾的或小規(guī)模出現(xiàn)的土地整理市場行為，往往使土地所有者處于尷尬境地。如國有的或集體的“四荒”

5、（荒山、荒坡、荒溝、荒灘）土地使用權(quán)拍賣，當(dāng)使用權(quán)的購買者以低廉的價格（有的地方每公頃75 元或更低），獲得長期使用權(quán)（50 年以上，有的地方100 年）后，只是實施了對該“四荒”土地的占有，打上界碑，標(biāo)明“占領(lǐng)”，其余的事情，不辦的比比皆是。實施城鎮(zhèn)土地整理、農(nóng)村居民點土地整理、各類企業(yè)土地整理的市場行為，更是寥寥無幾。由此，可以看出，土地的占有者、使用者由于受其自身的生產(chǎn)、生活利益及其它原因所限，其主動進(jìn)行土地整理顯然是一種希望；由市場引發(fā)土地整理行為，也只不過是一種希望。要真正推動土地整理正常運行，還必須有土地的所有者即國家和集體這個主體來承擔(dān)，責(zé)任則須由土地所有者的代表，各級政府和村民

6、委員會及土地占有者、使用者共同來負(fù)。 二、土地整理運行的啟動 在土地用途管制條件下，保障土地有效供給，為農(nóng)業(yè)地位的穩(wěn)固和各項經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展對農(nóng)用地或其它土地的需求服務(wù)，在土地開發(fā)受到后備資源總量和生態(tài)環(huán)境要求制約的情況下，必須實現(xiàn)由土地粗放利用向集約利用轉(zhuǎn)變，必須走土地整理之路。那么，在什么情況下，土地整理運行才能啟動呢？ 1.法定啟動 是各級政府按照法律、法規(guī)的規(guī)定，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、年度計劃，必須開展的土地整理項目。如旨在盤活存量土地的舊城改造，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃期內(nèi)“空心村”的土地整理，確保生態(tài)系統(tǒng)退耕還林、退耕還湖、退耕還牧，封山育林，大規(guī)模的“坡耕地改造”，遍地開花的

7、小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，如小土焦、小鐵廠等的關(guān)閉與向相對穩(wěn)定的小區(qū)集中等，土地所有者有法定的義務(wù)，有計劃地去啟動。 2.利益啟動 利益，對于任何國家、集體、個人來說，是不存在反對態(tài)度的。土地整理的啟動，也是如此。當(dāng)存在短期經(jīng)濟(jì)利益時，小規(guī)模的土地整理項目就會啟動。像城鎮(zhèn)街道改造那樣，原來的平房、窄街，占地面積大，居住的人口少，商品、社會服務(wù)功能差，交通擁擠，環(huán)境惡劣。通過土地整理，拆舊平房，蓋新樓房，原住戶可享有拆遷補償?shù)姆慨a(chǎn)權(quán)優(yōu)惠，自然對拆遷戶有利；建設(shè)者通過賣“樓花”可籌集大部分資金，特別是臨街的、底層經(jīng)營性樓價收入，使建設(shè)者大有利潤可圖；而土地所有者，又可獲得數(shù)量可觀的地租，這樣的土地整理項目，啟

8、動快，運行平穩(wěn)，見效迅速。這是各地方政府啟動城鎮(zhèn)土地整理的主要方式。當(dāng)存在著長時期內(nèi)才能獲得的大面積的利益時，這樣的土地整理項目的啟動就比較緩慢，運行過程就呈現(xiàn)出階段性、起伏性。比如大的農(nóng)地整理項目，像黃土高原水土保持土地整理項目、長江中上游農(nóng)地整理項目、灘涂綜合開發(fā)整理項目等，它的利益是潛在的，其經(jīng)濟(jì)利益當(dāng)從下列幾個方面考察，才能展示出來：如水土流失所造成的損失，即土肥的流失量及其應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益；流失水土對河道的淤塞及其對航運業(yè)帶來的損失；洪水對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的破壞損失及抗洪救災(zāi)的投入等等。關(guān)于土地整理重建生態(tài)系統(tǒng)后的利益，對土地所有者和土地占有、使用者及整個社會來說，是無法估量的。正因為如此

9、，土地所有者啟動農(nóng)用地整理，并極力保證其正常運行，其意義就不僅僅是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，更重要的是關(guān)系到國家的長治久安和政權(quán)穩(wěn)定。 三、土地整理運行的約束 約束是強化責(zé)任，也是明確權(quán)利。土地整理的約束，就是要求土地所有者、使用者結(jié)成權(quán)利義務(wù)共同體，從土地整理的啟動、運行過程和土地整理后的土地利用狀況等環(huán)節(jié)上，增強法律責(zé)任感和利益緊迫感，從而達(dá)到土地高效利用的目標(biāo)，保證經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益得以實現(xiàn)。本文認(rèn)為，土地整理約束包括以下內(nèi)容： 1.法定組織約束 依法進(jìn)行土地整理項目，國有土地或集體土地所有者，有義務(wù)履行土地整理職責(zé)，組織土地使用者或管理者，在土地整理運行中各負(fù)其責(zé)。如農(nóng)地整理中，上級

10、政府組織下級政府及土地管理部門、農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)機(jī)部門、水利部門、林業(yè)部門、村民委員會、農(nóng)戶等，對整理計劃的制定，整理區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的認(rèn)定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水利工程林網(wǎng)建設(shè)、勞動力組織、出工定額等項事宜層層簽訂責(zé)任狀加以約束，分工負(fù)責(zé)，完成任務(wù)。在城鎮(zhèn)、村、企業(yè)土地整理中，政府組織城建、房產(chǎn)、規(guī)劃、土地管理、經(jīng)貿(mào)、交通、環(huán)保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等管理部門和土地使用者單位及個人，對拆遷、建設(shè)、安置、確權(quán)等事宜分工負(fù)責(zé)，達(dá)到目標(biāo)。 2.經(jīng)濟(jì)約束 主要是投資、經(jīng)營和利益約束。大的農(nóng)地整理中，涉及的所有者、使用者較多，有國家、集體和個人及項目區(qū)的有關(guān)單位，要進(jìn)行田、水、路、林、村等綜合整治，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，提高土地利用率和產(chǎn)出率，就必須對涉及者的經(jīng)濟(jì)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行界定，加以約束。比如投資的比例、配套、投資的來源，國內(nèi)、國際貸款的償還方式與期限，股份或債券的發(fā)行，勞動積累工的使用，土地管理利益的分配等，均須用簽訂經(jīng)濟(jì)協(xié)議、合同的方式，加以約束，以保證投入到位，保證項目啟動和持續(xù)運行。 3.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)約束 按照可行性論證、規(guī)劃和勘測設(shè)計的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)施工，并嚴(yán)格對土地整理項目的檢查驗收，才能保證項目的目的性。如黃土高原土地整理項目，嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實踐，充分說明了技術(shù)約束的重要性。它不僅是對投資的保