典型國家礦產(chǎn)資源管理體制機制研究(共14頁)

1、 中 國 地 質 大 學研究生課程(kchng)論文典型國家礦產(chǎn)(kungchn)資源管理體制機制研究報告課程(kchng)名稱 環(huán)境法專題 教師姓名 藍楠 組員姓名 舒貞 魏楷 曲海月 雷晶 孫嘉悅 趙耀 陳韶峰 張凡 研究生專業(yè) 法學 所在院系 公共管理 類別: A.博士 B.碩士 C.進修生 日期: 2013 年 12 月 7日 評 語對課程論文的評語:平時成績：課程論文成績：總 成 績：評閱人簽名：注：1、無評閱人簽名(qin mng)成績無效；2、必須用鋼筆(gngb)或圓珠筆批閱，用鉛筆閱卷無效；3、如有平時成績，必須在上面(shng min)評分表中標出，并計算入總成績。 典型(

2、dinxng)國家礦產(chǎn)資源管理體制機制研究報告 12級法學(fxu)組員： 舒貞120121502 魏楷120121508 雷晶 12012497 曲海月 120121513 孫嘉悅 120121503 趙耀 120121511 張凡 120121867陳韶峰120121494 摘要(zhiyo)：礦產(chǎn)資源具有很高的利用價值，但由于其耗竭性的特點，需要國家、政府和社會對其勘查和開采進行科學合理的監(jiān)管。文章從介紹國外礦產(chǎn)資源管理體制的方式和各級部門分工及職責入手，分析我國礦產(chǎn)資源管理體制存在的不足之處，進而有針對性地提出了完善我國礦產(chǎn)資源管理體制的相應對策，以期實現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理的合理化。關鍵詞：

3、礦產(chǎn)資源；管理體制；機制Abstract: mineral resources has the very high use value, but because of its characteristics, has been to the country, the government and society to its exploration and exploitation of scientific and reasonable regulation.Article introduced from abroad the way of management system of mine

4、ral resources and department division of labor and responsibility at all levels of analysis of deficiencies existing in China mineral resources management system, then puts forward the corresponding countermeasures of perfecting our countrys mineral resources management system, in order to realize t

5、he rationalization of mineral resources management.Keywords: mineral resources;The management system;mechanism引言 礦產(chǎn)資源是在地球演化過程中經(jīng)過地質作用形成的天然富集物，且以固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)而存在于地下或地表，并具有很高的利用價值。礦產(chǎn)資源是一種具有長期形成性、利用耗竭性的重要自然資源，也是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質基礎，為國民經(jīng)濟各個部門提供了大量的礦物燃料和礦物原料。截至目前，我國92%以上的一次性能源、80%的工業(yè)原材料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料均來源于礦產(chǎn)資源?？梢姡V產(chǎn)資

6、源是自然資源中支撐現(xiàn)代經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的最重要的基礎性資源，對人類社會具有生死攸關的意義。礦產(chǎn)資源的不可再生性，以及人類的濫采濫挖均表明發(fā)展可持續(xù)的循環(huán)經(jīng)濟的必要性，同時也必須將礦產(chǎn)資源的管理體制納入完善的合理化軌道。 我國是世界上礦產(chǎn)資源種類較為齊全、資源較為豐富的少數(shù)國家之一，已查明的礦產(chǎn)資源總量約占世界礦產(chǎn)資源總量的12，位居世界第三位。對如此大范圍儲量的礦產(chǎn)資源進行勘查、開發(fā)利用和保護節(jié)約，勢必需要相應的礦產(chǎn)資源管理體制進行有效的監(jiān)督和調(diào)控。自新中國成立以來，我國礦產(chǎn)資源管理體制伴隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革開放的逐步深入而呈漸進式發(fā)展，并形成了具有中國特色的礦產(chǎn)資源管理體制。但是

7、這種體制仍然存在很多問題，因此，研究探討礦產(chǎn)資源的管理體制是理論上特別是實踐中亟待解決的重要問題。我國有必要(byo)吸收和借鑒國外礦產(chǎn)資源豐富國家的較完善和先進的礦產(chǎn)資源管理體制，對我國礦產(chǎn)資源管理體制存在(cnzi)的問題進行剖析，并提出完善我國礦產(chǎn)資源管理體制的建議。1 美國礦產(chǎn)(kungchn)資源管理體制簡介1.1美國礦產(chǎn)資源管理體制概述 美國是世界上資源探明儲量最豐富的國家之一。在美國礦產(chǎn)資源的管理歷史上，1872年美國通過了通用礦業(yè)法，宣布美國境內(nèi)的一切有價值礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由聯(lián)邦和州政府共同管理礦產(chǎn)地質勘查和開采。近些年隨著礦產(chǎn)勘查和開采，礦產(chǎn)資源的價值、礦業(yè)稅收、以及保

8、護資源和環(huán)境也成為礦產(chǎn)資源管理的主要內(nèi)容。隨后聯(lián)邦政府頒布各種法律、法令和法規(guī)，向社會公開礦產(chǎn)資源管理政策，授權管理機關,規(guī)定準許勘查和開采礦產(chǎn)的程序，租賃地產(chǎn)租金標準的評定，優(yōu)惠減稅等制度，保障國家和私人的利益，鼓勵礦業(yè)投資和經(jīng)營活動。現(xiàn)今，美國的礦產(chǎn)資源管理部門設立是自然資源部管理礦產(chǎn)資源 ，確切地講，是由自然資源綜合管理部門管理礦產(chǎn)資源，在美國簡稱為內(nèi)政部。美國為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府僅有較小的礦產(chǎn)資源管理權，礦產(chǎn)資源的實際管理權主要為州政府所有。地方政府有自己獨立的礦產(chǎn)資源管理部門，其中多以礦能部為主，由自然資源綜合部門管理的較少。11.2美國礦產(chǎn)資源管理體制的特征 1.2.1依據(jù)所有權

9、的不同實施多部門管理下的統(tǒng)一管理 美國對于礦產(chǎn)資源實施多部門管理。依據(jù)礦產(chǎn)資源附著所有權和地域的不同，美國的礦產(chǎn)資源隸屬于不同的部門。在聯(lián)邦政府中，涉及資源的行政部門主要包括能源部、內(nèi)政部和勞工部、美國國家環(huán)境保護局、農(nóng)業(yè)部和陸軍工程兵團等多個部門。不同的部門之間互有分工，如內(nèi)政部主要管理美國聯(lián)邦土地的礦產(chǎn)資源、美國外大陸架的油氣資源以及印第安部落的土地和地表礦產(chǎn)資源以及相關的復墾等，而美國能源部的職責則是保證聯(lián)邦政府經(jīng)濟與能源安全，提高對于與此相關的科學技術與發(fā)明，確保環(huán)境免受核武器的危害。2 美國的礦產(chǎn)資源管理的模式式是一種綜合管理基礎上的集中統(tǒng)一管理，即在美國白宮下設的政府機構中，分設不

10、同的部門，對于不同的附屬物的礦產(chǎn)資源進行管理。但是對于同一種資源，由于所在權的差異，也會由不同的部門管理。美國的各個部門之間相互配合,相互制約，形成一個縱橫交叉的網(wǎng)絡，共同管理美國的礦產(chǎn)資源。同時，美國對于資源的管理也是一種基于分類的管理模式，通過大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)實現(xiàn)統(tǒng)一管理。如內(nèi)政部主要負責管理美國聯(lián)邦政府擁有的土地以及這些土地上的各種資源，在內(nèi)政部內(nèi)部設立了土地管理局、礦產(chǎn)管理局、地表采礦辦公室、美國地質調(diào)查局、復墾局、印第安人事務局、國家公園管理局、魚類和野生動物管理局等，對應不同的資源管理職能。1.2.2 聯(lián)邦(linbng)和州多級管理分工負責 美國是聯(lián)邦(linbng)制國家，實行聯(lián)

11、邦、州和地方政府幾級行政管理體制。在分工上，公共資源和印第安總部落的資源歸美國聯(lián)邦政府負責，各州的資源歸各州自己負責。而各州自有土地內(nèi)的礦產(chǎn)資源管理屬于各州所有，其礦產(chǎn)資源管理也屬于各州的資源管理部門負責。盡管聯(lián)邦和各州都設立對于資源管理的部門，但是二者之間并不是領導與被領導的關系，而是基于法律或契約基礎上的合作關系。以環(huán)保局為例，美國環(huán)保局的機構遍布各州，但是每個州都設有自己的環(huán)境管理機構，不隸屬于聯(lián)邦環(huán)保局，各個州的環(huán)境管理機構向州政府負責，依照州的法律獨立履行職責，但是接受美國環(huán)保局區(qū)域辦公室的監(jiān)督檢查。3此外，在美國礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權是根據(jù)其戰(zhàn)略的重要而有所不同，重點的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源，所有權

12、由國家行使礦產(chǎn)勘察開發(fā)由國家礦政管理部門(bmn)負責。一些普通的礦產(chǎn)資源，如砂石土等普通建筑材料，由地方政府行使所有權，這些礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權管理也歸地方礦政部門管理。1.2.3政監(jiān)分離相互制衡的監(jiān)管模式 美國實行政監(jiān)分離的能源管理體制，除能源部、內(nèi)政部和國家環(huán)境保護局等行政機構之外，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會和各州的公用事業(yè)監(jiān)管委員會，作為獨立的監(jiān)管機構，行使行政執(zhí)法和行政處罰權力等監(jiān)管手段，實施對資源、產(chǎn)業(yè)、市場的監(jiān)管。FERC是一個內(nèi)設于能源部的獨立能源監(jiān)管機構。主要負責電力、天然氣、液化天然氣、石油、水電和執(zhí)法與市場管理等領域的事務。在其20062011年戰(zhàn)略規(guī)劃中，F(xiàn)ERC設定的目標是規(guī)制和

13、監(jiān)督與經(jīng)濟和環(huán)境相關的能源產(chǎn)業(yè)，以及和美國公眾相關的安全利益。其主要目標一是加強能源基礎設施建設，二是支持市場競爭，三是防止市場操縱行為。4其主要職能是監(jiān)管州際間的電力、天然氣和石油的輸送，并對液化天然氣的站建設和州際間天然氣管道的鋪設提出建議，發(fā)放水電站項目的建設許可。 美國的能源監(jiān)管權分屬于聯(lián)邦政府與州政府，它們各自在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權。FERC和各州公用事業(yè)監(jiān)管委員會通過市場準入監(jiān)管和價格監(jiān)管、受理業(yè)務申請和處理舉報投訴、行使行政執(zhí)法和行政處罰權力等監(jiān)管手段，實施對資源、產(chǎn)業(yè)、市場的有效監(jiān)管。美國政府，對于監(jiān)管機構之間有著明確的分工，如對于不屬于FERC的監(jiān)管界限的事務范圍的事務有

14、著明確的規(guī)定。成立于1889年的美國公用事業(yè)監(jiān)管委員會是代表國家公用事業(yè)的專業(yè)性非盈利性組織，對能源、通訊、水、交通等基本服務進行監(jiān)管，保障價格和供應的有效性。2 秘魯和巴西礦產(chǎn)資源管理體制簡介2.1 秘魯和巴西礦產(chǎn)資源管理體制概述 秘魯是一個礦產(chǎn)資源非常豐富的發(fā)展中國家，為南美洲第三大國，是世界重要的礦產(chǎn)資源大國之一，目前已探明的優(yōu)勢礦產(chǎn)有銅、鉛、鋅、銀、金、鐵、鉍等。礦業(yè)開發(fā)在本國的經(jīng)濟發(fā)展中占有非常重要的地位，礦業(yè)產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值中占的比例約為13%。秘魯政府對礦業(yè)開發(fā)十分重視，1981年頒布了新的礦業(yè)法，后來又對礦業(yè)法進行了一系列的重要修改。同時該國礦業(yè)十分重視利用外資，積極改善投資

15、環(huán)境，完善礦業(yè)政策，礦業(yè)發(fā)展較為迅速，潛力較大。5巴西礦產(chǎn)資源豐富，礦業(yè)較發(fā)達，優(yōu)勢礦產(chǎn)主要有鐵礦、鋁土礦、錫、鈦、錳、寶石、水晶等。其中鐵礦的儲量、產(chǎn)量和出口量均占世界第一位。巴西工業(yè)體系較完善，工產(chǎn)值居拉美國家之首，是拉美的第一經(jīng)濟大國。巴西礦業(yè)公司與中國的礦業(yè)公司聯(lián)系(linx)越來越緊密，我國每年要從該國進口大量高質量的鐵礦砂并簽訂了長期供貨銷售協(xié)議。2.2秘魯(b l)和巴西礦產(chǎn)資源管理體制(tzh)的特征2.2.1 礦產(chǎn)資源和能源資源實行大部門統(tǒng)一管理 從考察情況看，兩國的礦產(chǎn)資源管理體制實行的是大部門管理，即兩國的能源礦產(chǎn)資源和其他礦產(chǎn)資源由國家資源管理部門統(tǒng)一管理。秘魯?shù)牡V產(chǎn)資

16、源和石油天然氣電力等資源由能源礦業(yè)部統(tǒng)一管理，巴西的礦產(chǎn)資源和石油天然氣水能資源由礦業(yè)能源部統(tǒng)一管理。各類礦產(chǎn)資源的探礦權和采礦權分別由兩國的能源礦業(yè)部門和礦業(yè)能源部門授予或特許。1.2.2礦業(yè)權管理制度較為健全，監(jiān)管較為嚴格 秘魯實行鼓勵勘探開發(fā)的政策，礦業(yè)權管理制度主要有：（1）礦業(yè)權的申請和取得。礦業(yè)權申請人必須先向能礦部提出申請并按規(guī)定提交相應的申請報告，經(jīng)過能礦部審批后，由該部授權下屬的礦山冶金研究院和石油公司兩個事業(yè)單位具體辦理探礦權采礦權。6礦業(yè)權取得實行申請在先的原則，即如有兩個以上申請人申請同一區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權，先申請者取得礦業(yè)權。由于秘魯實行鼓勵勘探開發(fā)的政策，任何個人或單位

17、均可在允許申請的區(qū)域內(nèi)申請礦業(yè)權，申請人向能礦部提交勘查的礦種和勘查工作計劃，按規(guī)定繳納年金，即可取得探礦權，沒有其他方面的限制條件。探礦權、采礦權可同時申請一次取得，也可先申請?zhí)降V權，勘探后再申請采礦權。取得礦業(yè)權后，如果兩年內(nèi)不從事勘探或開發(fā)工作，政府將年金提高至3倍，以防止礦業(yè)權人占地盤。如兩年后不按規(guī)定繳納年金，將自動失去礦業(yè)權。（2）采礦權的授予。經(jīng)過勘探后，若取得可供開采的礦產(chǎn)資源后，將進入開發(fā)程序申請采礦權。采礦權申請人要向能礦部提供礦山開發(fā)的總體可行性報告和環(huán)境影響報告，通過能礦部的相關機構審查后,取得采礦權。7秘魯?shù)V產(chǎn)資源屬國家所有，而土地的使用權由各行政區(qū)管理，采礦權人要與

18、礦產(chǎn)資源所在地的政府協(xié)商并達成協(xié)議，對其礦區(qū)用地或租用或買下其使用，并明確礦業(yè)開發(fā)要有利于當?shù)氐纳鐓^(qū)發(fā)展。（3）礦業(yè)權的轉讓。礦業(yè)權轉讓在礦業(yè)權人之間自主進，政府不管，也不需要審批等管理程序。無論礦業(yè)權如何轉讓，礦業(yè)權人均要向政府繳納規(guī)定的年金。巴西的礦業(yè)法制定于196年，其主要原則一直沒有進行修改。在巴西勘探和開采礦產(chǎn)資源，必須取得探礦權、采礦權。申請?zhí)降V權、采礦權的主體要求為：必須是該國的公民,或者依照本國的法律在本國注冊成立的公司，或管理機構在巴西的公司。其礦業(yè)權管理的主要制度如下：8 第一，探礦權的取得與監(jiān)管。在巴西要取得探礦權需得到礦能部的特許。申請人要向礦能部提交勘探計劃和可行性報

19、告。公民個人或公司均可申請?zhí)降V權。探礦權取得實行申請在先的原則，但采取以招標方式授予探礦權的區(qū)域除外。申請人取得探礦權后，要履行下列義務：一是取得探礦權后60天內(nèi)必須開工，實施勘探行為。二是要不間斷地開展工作，勘探工作不能中止連續(xù)3個月，或不連續(xù)工作不得超過120天。否則，礦業(yè)總局有權處罰探礦權人。三是探礦權人要提交工作報告包括取得地質和技術上可供開采的礦產(chǎn)資源和儲量情況、工作開展情況。四是必須每年繳納年費，每公頃每年不超過2個巴西幣。 第二(d r)，采礦權的取得與監(jiān)管(jingun)。該國礦業(yè)法規(guī)定，采礦權的特許權一般(ybn)授予探礦權擁有者，特殊地區(qū)如邊境地區(qū)或印第安人居住的地區(qū)除外。

20、對外國投資者來本國開發(fā)礦產(chǎn)資源的要求是，必須在本國成立的公司，但本國股份占多少沒有規(guī)定。外國投資者不能成為位于邊境地區(qū)的采礦權人。公民個人或公司均可申請?zhí)降V權，但采礦權只特許給公司，不特許給個人。個人擁有可供開采資源的探礦權，可注冊成立公司，也可轉讓給其他公司。礦業(yè)法規(guī)定，勘探工作完成后，探礦權人一年內(nèi)必須申請采礦權，如不申請采礦權，就必須轉讓其探礦權；如未申請采礦權，又未轉讓探礦權，礦能部所屬礦業(yè)總局要收回其探礦權而采取招標方式確定采礦權人。采礦權人履行的主要義務是：9（1）取得采礦權6個月后必須開展工作。（2）要向礦能部礦業(yè)總局上報開發(fā)方案。（3）只能開采礦能部特許的礦種。（4）要向礦業(yè)總

21、局報告在開采過程中新發(fā)現(xiàn)的特許以外的其他礦種。（5）提交采礦活動的年度報告。（6）要與地表的土地權利人達成協(xié)議，并提交環(huán)境影響報告，履行環(huán)境保護所規(guī)定的各項義務。采礦權的開采期限一般沒有限制，可至資源枯竭或礦山關閉為止。但建筑用砂石和粘土礦一般特許的年限為5年，也不需要礦能部的批準，經(jīng)過資源所在地的市批準即可。 第三，探礦權、采礦權轉讓的管理。在巴西，探礦權、采礦權均可轉讓，但必須經(jīng)過礦能部的批準。其礦業(yè)權管理制度比秘魯?shù)囊?guī)定較為嚴格。如探礦權采礦權的主體有特殊的要求，探礦權采礦權的轉讓必須要經(jīng)過批準，部分地區(qū)和重要礦種的采礦權主體都有特殊的要求。該局負責本國水電的運營管理。巴西水能資源水電由

22、本國的兩家電力公司進行經(jīng)營。3 澳大利亞礦產(chǎn)資源管理體制簡介3.1澳大利亞礦產(chǎn)資源管理體制概述 澳大利亞是世界上礦產(chǎn)資源最豐富的國家之一，礦產(chǎn)種類繁多、品質優(yōu)良，且儲量巨大。目前已探明的礦產(chǎn)中，金、鐵、鉛、鋅、鎳、鋯石儲量居世界第一位；2011年統(tǒng)計，金儲量為7400噸，占世界總量的14. 5%，鐵礦石儲量為350億噸，占世界總量的20. 6%，鎳儲量為2400萬噸，占世界總量的30%，鉛儲量為2900萬噸，占世界總量的34. 1%，鋅儲量為5600萬噸，占世界總量的22. 4% 。鋁土礦、鈷、釷氧化物和鈦鐵礦的儲量居世界第二位，其中鋁土礦儲量為62億噸，占世界總量的21. 4%，鈦鐵礦儲量為

23、1億噸，占世界總量的15. 4%；居世界第三位的有鎘、銅、稀土氧化物、鋰和金剛石。共中銅儲量為8600萬噸，占世界總量的12. 4%，金剛石儲量為1. 1億克拉，占世界總量的18. 3% ；此外，鉍鎂、錳、銻、錫和煤等礦產(chǎn)在世界上也占有重要位置, 如錳金屬儲量為9300萬噸，雖然居世界第4位，但占世界總量的比重也達到14. 76%。103.2澳大利亞(o d l y)礦產(chǎn)資源管理體制特征(tzhng)3.2.1 各級政府(zhngf)職責分工明確 根據(jù)澳大利亞法律，礦產(chǎn)資源由政府擁有，私人公司申請獲得許可執(zhí)照后進行勘查和開發(fā)。澳大利亞礦業(yè)開放度很高，政府一般不參與礦產(chǎn)資源的商業(yè)勘查和開發(fā)，私人

24、公司則需為開采和銷售礦產(chǎn)資源繳納特許開發(fā)使用費。但是，政府在能源資源開發(fā)中，仍發(fā)揮著重要的宏觀政策調(diào)控和監(jiān)督管理作用。澳大利亞政府體系分為聯(lián)邦政府、州或領地政府、地方政府三個層次。與此相對應，政府的資源管理體制也分為三層，聯(lián)邦政府、州或領地政府、地方政府。各級分別擁有不同的職責和分工。澳大利亞的礦產(chǎn)資源實行聯(lián)邦和州、領地兩級政府管理。聯(lián)邦政府的職責：11（1）制訂財政、金融和稅收政策，促進國內(nèi)礦產(chǎn)工業(yè)的發(fā)展；（2）制訂關稅政策，吸引外國投資，開展國際貿(mào)易，增強礦產(chǎn)工業(yè)的國際競爭力；（3）制訂政策，保護土著居民的合法權利；（4）擁有海岸線三海里以外的海上礦產(chǎn)和石油資源，負責其勘查、開發(fā)管理；（5

25、）對鈾和釷礦產(chǎn)等特殊礦產(chǎn)的管理。州、領地政府職責：（1）擁有陸上資源以及離岸三海里以內(nèi)海上礦產(chǎn)資源；（2）負責相關礦產(chǎn)資源法律和管理規(guī)章制定與執(zhí)行監(jiān)督；（3）進行礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)和環(huán)境保護的日常管理，以及與勘探、開發(fā)有關的基礎設施建設、環(huán)境影響評價等的審批和監(jiān)管；（4）加強和聯(lián)邦政府、地方政府的溝通與協(xié)調(diào)，推動各項政策的落實。其共同職責是：創(chuàng)造一個有利于礦業(yè)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，降低或消除不利于公平競爭的因素，以合理的投入獲得并傳播地球科學信息，加強勘探、開發(fā)項目審批，安全和環(huán)境評價等方面的監(jiān)管等。澳大利亞政府部門不參與礦產(chǎn)資源的商業(yè)勘探和開發(fā)活動。123.2.2政府集中統(tǒng)一監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源

26、勘探開發(fā)，所有權與經(jīng)營權分離 澳大利亞的礦產(chǎn)資源屬全國國民所有，但其所有權與經(jīng)營權的分離是明晰的。州政府礦山部作為所有權的人格化代表行使勘探、開發(fā)的監(jiān)督、管理權，通過采礦租約的發(fā)放保證資源最大經(jīng)濟效益和社會效益的實現(xiàn)；通過收取租金和礦區(qū)使用費實現(xiàn)所有權收益，政府不參與礦山的日常生產(chǎn)活動?？碧健㈤_發(fā)管理的集中統(tǒng)一，加強了所有者的管理地位，比我國采礦許可證發(fā)放管理體制優(yōu)越；同時，勘探、開發(fā)許可證的轉賣制度為礦產(chǎn)資源從勘探到開發(fā)的市場化創(chuàng)造了良好的環(huán)境，由此增強了資源開發(fā)者充分合理利用、不斷改善經(jīng)營條件的意識。133.2.3不同部門分工合作，協(xié)調(diào)管理澳大利亞的礦產(chǎn)和能源資源主要由聯(lián)邦政府的工業(yè)、科學

27、和資源部和澳大利亞地質調(diào)查機構，以及州政府的礦業(yè)管理部門負責，各州一般都有自己的礦政部門，負責本州的礦產(chǎn)資源的開發(fā)與管理。澳大利亞聯(lián)邦政府將原澳大利亞初級產(chǎn)業(yè)和能源部所負責的資源和能源部分劃歸到原澳大利亞工業(yè)、科學和旅游部，組建成澳大利亞工業(yè)、科學和資源部，澳大利亞地質調(diào)查機構也隨之劃入到澳大利亞工業(yè)、科學和資源部。其中如澳大利亞地質調(diào)查機構的使命是制定和實施充滿活力的、由客戶驅動的全國地質科學填圖計劃，以鼓勵對澳大利亞礦產(chǎn)、能源、土地和水資源進行在經(jīng)濟和環(huán)境上能夠持續(xù)的管理。3.2.4聯(lián)邦政府和州政府共同管理(gunl)礦業(yè)租稅澳大利亞礦業(yè)租稅由聯(lián)邦政府、6個州和2個自治領地政府共同承擔征收

28、。聯(lián)邦政府征收范圍包括：（1）所有澳大利亞陸上和海上石油和天然氣項目(xingm)，其中包括西北大陸架和煤層氣項目，征收石油資源租賃稅；（2）對澳大利亞所有煤炭和鐵礦石礦山開采企業(yè)征收30%的資源租賃稅；（3）對原油和凝析油產(chǎn)品征收原油消費稅；（4）由澳大利亞和東帝汶共同管理的聯(lián)合石油開發(fā)區(qū)內(nèi)實行產(chǎn)品分成合同等等。州或領地政府則對開發(fā)陸上和近岸水域的石油征收權利金或資源租賃權利金，對開發(fā)陸上和近岸水域非油氣礦產(chǎn)征收權利金，等等。權利金不同于所得稅，以及礦業(yè)權相關費用和租金，它是由于礦山企業(yè)開采導致礦產(chǎn)資源物質耗減而對礦產(chǎn)資源所有者（主要國家）的經(jīng)濟補償。在澳大利亞，權利金主要由州或領地政府礦產(chǎn)

29、資源行政管理部門征收，且可以用以抵扣公司(n s)所得稅。各州或領地政府權利金制度各不相同，大致可以分為四類：從量征收，即對于礦產(chǎn)品產(chǎn)量按一定標準征收；從價征收，即按礦產(chǎn)品生產(chǎn)價值的一定比例征收；以利潤為基礎征收，類似資源租金稅；混合權利金制度，即從價和以利潤計征相結合。 4 我國礦產(chǎn)資源管理體制簡介4.1 我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理體制概述 我國是世界上礦產(chǎn)資源種類較為齊全、資源較為豐富的少數(shù)國家之一，已查明的礦產(chǎn)資源總量約占世界礦產(chǎn)資源總量的12，位居世界第三位。對如此大范圍儲量的礦產(chǎn)資源進行勘查、開發(fā)利用和保護節(jié)約，勢必需要相應的礦產(chǎn)資源管理體制進行有效的監(jiān)督和調(diào)控。自新中國成立以來，我國礦產(chǎn)

30、資源管理體制伴隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革開放的逐步深入而呈漸進式發(fā)展，并形成了具有中國特色的礦產(chǎn)資源管理體制。4.2我國礦產(chǎn)資源管理體制存在的問題 4.2.1我國礦產(chǎn)資源管理監(jiān)管不明確 改革后的監(jiān)管體制由于職能的轉變，在內(nèi)容上將更加簡化，形式上更加超脫，淡化行政審批而實行必要的認證或者備案制，使傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的行政監(jiān)管轉變?yōu)橐圆槔U法定稅費為主、依法查處無證違法勘查采礦行為和違法轉讓礦權行為為輔的行政執(zhí)法模式。隨著礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的進一步明晰和礦權兩級市場、尤其是二級市場的進一步發(fā)育，大量的礦業(yè)違法行為將更多地演化為民事侵權行為而非行政違法行為，通過民事訴訟和仲裁使礦權糾紛得以解決。資源管

31、理部門只需依當事人申請進行行政復議或者依法院、檢察院的要求提供相關證據(jù)，從而從費時耗力的調(diào)查取證、裁判、處罰當中解放出來。由于并沒有將資源勘探、開采和轉讓過程中的成本與收益核算納入到國民經(jīng)濟核算體系中，因此，實際發(fā)生的成本依然是一筆糊涂賬。在實際的監(jiān)管工作中，只能采用成本加成的方式確定資源性產(chǎn)品的價格，這種方式不利于企業(yè)降低生產(chǎn)成本，提高效率。14相反，這些企業(yè)會借助生產(chǎn)與消費之間的嚴重信息不對稱，增加生產(chǎn)管理等各項成本。因此，我國的資源價格改革一直伴隨著價格的上漲，其合理的部分是改變了以往資源無價的錯誤定價模式，其不合理的地方是由于成本的模糊，監(jiān)管機構無法確定的其價格的上限，難以激勵企業(yè)降低

32、成本，反而受制于企業(yè)的虧損呼聲。 4.2.2資源管理體制(tzh)的方式和手段(shudun)不科學(kxu) 目前，我國的資源管理體制并沒有擺脫完全計劃經(jīng)濟的痕跡，特別是對于國有礦產(chǎn)資源的探與開發(fā)，不僅存在著行業(yè)壟斷，而且還與行政壟斷結合在一起，如在資源領域，國有企業(yè)占據(jù)著絕大部分的份額，而且現(xiàn)有的國有資源公司，如中石油等是由原來的石油部轉變而來，盡管在管理上采用了企業(yè)化的經(jīng)營模式，但是仍然承擔著部分準政府的管理職能，如保證國家的能源安全。但是由于改革的滯后和缺乏競爭，幾家國有大公司壟斷整個行業(yè)的現(xiàn)象屢見不鮮，不但沒有形成以市場調(diào)節(jié)為基礎的資源調(diào)節(jié)方式，相反，通過低價方式獲得資源，以高價出售

33、產(chǎn)品成為其超額利潤的主要方式。15 4.2.3礦產(chǎn)資源管理體制職能結構的重復交叉 依據(jù)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法和國務院的“三定”政策，我國的礦產(chǎn)資源管理機構主要包含五大職能：立法管理、規(guī)劃管理、開采管理、執(zhí)法管理和監(jiān)測統(tǒng)計管理。其中，立法管理主要側重于制定礦產(chǎn)資源管理政策和地質標準；規(guī)劃管理強調(diào)組織編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃；開采管理重在審批、發(fā)放礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)資源開采許可證；執(zhí)法管理主要針對涉及礦產(chǎn)資源的各類違法違規(guī)行為進行行政查處；監(jiān)測統(tǒng)計管理旨在動態(tài)調(diào)查、統(tǒng)計和檢測礦產(chǎn)資源的現(xiàn)狀和變化情況。上述龐大的管理職能，如何進行具體配置或性質區(qū)分，顯然在實踐上存在諸多困惑。政府部門在對資源管理職能、產(chǎn)業(yè)調(diào)整職

34、能和經(jīng)營指導職能定位不清，互相影響，難以區(qū)分礦業(yè)中究竟什么應該管，什么不該管。如在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中的環(huán)境防治與恢復問題上，地礦部門與環(huán)保部門各爭其主管權，但至今仍無相關法律規(guī)定出臺。16由此也催生礦產(chǎn)管理部門與石油等能源產(chǎn)業(yè)、土地管理、海洋管理之間存在不同程度的失衡問題。 4.2.4礦產(chǎn)資源稅費管理制度不合理我國資源稅的征稅方法是按資源等級兼采從量定額與從價定率征收，通過確定課稅數(shù)量計算應繳納的資源稅，煤炭、金屬礦仍舊簡單按照銷售數(shù)量課征資源稅，但這些礦產(chǎn)資源容易受到市場價格的影響，沒有區(qū)分資源等級的按量計稅會脫離市場機制的約束，減少礦產(chǎn)資源的開采成本，等于變相鼓勵過量開采礦產(chǎn)資源，無形

35、中造成國家資源的流失?？梢姡F(xiàn)有的資源稅計征方法必然會導致采富棄貧、采易丟難，資源浪費驚人，無法通過增加開采成本遏制濫采賤賣，不利于保護不可再生的礦產(chǎn)資源，維護國家利益。5完善我國礦產(chǎn)資源管理體制的建議5.1切實轉變管理手段和方式完善礦產(chǎn)資源管理體制，除了有效礦產(chǎn)資管理方式，政府和市場的關系是我們考慮的重點。我國在建立礦產(chǎn)管理體制過程中，政府和市場的角色難以確定。隨著礦產(chǎn)開發(fā)和利用的法制化程度的提高，礦產(chǎn)市場相應不斷發(fā)展，要求政府角色由市場的主導者逐步轉向市場的“守夜人”。美國的礦產(chǎn)資源管理制度就是采取了“礦地一體、以地管礦”、的管理方式。它們基于礦產(chǎn)與其所賦存的土地之間不可分離的關系，將勘查

36、、采礦用地有別于一般性土地而統(tǒng)一歸礦權管理部門管理。通過征收針對地而非礦的礦地租稅，來實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的控制和對礦權的監(jiān)督管理，從而利用土地的不動產(chǎn)特性克服了礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品因其隱蔽性、分散性、流動性而不易管理控制的弊端。17我國雖然在總體上成立了組織結構上下一致的國土資源管理機構，在表面上實現(xiàn)了對土地、礦產(chǎn)的統(tǒng)一管理，但實際上仍按兩條線并行管理，沒有從根本上發(fā)揮出兩類主要自然資源由一個管理部門統(tǒng)一管理后所應發(fā)揮出的整合效能。我們應當大力推進礦產(chǎn)、土地一體化管理，選取最有利的切入點。目前可以先從礦權的授予和轉讓審批程序入手，將用地審批程序同礦權審批程序有機地結合起來。23這一改革也將為我國最終實

37、現(xiàn)自然資源的統(tǒng)一管理起到“試金石”的作用。因此，以強化和規(guī)范企業(yè)間競爭為主線的壟斷行業(yè)改革需要進一步深化，這樣市場對于資源配置的功能(gngnng)才能發(fā)揮出來。 再從秘魯、巴西兩國礦產(chǎn)資源考察情況看，其管理體制是能源礦產(chǎn)資源和其他礦產(chǎn)資源均由國家資源管理部門統(tǒng)一管理，實行的是大部門管理的體制，各類礦產(chǎn)資源的探礦權和采礦權均由兩國的資源管理部門統(tǒng)一授予或特許。為進一步強化我國礦產(chǎn)資源的管理，建議繼續(xù)實行礦產(chǎn)資源與能源資源的統(tǒng)一管理。目前，我國包括石油天然氣在內(nèi)的所有(suyu)礦產(chǎn)資源均由國土資源部統(tǒng)一管理，統(tǒng)一授予探礦權、采礦權。這種管理體制符合十七大關于行政管理體制改革實行職能有機統(tǒng)一的大

38、部門體制的改革方向。實行礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一管理，有利于礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一規(guī)劃、保護與合理利用，既符合中國國情，又與世界其他礦產(chǎn)資源大國的管理體制相一致。因此，建議我國繼續(xù)實行礦產(chǎn)資源(zyun)與能源資源的統(tǒng)一管理。 總之，在礦業(yè)開發(fā)和管理上改變過去單一的行政手段，充分發(fā)揮市場機制的作用。在細節(jié)上，我國可以將被采礦權人為追求利潤最大化而格外珍惜和保護資源的自覺行為所取代，礦權轉讓的審批制將被核準制或者備案制所取代，至于對礦權評估結果進行確認的認證行為應改由行業(yè)協(xié)會承擔并趨于取消，對礦山的微觀監(jiān)督管理將轉變?yōu)橐跃S護國家礦產(chǎn)資源所有權益或者公共利益為目標的宏觀調(diào)控，政府行為將在更大程度上體現(xiàn)為社會管理和公

39、共利益服務，如為礦權人提供信息、技術和安全生產(chǎn)支持以及提供風險投資咨詢等，維護市場秩序穩(wěn)定，保護礦權人合法權益。18 因此，完善礦產(chǎn)資源管理體制就是要把政府與相關部門職能切實轉變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務上來。5.2 明確的礦產(chǎn)資源管理機構明確的礦產(chǎn)資源管理機構不僅能夠提高礦產(chǎn)資源管理機構的行政效率，還能夠減少機構調(diào)整的社會成本，建立合理集中、科學專業(yè)的礦產(chǎn)資源管理隊伍。現(xiàn)有的礦業(yè)主管部門可不做變更，但需要得到行政組織法或礦產(chǎn)資源法的立法確認，而且目前還可以考慮在精簡現(xiàn)有機構的情況下，在地礦部門內(nèi)部設立礦產(chǎn)資源管理領導小組或礦產(chǎn)資源管理委員會，作為部門間交流協(xié)作的平臺和中介，避免各部門各自

40、為政、分割管理所產(chǎn)生的混亂效應。還有學者提出，在原有的礦產(chǎn)開發(fā)管理、儲量管理、地質勘查管理和地質環(huán)境管理的基礎上，建立專門的礦產(chǎn)資源督察機構、礦業(yè)權流轉管理機構、礦產(chǎn)資源儲備管理機構、礦產(chǎn)資源管理總督導機構，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理的創(chuàng)新。19筆者認為這也是礦產(chǎn)資源管理的理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，在得到相關論證后可以考慮實施。 盡管美國都強調(diào)要明晰部門職責分工，但在實際執(zhí)行中部門分工仍是一個難題，有時出現(xiàn)強調(diào)一面而忽視另一面的情況。我們在考察中發(fā)現(xiàn)，美國環(huán)保部和內(nèi)務部有時就資源稅費管理也出現(xiàn)職能和資金管理上的分歧。例如，內(nèi)務部負責征收礦業(yè)性收費，用于改善國土資源和水資源環(huán)境，而環(huán)保署負責超級基金等的征收，用

41、于處理礦業(yè)和化工等企業(yè)對土壤和水源的破壞，兩個部門難免在職能上出現(xiàn)交叉。而且，由于(yuy)超級基金法案賦予環(huán)保署的權力過大，導致超級基金的資金利用出現(xiàn)部門化傾向，也在一定程度上削弱了國土資源部門的權力范圍。 澳大利亞在礦產(chǎn)資源管理方面，對于聯(lián)邦和州、領地政府的一般(ybn)職責以及共同職責都有明確規(guī)定，各行其責，嚴格監(jiān)管。相比之下，我國礦產(chǎn)資源受中央、省、市、縣四級政府管理，僅中央層面的管理部門有國務院、國土資源部、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、涉及礦產(chǎn)國企的國資委等。各級政府間、政府各部門間存在職責不清與多頭管理的情況，往往是有利的事情爭先恐后，需要承擔責任的則互相推諉，結果導致礦產(chǎn)開發(fā)效率低下、浪

42、費嚴重。因此，借鑒澳大利亞的做法，對各級政府和政府各部門之間的權利與義務進一步明確，在此基礎上加強監(jiān)管，規(guī)范礦業(yè)秩序，有必要也很急切。5.3 在礦產(chǎn)資源的管理中強化(qinghu)公眾參與從我國目前的礦產(chǎn)資源管理與開發(fā)現(xiàn)狀來看，缺乏對公眾的相關披露以及參與，顯然這不利于我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)與利用，成為我國的礦產(chǎn)資源相關管理工作中的一個障礙。作為已被大多數(shù)的環(huán)境法學教材列為了基本原則之一的公眾參與原則，在多數(shù)發(fā)達國家的相關礦產(chǎn)資源管理工作中得到應用，通過政府網(wǎng)站、政府公報、報紙、新聞發(fā)布會、廣播、電視等方式對相關的礦產(chǎn)資源信息進行了解，注重公眾的監(jiān)督性參與，特別是在礦產(chǎn)資源管理的決定或措施過程中的

43、參與，達到對政府的相關決定和企業(yè)的相關行為的監(jiān)督，進一步完善礦產(chǎn)資源的監(jiān)督管理機制。從我國的實踐中看，由于缺乏環(huán)境知情權的相關法律制度規(guī)定，公眾并不清楚自己有何種權利，將采取如何應對的措施。反之，則不然。因此，從各國的相關實踐中可以看到，對于礦產(chǎn)資源的管理工作，不能僅僅依靠各級政府、相關企業(yè)的力量，廣泛的公眾參與和支持對有利于推進決策的民主化，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理所實施的相關行為進行監(jiān)督，才能保證礦產(chǎn)資源的高效利用，進一步完善我國礦產(chǎn)資源管理秩序的運行。而得到良好信息溝通的公眾可能以一種更有見識的方式有效的參與到管理中。礦產(chǎn)資源的的高效利用則表現(xiàn)為，加強宣傳，向公眾特別是相關開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的

44、企業(yè)傳播可持續(xù)發(fā)展理念，加強礦產(chǎn)資源的環(huán)保意識，使其意識到其資源的不可再生性，開發(fā)利用要遵循可持續(xù)發(fā)展原則。公眾參與原則表現(xiàn)在礦產(chǎn)資源的管理體制中則是，公眾參與、監(jiān)督擬解決的問題和相關政策的實施。而且公眾的參與則體現(xiàn)了我國利民的思想，從公眾最的實際出發(fā)，充分考慮公眾的需求，只有這樣才能實現(xiàn)我國礦產(chǎn)資源的高效利用。此外，在健全監(jiān)督機制的同時，政府應該積極建立起完善的救濟機制，以保障公眾權利的真正實現(xiàn)。5.4簡化(jinhu)礦產(chǎn)資源的稅費管理體制 從考察(koch)情況來看，秘魯(b l)、巴西礦業(yè)稅費政策的穩(wěn)定性較好，稅制較為簡單。當然，兩國在征收標準上，也會根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求及國內(nèi)國

45、際礦業(yè)市場行情有所調(diào)整。比如秘魯?shù)V業(yè)年金繳納標準由以前的每公頃每年2美元提高到現(xiàn)在的第一、第二個勘查年度每公頃每年3美元，第三個勘查年度每公頃每年9美元。同時，秘魯?shù)牡V業(yè)總體稅賦水平較我國略低，比如在增值稅的計征上，礦山設備的進項稅額允許扣除，這就降低了礦山企業(yè)增值稅的實際稅賦水平。巴西的企業(yè)所得稅稅率分兩檔設計，標準低于我國固定的25%?？傮w上說，世界大多數(shù)礦業(yè)國家的稅費政策基本是一致的、接軌的，但在稅費結構、標準和穩(wěn)定性上存在差距。在保持礦業(yè)政策穩(wěn)定的基礎上。為進一步完善我國的資源稅費政策，要努力開展以下工作：20（1）簡化我國現(xiàn)行礦業(yè)稅費結構。將探礦權使用費和采礦權使用費合并為礦區(qū)使用費

46、，并按探礦權和采礦權分別制定不同收費標準；將勘查登記費和采礦登記費合并為礦業(yè)權登記費；取消石油特別收益金和海上石油礦區(qū)使用費。將現(xiàn)行“一稅一金二款六費”的稅費結構簡化為“一稅二款三費”。（2）調(diào)整探礦權、采礦權使用費標準，提高礦業(yè)活動的準入門檻。我國現(xiàn)行探礦權使用費標準為每平方公里每年100500元，采礦權使用費標準為每平方公里每年1000元，不僅低于于美國、加拿大和澳大利亞等世界礦業(yè)大國的收費水平，也低于同為發(fā)展中國家秘魯每平方公里22506750元的收費水平。這也是造成目前“圈占礦業(yè)權”和區(qū)塊正常進入退出機制尚未真正建立的重要原因之一。31因此，必須在理順礦業(yè)收益分配的基礎上，盡快提高礦區(qū)使用費的標準，提高礦業(yè)活動的準入門檻，建立區(qū)塊正常進入退出機制