城鄉(xiāng)一體化的“義烏模式”原因探析

1、城鄉(xiāng)一體化的“義烏模式”原因探析    摘 要義烏在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)方面較早的進行了有益的探索，在社會保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了不錯的成效。財政體制、行政權(quán)限和公共政策三個因素大大推動了義烏城鄉(xiāng)一體化的進程，具有一定的參考價值。 關(guān)鍵詞義烏 城鄉(xiāng)一體化 一、義烏市城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)狀 義烏為金華市下屬縣級市，位于浙江省的中部，市域面積1105平方千米，下轄6鎮(zhèn)7街道?？?cè)丝?00多萬，其中常住人口約160萬，戶籍人口74萬。2010年義烏市國內(nèi)生產(chǎn)總值614億元，2010年義烏市財政收入達77億元，其中地方財政收入42.8億元 。農(nóng)村居民人均純收

2、入14775元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入35220元。義烏最被人熟知的是其發(fā)達的小商品市場，然而在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)方面義烏也較早的進行了有益的探索，形成了自己的特色，在社會保障、文化衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了不錯的成效。 義烏市已初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的一體的社會保障體系,建立了以大病統(tǒng)籌為主的新型城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度。對五保戶、低保戶、特困殘疾人等困難群眾由財政專項資金投保,實施無助病人救助制度,使困難群眾得到及時有效的救助。截止2009年6月，義烏市參加各類保險人數(shù)已達200萬人次,其中城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)療保險參保人數(shù)為46.1萬人,達72.1%；11.5萬農(nóng)村被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險,參保率為91

3、.3%,農(nóng)村“五?！焙统擎?zhèn)“三無”人員集中供養(yǎng)率達100%。 此外，義烏建立了浙江省最早的城鄉(xiāng)一體化醫(yī)保系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)社會保障一體化提供了信息化平臺，給國內(nèi)其他地區(qū)起到了示范作用。 早在2005年義烏市就已經(jīng)啟動了“四級聯(lián)動、全民參與、網(wǎng)絡(luò)化收集、無害化處理”的城鄉(xiāng)垃圾一體化集中收集處理工程，組建了村、鎮(zhèn)、市三級環(huán)衛(wèi)隊伍，在每個村配備衛(wèi)生保潔員，完善垃圾房、垃圾中轉(zhuǎn)站等環(huán)衛(wèi)設(shè)施，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾由“村收集、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)、市處理”。每農(nóng)戶發(fā)放一只垃圾桶、每村(居)配備1-3名衛(wèi)生保潔員和若干簡易清運車,在每個村或幾個村的通村公路邊建造一處封閉式的垃圾堆放房；組建鎮(zhèn)街垃圾集中收集清運隊伍,配置必要的垃圾清

4、運設(shè)備,合理規(guī)劃建設(shè)鎮(zhèn)街垃圾中轉(zhuǎn)站；市環(huán)衛(wèi)處負責(zé)將城鄉(xiāng)垃圾全部集中清運至填埋場或焚燒場。目前已建成并投入使用農(nóng)村垃圾房716座,垃圾中轉(zhuǎn)站34座,購置并發(fā)放垃圾桶16萬只。 義烏市按照“市域一體”的原則，交通、排水、電力、通訊、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施進行全市統(tǒng)一規(guī)劃，真正按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等的要求貫徹落實。目前，義烏市城鄉(xiāng)已基本實現(xiàn)道路、貨運公交一體化,中心城區(qū)至各鎮(zhèn)(街道)之間已建成高等級道路,形成“十分鐘經(jīng)濟圈”。從2010年11月1日起，義烏城鄉(xiāng)公交一體化票價改革正式實施，在全市實行“城鄉(xiāng)公交1.5元一票制”、“農(nóng)村支線1元一票制”。 通村公路全面實現(xiàn)等級化、硬面化,全市農(nóng)村飲水實現(xiàn)“自來”化。

5、 二、義烏市城鄉(xiāng)一體化成效的原因分析 作為一個縣級市，義烏市在城鄉(xiāng)一體化方面的取得的突出成績來之不易。透過義烏市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提供城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)的表面，不難發(fā)現(xiàn)地方政府雄厚的財政實力、較大的行政權(quán)限及政府向農(nóng)村傾斜的公共政策，這三點對推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到了決定性作用。正是由于浙江省在財政分配上實行省管縣財政體制，在行政體制上實行“強縣擴權(quán)”戰(zhàn)略以及義烏市政府較早具有的城鄉(xiāng)一體化的意識，作出的一系列向農(nóng)村傾斜的公共政策，才有了目前義烏城鄉(xiāng)趨向一體化的格局，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的階段性目標(biāo)。 1.財政分配上實行省管縣財政體制 義烏市雄厚的財政實力，一方面得益于其快速的經(jīng)濟發(fā)展，另一方面也和浙江

6、省一直貫徹實行的省管縣財政體制有密切聯(lián)系。所謂省管縣財政體制，即市(地)本級財政和縣(市)財政一樣都直接同省在體制上掛鉤，市(地)一級不與所轄縣（市）在財政體制上產(chǎn)生結(jié)算關(guān)系。 省管縣財政體制體現(xiàn)了“初次分配求效率，二次分配求公平”的原則。為了調(diào)動市縣的積極性，浙江省先后實行了一系列財政激勵政策。1995 年起，浙江省相繼出臺 “億元縣上臺階”、“兩保兩掛”、“兩保兩聯(lián)”、“三保三掛”、“三保三聯(lián)”等一系列財政政策；2003 年起整合為“兩保兩掛”、“兩保一掛”；2008 年起將“兩保兩掛”、“兩保一掛”統(tǒng)一調(diào)整為“分類分檔激勵獎補機制”。將全省市縣分為兩大類，一類是發(fā)達、較發(fā)達地區(qū)，實行兩檔

7、獎勵政策。另一類是欠發(fā)達地區(qū)，實行三檔激勵補助政策、兩檔激勵獎勵政策。1994年義烏市財政一般預(yù)算收入僅2.5億元，到2010年激增至77億元，增長30多倍。這是義烏市收益于省直管縣財政體制的最直接的體現(xiàn)。省管縣的財政體制，促進了義烏市縣域經(jīng)濟的發(fā)展，使地方政府有財力保證城鄉(xiāng)一體化的實施。 2.行政體制上從強縣擴權(quán)到擴權(quán)強縣 通過五輪擴權(quán)，義烏市已成為“全國權(quán)力最大的縣”。1992年至今，浙江已經(jīng)出臺四次“強縣擴權(quán)”政策以及頒布一部有關(guān)擴權(quán)強縣的省級政府規(guī)章，擴大了縣級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限。2008年12月30日，浙江省召開全省擴權(quán)強縣改革工作會議，宣布啟動第五輪縣域擴權(quán)改革。其中一項內(nèi)容是繼續(xù)

8、深化義烏試點改革，在保留原有524項擴權(quán)事項的基礎(chǔ)上，新增下放與經(jīng)濟社會管理密切相關(guān)的94項事項。 義烏市通過權(quán)力下放，在經(jīng)濟社會管理方面享受到了同地級市相同的權(quán)限。行政權(quán)限的擴大，減少了向地級市申請報批的環(huán)節(jié)，提高了行政效率，降低了行政支出成本，也節(jié)省了人們審批辦證的時間。行政體制上的擴權(quán)和省管縣財政體制是相輔相成、互相影響的。兩者的有機結(jié)合是浙江省發(fā)展縣域經(jīng)濟的“秘密武器”，義烏市正是得益于這兩項制度，經(jīng)濟上才能迸發(fā)出如此的活力，才能夠為有足夠的財力、物力投入到農(nóng)村建設(shè)中。 3.向農(nóng)村傾斜的公共政策 政府擁有足夠的財政收入并不是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的充分條件，要想在固有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制下實現(xiàn)城

9、鄉(xiāng)的共同發(fā)展，還需要政府制定向農(nóng)村傾斜的公共政策，并得到有效落實。相對于城市社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，“三農(nóng)”問題成為制約整個社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。義烏市政府較早的意識到了“城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，就如同一個拐子，是永遠跑不快的”的道理，作出了一系列向農(nóng)村傾斜的公共政策。 早在2002年，義烏就出臺了關(guān)于加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的決定，重點開展了“道路硬化、衛(wèi)生潔華、路燈亮化、家庭美化、環(huán)境優(yōu)化”為主要內(nèi)容的“小五化”建設(shè)；2003年7月，義烏又制訂并實施了義烏市城鄉(xiāng)一體化行動綱要，綱要指出，通過科學(xué)布局和整合改造，把主城區(qū)、副城區(qū)內(nèi)的村莊建設(shè)成為城市社區(qū)；把城郊區(qū)域內(nèi)的村莊建設(shè)成為農(nóng)村新社區(qū)；遠郊區(qū)域內(nèi)的村莊

10、全部實施異地奔小康工程，融入就近的城市社區(qū)和農(nóng)村新社區(qū)。這是全國第一個系統(tǒng)提出城鄉(xiāng)一體化行動的綱領(lǐng)性文件；2004年制定的義烏市城鄉(xiāng)一體化社區(qū)布局規(guī)劃是我國第一個在市（縣）域范圍內(nèi)對城市和農(nóng)村居民點進行統(tǒng)籌布局的規(guī)劃，在當(dāng)時可以說是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化進程中的一個全新創(chuàng)舉；2006年，義烏市制訂出臺比較全面、系統(tǒng)解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)性文件義烏新農(nóng)村建設(shè)二十條，推動了新農(nóng)村建設(shè)全面興起；2007年下半年，為加快推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革步伐，提升新農(nóng)村建設(shè)整體水平，義烏市出臺了義烏市新農(nóng)村建設(shè)十大推進工程，提出力爭到2020年，使義烏成為市域一體、布局合理、功能完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)代化城市；20

11、08年9月開始，義烏市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點工作全面啟動，提出將圍繞城市、農(nóng)村、社會和行政管理等四大領(lǐng)域，率先建立以城帶鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制、基本公共服務(wù)均等化機制、城鄉(xiāng)利益協(xié)調(diào)機制、科學(xué)高效的行政管理體制等四大體制機制；2010年12月義烏市政府審議通過了義烏市城鄉(xiāng)公交客運一體化規(guī)劃，為打破城鄉(xiāng)公交二元分割結(jié)構(gòu)，構(gòu)建符合義烏國際商貿(mào)名城的一體化公共交通體系提供了制度保障。 義烏市所作出的一系列向農(nóng)村傾斜的公共政策以及城鄉(xiāng)一體化規(guī)范，其目的是為了讓農(nóng)村在公共服務(wù)的各個領(lǐng)域逐步與城市接軌，使城鄉(xiāng)實行一體化，真正實現(xiàn)共同富裕，分享改革的成果。 三、總結(jié) 義烏城鄉(xiāng)一體化的進程也并不是一帆風(fēng)順的，在改革創(chuàng)新的過程中，會受到固有城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的重重阻礙，在具體實施城鄉(xiāng)一體規(guī)劃中會由于存在思維慣性、利益分配、缺乏精細化操作方案等原因使收效受到一定程度的影響，但是義烏的“民本自發(fā)與政府自覺”互動協(xié)調(diào)是不斷促使城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和完善，是推動革新的不竭動力。限于篇幅有限，本文主要從政府角度，