城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的理論思考

1、城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的理論思考大連市創(chuàng)立社會導向型“三位一體”社區(qū)管理模式的啟示The Research for Urban Community Management Model TheoreticalInnovation in China The Enlightenment of the Community2oriented“Three2dimensional”Model of Community Management in Dalian陸凡PLU Fan 武文杰PWU Wenjie(北京師范大學珠海分校不動產學院,廣東珠海,519085)【摘要】在社會經濟迅速發(fā)展的今天,社會功能和社會組織

2、關系多元化現象越來越普遍。城市社區(qū)作為整合各種社會資源的基層單位,對創(chuàng)立新型城市社區(qū)管理模式的呼喚也越來越強烈。文章從我國現存的兩種主導類型的城市社區(qū)管理模式所存在問題分析入手,對大連市創(chuàng)立社會導向型“三位一體”的城市社區(qū)管理模式進行了探索性研究,并將它與現存社區(qū)管理模式進行了比較分析,以期對我國城市社區(qū)管理模式的改革發(fā)展有所啟迪?！娟P鍵詞】城市社區(qū); 管理模式創(chuàng)新;體制創(chuàng)新【Abstract 】This article is processinggeneral evaluation and actual description ofthe community2oriented “ three

3、2dimensional ” model of communitymanagement in Dalian , based on thecomparative analysis of some defects of ourtwo existing dominant types of communitymanagement model , looking forward tosome edifications to Chinese CommunityManagement reform.【Keywords 】Urban Communities ;Community Management Model

4、 Innovation ;System Innovation【中圖分類號】C912181【文獻標識碼】A引言進入21 世紀以來,隨著住房制度改革的深入和房地產市場的發(fā)展,單一的政府導向型“居委會模式”或市場導向型“物業(yè)公司模式”的城市社區(qū)管理都不能很好適應現代城市社區(qū)管理的要求。因此,城市社區(qū)管理體制的創(chuàng)新勢在必行。1 政府導向型“居委會模式”的城市社區(qū)管理存在的問題分析政府導向型“居委會模式”的城市社區(qū)管理是指以城市人民政府為核心,以城市人民政府下設的居委會為主體,對城市社區(qū)的公共事務、社會事務等進行管理。其實質是強化和延伸城市政府的行政職能,通過對政治資源、社會資源的控制實現自上而下的整合

5、。這種政府辦社區(qū)、管社區(qū)的方式,一方面,降低了政府的工作效率,增加了政府的財政負擔;另一方面,單一的行政管理模式也從根本上違背了社區(qū)管理的發(fā)展方向,即規(guī)范化、社會化、商業(yè)化和自律化1 的發(fā)展方向。111 居委會的定位偏差依然存在隨著社會經濟的不斷發(fā)展,居委會的定位也得到不斷地調整,但我國現行有關法律仍將居委會定性為“群眾自治組織”,而長期以來居委會卻承擔街道辦事處派出機構的管理職責,類似于“準行政組織”,仍然對應著街道辦事處的行政職能,承擔著包括治保、調解、衛(wèi)生、民政、老年、計劃生育、文化教育等方面行政職能;執(zhí)行著街道辦事處傳達的各項任務,并組織群眾參與完成,同時又接受各項考核。這與相關法律對

6、居委會的“群眾自治組織”的定位極不協(xié)調,這種不協(xié)調或偏差使居委會的管理運作處于一種十分尷尬的局面。112 居委會組織運行不通暢雖然居委會的定位偏差造成了居委會組織運行體系的不通暢,但居委會組織運行體系本身也存在著許多不合理之處,主要表現在以下兩方面:11211 居委會組織運行的動力社區(qū)建設【文章編號】1006 - 3862( 2006) 06 - 0022 - 0422城市發(fā)展研究13 卷2006 年6 期Urban Studies Vol . 13 No. 6 2006機制難以適應現代城市社區(qū)管理不斷發(fā)展的需要居委會日益增長的行政開支越來越成為城市政府沉重的財政負擔,但居委會的管理經費不足的

7、狀況仍然經常發(fā)生。城市政府日益加重的財政負擔,使政府難以全面顧及居委會的實際需求,也同樣限制了居委會工作的全面開展?，F代城市社區(qū)管理對管理人員素質要求越來越高,而居委會干部素質參差不齊,普遍存在的文化素質不高、管理技能低下的狀況使“居委會老大媽”的形象依然存在2 ,也越來越不適應現代城市社區(qū)管理關于管理多樣化、服務一體化等方面的要求。這種“人、財”匱乏的局面,顯然難以適應現代城市社區(qū)管理日益高漲的對管理多樣化、服務層次多樣化的要求。11212 居委會內部機構設置和布局使社區(qū)管理效率低下綜觀各城市居委會的內部機構設置和布局,可以看出,居委會內部機構設置過多,分工過細,極易產生內部機構職能重疊,管

8、理資源浪費,管理效率低下的局面;同時,居委會設置數量太多,布局過于密集,管理范圍存在不同程度的重疊,同樣也會造成社區(qū)管理效率低下。隨著城市化進程的不斷加快,居委會內部機構設置過多過亂和分布日益密集,這兩方面共同作用的結果,會導致城市社區(qū)管理成本的不斷增加、社區(qū)公共服務設施建設投資的不足、社區(qū)管理難以協(xié)調等情況的同時發(fā)生,也不同程度地影響著社區(qū)管理效率。113 居委會的社區(qū)管理效能無法得到發(fā)揮由于城市化和工業(yè)化進程的不斷加快,大多數居民住宅區(qū)逐步演變成住宅、企業(yè)、機關事業(yè)單位、商業(yè)服務機構混雜的綜合型城市社區(qū),因而政府許多管理機關的大量社會管理、社會服務工作不得不下放到社區(qū)、下放到基層,居委會因

9、此也承擔了大量與其性質、身份不相符合的管理責任,如計劃生育政策的落實與監(jiān)督、城市改造中居民房屋拆遷管理等。居委會作為一個群眾自治組織,承擔過多的行政職能,卻又沒有任何行政權力或行政授權,受其自身性質和職權所限,很難對現代化綜合型的城市社區(qū)實施全面、有效管理,其管理職責往往也難以履行或履行不到位。因此,其社區(qū)管理效能也必定無法得到充分發(fā)揮。2 市場導向型“物業(yè)公司模式”的城市社區(qū)管理存在的問題分析市場導向型城市社區(qū)管理模式,即通常所說的“物業(yè)公司模式”。自1981 年第一家物業(yè)管理公司成立至今,我國城市社區(qū)的物業(yè)管理工作發(fā)展十分迅速,已經成長為現代城市社區(qū)管理的一支重要力量。這種管理模式的主要優(yōu)

10、點是:社區(qū)的建設和管理引入了市場機制,表現出較強的生命力;其缺點也非常明顯,主要表現在以下方面:物業(yè)管理公司運作不規(guī)范,在實際操作中,顧客與顧主的關系、收費與服務的關系沒有理順,往往使各參與主體之間關系趨于復雜、矛盾趨于尖銳,深層次矛盾也日趨表面化。歸納起來“, 物業(yè)公司模式”城市社區(qū)管理存在的問題主要有以下幾方面:211 業(yè)主自主挑選物業(yè)管理公司的權利沒有得到應有的尊重綜觀選擇物業(yè)公司模式管理的城市社區(qū),大多數都存在著業(yè)主幾乎沒有選擇物業(yè)管理公司機會的現象。這是由于在小區(qū)建設完工后,不少開發(fā)商為了自身利益著想,自己組建物業(yè)管理公司,承攬了小區(qū)的物業(yè)管理工作,這也導致了物業(yè)管理公司在社區(qū)管理中

11、采取的許多措施往往只片面地照顧開發(fā)商的經濟利益,忽視了為業(yè)主提供服務的質量,忽視了業(yè)主自主選擇或更換物業(yè)公司的權利。雖然物業(yè)管理條例規(guī)定“業(yè)主在滿足一定資格時才有權召開業(yè)主大會,討論有關物業(yè)管理公司的選聘問題”,但這一規(guī)定實際上客觀地助長了大多數開發(fā)商只選擇自己設立的物業(yè)管理公司的不良風氣,也使物業(yè)公司與業(yè)主之間不可調和的矛盾時有發(fā)生。一旦矛盾發(fā)生、激化,業(yè)主們就想更換物業(yè)管理公司,但舊的物業(yè)管理公司卻又不肯放棄,不交賬目,不交物業(yè)設施,雙方矛盾越來越深,致使城市社區(qū)管理的許多問題越積越深,某種程度上還可能造成社會穩(wěn)定問題。因此,應該引起社會各界的廣泛重視。212 社區(qū)居住環(huán)境與安全保衛(wèi)沒有得

12、到應有的保障小區(qū)道路甚至綠化帶有時被當作臨時或長期的停車場,是當前業(yè)主對物業(yè)管理工作意見最多的問題之一。小區(qū)道路晚上成了停車場,造成交通不暢,一旦發(fā)生火災、重病人急救等緊急情況,就會造成搶救的延誤,后果不堪設想;汽車進出小區(qū),既產生噪聲又排放大量廢氣,會不同程度地污染小區(qū)居住環(huán)陸凡等:城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的理論思考社區(qū)建設城市發(fā)展研究13 卷2006 年6 期Urban Studies Vol . 13 No. 6 2006 23境。臨時停車場雖然一定程度上暫時緩解了城市社區(qū)“停車難”問題,但物業(yè)管理公司實際上只考慮自身的經濟利益,沒有考慮由此帶來的許多負面效應。有的物業(yè)管理公司為了追逐更多的

13、經濟利益,甚至允許外來車輛停放,造成的連帶問題就更多,諸如住宅被盜、自行車失竊等現象也逐漸增多,業(yè)主因此對物業(yè)管理公司對抗情緒必然增多,城市社區(qū)環(huán)境和安全保衛(wèi)狀況就會難以得到有效保障。213 物業(yè)管理運作的惡性循環(huán)依然存在對物業(yè)管理公司來說,物業(yè)管理費是維持物業(yè)管理運作正常進行的重要經濟支持,而物業(yè)管理費收繳困難卻又自覺不自覺地導致了物業(yè)管理運作的惡性循環(huán)。有的小區(qū)因入住率低而使物業(yè)管理費收不起來,有的則因業(yè)主對物業(yè)管理公司不滿意而拒繳或少繳,因此物業(yè)管理公司在提供物業(yè)管理服務時也必然采取相應對策:你少交費,我少提供服務。這種局面使得物業(yè)管理公司與業(yè)主之間的矛盾越來越深,也使得物業(yè)管理費收繳越

14、來越困難,使得物業(yè)管理公司提供的物業(yè)服務品種也越來越少、服務質量越來越差,從而出現物業(yè)管理運作的惡性循環(huán):物業(yè)公司因缺少經費,服務工作不到位;業(yè)主因不滿意物業(yè)管理公司提供的服務拒繳或少繳物業(yè)管理費,必然導致物業(yè)管理公司運轉困難或有名無實,物業(yè)管理服務難以到位。214 社區(qū)居民對城市社區(qū)的歸屬感和認同感難以確立在物業(yè)公司管理模式的城市社區(qū)中,由于社區(qū)居民對物業(yè)管理公司的不感冒或厭惡感,造成了社區(qū)居民對社區(qū)沒有親近感,沒有把社區(qū)當作自己的家,也沒有把自己看作是社區(qū)的主人,因此對社區(qū)沒有認同感和歸屬感,同一社區(qū)內居民之間關系生疏,多數居民只有在事關自己家庭利益時才參與有關的社區(qū)活動。這樣一種不和諧的

15、局面,顯然不利于和諧社區(qū)的建設,與現代社會要求的公民公德意識相差甚遠,也很難適應現代城市社區(qū)管理對業(yè)主提出的自治要求,也不利于和諧社會的建設。3 社會導向型“三位一體”城市社區(qū)管理模式的理論思考社會導向型“三位一體”的城市社區(qū)管理模式,主要是指以城市社區(qū)居民(業(yè)主委員會) 為核心,聯合社區(qū)內各種主體組織、機構,主要是物業(yè)管理公司和居委會,形成“三位一體”,共同參與社區(qū)事務管理,實行真正民主自治的城市社區(qū)管理模式。其優(yōu)點是能夠調動社區(qū)內居民廣泛參與社區(qū)事務管理的積極性,有利于社區(qū)居民對社區(qū)認同感和歸屬感的形成,有利于形成良好的社會風尚,避免了“全能政府”的難以為繼和市場運作的種種問題3 。目前,

16、大連市政府在林海等社區(qū),創(chuàng)立了這種社會導向型的“三位一體”的社區(qū)管理新模式,這一社區(qū)管理改革實踐對探索城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的新途徑,對促進社區(qū)管理效率與質量的提高都具有積極意義。311 社會導向型“三位一體”城市社區(qū)管理模式的創(chuàng)立思路社會導向型“三位一體”的社區(qū)管理模式,是社會導向型社區(qū)管理的具體實踐模式,該模式將業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司吸收進居民委員會,以三者在服務對象、內容、工作目標和方式等方面的一致性為基礎,交叉任職、各負其責,以“一條龍”方式積極探索“組織一體、服務一體、活動一體”的新思路,既加強了基層民主政治建設,也有效地實現了便民服務。312 社會導向型“三位一體”城市社區(qū)管理模式

17、的理論基礎關于城市社區(qū)管理體制的研究,大多都從管理學、行政學、經濟學和社會學視角去探討城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新問題。由于社區(qū)管理體制的創(chuàng)新涉及到發(fā)展動力、利益主體、權力結構、運行機制和監(jiān)督機制等方面的創(chuàng)新和改革,內容繁多而復雜。因此,本文僅從經濟學和管理學的角度來探討創(chuàng)立社會導向型“三位一體”社區(qū)管理模式的理論問題。31211 經濟學的成本效益理論是“三位一體”社區(qū)管理模式建立的前提歷史經驗告訴我們,任何改革或體制創(chuàng)新都需要付出相應的成本,無論付出成本的多寡,根據經濟學的成本效益理論,只有創(chuàng)新收益大于創(chuàng)新成本時,改革或體制創(chuàng)新才會進行下去4 。用經濟學理論來分析社會導向型“三位一體”的社區(qū)管理模式

18、,其創(chuàng)新成本主要包括社區(qū)管理運行中正常耗費的人力、財力、物力等經濟性投入,由于分權與授權關系的變化而導致基層政府傳統(tǒng)行政權威下降等5 ,其創(chuàng)新收益主要體現在:由于多個主體參與,降低了政府在社區(qū)管理上的經濟成本、政治成社區(qū)建設陸凡等:城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的理論思考24城市發(fā)展研究13 卷2006 年6 期Urban Studies Vol . 13 No. 6 2006本和社會成本,加強了社區(qū)自治能力、增強了居民參與意識、有利于和諧社區(qū)建設而帶來的收益。由于對體制創(chuàng)新的成本與效益進行量化分析與評估目前還處于探索階段,而且社區(qū)管理體制創(chuàng)新涉及到政治體制改革,其政治成本與收益大多是定性的、間接的和模

19、糊的,缺乏可以量化的數據,尚難作出定量分析,但從總體上看,其總體收益是遠大于總體成本的5 。31312 管理學的人本管理原理是“三位一體”社區(qū)管理模式建立的保障管理學的人本管理原理認為,社會發(fā)展以人為中心,以人為基礎, 是為了更好地使人得到全面發(fā)展而變遷。因此,一切管理應該將人的因素放在第一位,以做好人的工作,充分調動人的積極性、主動性和創(chuàng)造性為根本。體現在社區(qū)管理方面,就要求社區(qū)管理模式的選擇和建構,不僅是由人所創(chuàng)造、由人所推動的, 而且是為了人的全面發(fā)展,社區(qū)管理模式的發(fā)展是社會發(fā)展和人的發(fā)展共同作用的結果。我國多元化的社會經濟現象,使得社區(qū)整合也必然是多元化的,構建新型社區(qū)組織體系,最終

20、目標是實現社區(qū)管理的最優(yōu)化,這就需要協(xié)調政府機制、市場機制和社會機制,根據社區(qū)管理和社區(qū)服務的要求,培育以社區(qū)為活動區(qū)域的公益性、事務性、中介性社區(qū)組織和職業(yè)機構,依靠它們進行社區(qū)管理和服務活動。其中,政府機制是指城市人民政府根據需要組建某種機構,以落實政府政策為基本原則,保障社區(qū)管理的有效運行;市場機制是指引進以獲利為目的的公司企業(yè),以實現經濟效益最大化為原則,為城市社區(qū)和社區(qū)居民提供高效便捷的服務;社會機制是指以滿足居民基本需求及建立和諧社區(qū)環(huán)境為目標,通過社區(qū)全體居民及單位代表的參與,采取各種非行政、非市場的方式,整合多種資源,協(xié)調社區(qū)管理2 。大連市社會導向型“三位一體”社區(qū)管理模式的

21、建立正是人本管理理念在城市社區(qū)精細化管理中的實際應用,符合時代發(fā)展對社區(qū)管理的要求。313 “三位一體”城市社區(qū)管理模式與居委會、物業(yè)公司模式的分析比較由于在同一居住區(qū)域內的“公共事務”具有不可分割性,因而掌管全區(qū)域公共事務的組織最好只有一個。多頭管理既浪費資源,又達不到良好的效果?！叭灰惑w”社區(qū)管理模式正是在深化社區(qū)管理體制改革過程中,通過管理觀念、組織體制、管理方法的創(chuàng)新,通過對居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司各自職責的重新定位思考,整合行政資源、市場資源和社會資源,協(xié)調三個相互獨立的主體,實現行政機制、市場機制與社會機制的協(xié)調,從而更好地為構建社會主義和諧城市社區(qū)服務。“三位一體”社區(qū)

22、管理模式與居委會、物業(yè)公司社區(qū)管理模式相比,在組織性質、管理模式和職權方面有著較大的不同,具體差異見表1。表1 “三位一體”與居委會、物業(yè)公司社區(qū)管理模式的比較政府導向型居委會模式市場導向型物業(yè)公司模式社會導向型“三位一體”模式性質群眾自治組織,間接承擔政府的行政管理職責市場運作,為社區(qū)提供物業(yè)管理服務的經營性機構協(xié)助社區(qū)及居民開展各項社會管理和服務工作的自治機構管理模式面向社區(qū)居民、功能單一的行政指導型社區(qū)管理模式以社區(qū)物業(yè)為服務對象,公司型管理模式面向社區(qū)居民和物業(yè),多功能綜合型社區(qū)管理模式職權協(xié)調社區(qū)居民糾紛、落實政府政策等物業(yè)的維修、保養(yǎng)、清潔等,社區(qū)環(huán)境與安全的維護等對居民的協(xié)調管理

23、,對物業(yè)及環(huán)境的管理及維護通過上述分析,“三位一體”社區(qū)管理模式與單一的居委會、物業(yè)公司社區(qū)管理模式相比,歸納起來,主要有以下幾方面積極的現實意義:31311 有助于減輕城市政府的財政負擔“三位一體”社區(qū)管理模式的創(chuàng)立,減輕了城市政府的財政負擔,具體體現在:機構的精簡、人員的減少和素質的提高以及場地的節(jié)約等;社區(qū)管理模式改革后,居委會原有的人、財、物由新成立的社區(qū)管理機構集中使用,用于社區(qū)管理服務,有效減少了社區(qū)管理機構對城市政府的財政依賴程度。31312 有利于資源共享機制的形成新成立的社區(qū)管理機構作為社區(qū)管理服務自治組織,可以協(xié)調社區(qū)內各種關系和各類資源,組織開(下轉30 頁)陸凡等:城市

24、社區(qū)管理模式創(chuàng)新的理論思考社區(qū)建設城市發(fā)展研究13 卷2006 年6 期Urban Studies Vol . 13 No. 6 2006 25量化考核標準,利于規(guī)劃的跟蹤與完善?！緟⒖嘉墨I】 1 李寶梁. 論城市社會學研究的基本結構J . 理論與現代化,2002(5) :60 - 64. 2 宋志生,黃光宇. 社區(qū)社會學內涵的探討J . 重慶建筑大學學報,2002 ,24 (2) :25 - 28. 3 趙蔚,趙民. 從居住區(qū)規(guī)劃到社區(qū)規(guī)劃J . 城市規(guī)劃匯刊,2002(6) :68 - 71. 4 蔡禾. 城市社會學:理論與視野M . 廣州: 中山大學出版社,2003. 5 劉君德,靳潤成

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