現(xiàn)代國家制度中的再分配機制

1、PAGE PAGE 28現(xiàn)代國家制度中的再分配機制王紹光在現(xiàn)代社會中，再分配機制至關重要。它不僅關系到社會公正問題，更是社會穩(wěn)定的基石。本文試圖從歷史和比較的角度討論再分配機制必要性，考察再分配機制與其它國家基本制度的關系。雖然大部分篇幅談的是過去和國外的事，但本文的關切點實際上是中國。因此，文章的最后一部分將借助于前面討論提供的框架來分析中國目前再分配機制的現(xiàn)狀及其存在的問題。人類社會與再分配在討論再分配以前，有必要先對兩種收入加以區(qū)別。我們把人們來自市場行為的收入，或更具體說，來自勞動和投資的收入 (工資、利息、紅利、專利、版權等收入) 稱之為 “初次收入”。與初次收入相關的分配叫做“初次

2、分配”。而來自市場交易的收入可能會因為非市場的因素有所增減。如接收捐贈或政府補貼會增加收入，繳納稅款或捐助他人會減少收入。我們把非市場因素引起的收入增減部分稱之為 “二次收入”，把與二次收入相關的分配叫做 “二次分配”或“再分配”。再分配的主體可能是個人 (如朋友間的贈與)、家庭 (如親戚間的接濟)、民間組織 (如慈善捐贈)、或政府 (如財政稅收或補貼)。在傳統(tǒng)社會，再分配的主體主要是前三類；在現(xiàn)代社會，政府已變成了再分配最重要的主體。初次收入是按照“生產要素投入”進行分配的。所謂“生產要素”包括勞動力、資本、土地、技術等。這里人不再是有血有肉、有感情的社會動物，而是被商品化了，成了與資本、土

3、地等量齊觀的生產要素。從這個角度看，再分配的真正意義在于去商品化 (de-commodification) Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Princeton: Princeton University Press, 1990), pp. 21-23，35-54.。一個徹底商品化的社會是反人性的社會；再分配說到底是人性的展現(xiàn)。依據(jù)去商品化的程度，再分配可以分為五類： (1) 援助性 (濟貧性、救濟性) 再分配：主要是對特殊困難群體，如老弱病殘者的社會援助。此類再分配通常需要對受惠者進行資格審查；這類審

4、查有時帶有恥辱性。(2) 補償性再分配：如對工傷的補償，其發(fā)展經歷了從追究誰的錯到無過錯補償。另一個例子是在開放條件下對農產品的補貼。(3) 保險性再分配：如由國家立法規(guī)定的、旨在增加收入安全的社會保險 (包括疾病，傷殘，失業(yè)，喪偶，養(yǎng)老)。此類再分配一般帶有強制性， 但不一定覆蓋所有公民；公民從中獲得的收益與繳納水平不直接相關，但可能有某些關系(按貢獻分配)。另外，是否能從保險性再分配受益也可能需要經過資格檢驗。(4) 公正性再分配：這是指從公平出發(fā)，以公民權為基礎的再分配。其目的是為所有公民提供最低生活質量的保障，包括收入和服務 教育，就業(yè)，醫(yī)療和住房等)。有些國家為公民提供從搖籃到墓地的

5、全面保障，從而達到消除勞動商品化的目的。這種分配帶有按需分配的色彩。(6) 革命性再分配：以生產資料社會化 (產權的再分配) 的方式徹底根除不平等。我國1950年代進行的土地改革和社會主義改造便屬于這一類。關于再分配對人類社會的意義，也許沒有人比卡爾-博蘭尼說得更清楚了。 Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time (Boston: Beacon Press, 1957 1944). 博蘭尼將人類社會的歷史分為三個時期：前資本主義時期，古典資本主義時期，現(xiàn)代資本主義

6、時期。在這三個時期，再分配的內容、形式和意義很不一樣。在前資本主義時期，人類的經濟活動是 “嵌”在他們的社會關系之中的，我們可以把它稱之為 “嵌入的經濟”(Embedded economy)。那時，社會中存在各種互惠行為和援助性再分配機制。前者在親戚朋友間進行，平常以互助和互贈禮品維系。一旦一方有難，互惠網(wǎng)絡可以加以接濟。自從形成人類社會以來，互惠行為便一直存在。援助性再分配的歷史同樣十分久遠。早在公元前18世紀，巴比倫王國的Hammurabi法典就規(guī)定寡婦與孤兒有權得到其親戚的援助。各文明產生的宗教也十分強調行善、幫助需要援手的人。無論在東方還是在西方，史書都有大量關于教會、廟宇、祠堂、行會

7、等機構，以及地主和其他有錢人捐錢建立診所、孤兒院、救濟院的記載。在中國古代，災后大戶人家開倉濟貧的故事也廣泛流傳。說到底，當時的再分配是一種社會控制方式 (social control)，其目的是疏緩社會矛盾。統(tǒng)治階級很清楚，人是要吃飯的，沒飯吃是會餓死人的，面臨饑荒威脅的人是不怕死，不怕死的民眾是難以統(tǒng)治的。不過在前資本主義時期，再分配有以下特點： (1) 主要是救濟性再分配，僅僅針對難以生存下去的特殊人群。(2) 受惠者范圍很小，主要是家庭成員、宗族成員、或本社群居民。(3) 再分配主體不是國家，而是私人和民間組織。資金來源不是政府財政，而是民間捐贈。(4) 再分配機制一般沒有法律基礎，主

8、要依靠宗教、倫理的力量維持。進入古典資本主義時期，經濟交往逐漸獨立于人們的社會關系，變成 “脫鉤的經濟”(Dis-embedded economy)。博蘭尼認為，不受人際關系約束的市場是全新的近代產物，在人類歷史上沒有先例。它將勞動力，土地，自然和一切都商品化了，使經濟活動脫離了人們的社會關系，使勞動者和自然環(huán)境失去了保護。以前人們勞作與休閑沒有明確的時間界限，現(xiàn)在兩者之間的界限明晰了。 E.P. Thompson, “Time-Work-Disciple and Industrial Capitalism,” Past and Present, 38 (1967), pp. 56-97.以前

9、分工不明確，現(xiàn)在出現(xiàn)了職業(yè)。隨著人們的技能單一化和收入來源單一化，就業(yè)獲取工資變成了養(yǎng)家糊口的前提， 失業(yè)成了對其生存的威脅。工業(yè)化帶來了人口流動和城市化。人們離開以熟人社會為特征的鄉(xiāng)村，遷入以人際關系陌生化為特征的城市。在城里，家庭日趨核心化，幾代同堂的大家庭不再是基本的工作單位和生活單位，人們以前賴以生存的互惠網(wǎng)絡陷入瓦解?？傊瑥膫惱斫洕?(moral economy) 到市場經濟 (market economy) 的過渡使人和及其社會關系失去了保護。如果不受干預，依據(jù)的市場邏輯，人及其社會關系都應轉化為商品。問題是一旦人和社會關系完全商品化，人類社會也就不成其為人類社會了。因此，放任資

10、本主義必然引發(fā)反向運動，通過社會的自我保護機制，阻止“自由市場”對人及其社會關系造成進一步的損害。根據(jù)博蘭尼的觀察，“直到1834年，競爭性的勞動力市場才出現(xiàn)在英國。作為一種社會制度，所謂工業(yè)資本主義在此之前還不能說已經確立。但是，社會的自我保護馬上就出現(xiàn)了：工廠法和社會立法，工人運動的興起便是例子。社會保護與放任市場體系是決然對立的?！?Polanyi, The Great Transformation, p. 83.1880年代以后，現(xiàn)代資本主義的雛形開始浮現(xiàn)，其特征是博蘭尼所說的雙重運動 (double movement) 同時存在：一種是經濟自由主義的運動，其目的是建立自我規(guī)范的市場；

11、另一種是反向的社會保護運動，尋求保護人民，他們的土地和文化。前者受到資產階級的支持，而后者受到勞工階級和土地階級的支持。由于反向運動的存在，經濟活動重新“嵌”入社會關系 (re-embedded economy)，因此在某種意義上延續(xù)了以往的社會秩序。博蘭尼把反向運動的興起稱作“巨變”(the Great Transformation)。經過反向運動改造的現(xiàn)代資本主義具有三個特點：(1) 私有財產和市場經濟，保留了資本主義的基本特征。(2) 以普選權為基礎的民主政治，它是實現(xiàn)階級妥協(xié)的制度基礎。(3) 不同程度的福利國家，通過由政府主導的再分配緩解社會矛盾。援助性再分配最早變成政府職責。早在1

12、601年伊利莎白女王時代，英國便頒布了濟貧法，對當時大量存在的流民進行懲罰性救濟。其后英國又陸續(xù)制訂了幾個濟貧法，使救濟貧民成為政府的職責。 在1880-1920年間，補償性再分配和養(yǎng)老方面的保險性再分配開始制度化。陴斯麥于1883至1889年間率先在德國建立了疾病、工傷和養(yǎng)老方面的社會保障制度。其它國家紛紛效仿，如奧地利于1888年、丹麥于1891年、意大利于1893年、新西蘭于1898年、瑞典和荷蘭于1901年設立了類似制度。從1908年起，英國也開始逐步建立基本的社會保障制度(疾病，養(yǎng)老，失業(yè))。二十世紀二、三十年代大蕭條前后的歷史證明，市場經濟充滿了不確定性；如果不加強社會保障制度的建

13、設，資本主義隨時面臨著覆滅的危險。因此在這一時期，保險性再分配擴展到失業(yè)和其它方面，覆蓋面也逐步擴大到全體國民。失業(yè)保險首先出現(xiàn)在奧地利和比利時 (1920)。其后，別的國家如瑞士 (1924)，德國(1927)，瑞典 (1940) 也紛紛跟進。1942年，英國貝弗里爵士發(fā)表了著名的自由社會中的充分就業(yè)一文，明確指出保證充分就業(yè)是政府的職責：“保護國民免于大規(guī)模的失業(yè)這確定無疑地是國家的職能，就像國家現(xiàn)在保護國民免于來自國外的威脅和來自內部的強盜和暴力的威脅一樣”。家庭補助制度(Family allowance) 則是由比利時 (1930) 和法國 (1932) 率先建立的。在兩次大戰(zhàn)之間，許

14、多拉美國家也開始建立社會保險制度。美國于1935年通過了社會保障法，開始建立全國性的社會養(yǎng)老保險，但是其它福利仍然由各州掌握。新西蘭于1938年率先推出全面的養(yǎng)老金制度，全體65歲以上的居民都可享受。第二次世界大戰(zhàn)以后，保險性再分配擴展到世界其它地區(qū)。同時，西方發(fā)達資本主義國家開始出現(xiàn)“福利國家”。貝弗里爵士1942年在題為社會保險與各項服務的報告中首次提出，為全體公民建立一個“從搖籃到墓地”(from the cradle to the grave) 的社會保障體系。經過多年的辯論，英國于1948年開始將修改過的貝弗里報告付諸實施，為所有兩個孩子以上的家庭提供補助，為所有人提供健康保險，建立

15、了統(tǒng)一的全國社會保險體制。與此同時，北歐國家開始推行充分就業(yè)型福利國家，并引入以公平為目的的再分配。在戰(zhàn)后黃金時期(1945-1973)，社會保險包括的范圍和覆蓋的人群都擴大了，并被介紹到更多國家，尤其是拉美國家和法屬非洲殖民地國家。在西方發(fā)達國家，經過幾個世紀的發(fā)展，福利已從恩惠 (favor) 變成了授權 (entitlement)，最后變成了權利 (right)。 Entitlement是比較低級的權利，經過一般的程序便可取消。而 right 是比較高級的權利，非經特別嚴格的程序，如修憲，公民投票，不得取消。關于這三者之間的差別見Theodore J. Lowi, “The Welfar

16、e State: Ethical Foundations and Constitutional Remedies,” Political Science Quarterly, Vol. 101, No. 2 (1986), p. 216。 到1970年代中期，歐洲13個發(fā)達國家用于社會福利的公共支出平均占GDP的20.7%。即使在福利政策相對落后的美國，這個比重也達到16%左右。 F.G. Castles, ed., The Impact of Parties (Beverly Hill, California: Sage, 1982), p. 51.再分配機制的必要性中國正在致力于建設一個開

17、放的市場經濟。上一節(jié)試圖從歷史和比較的角度說明為什么市場經濟的發(fā)展必須伴之以再分配機制。這一節(jié)則試圖從理論的角度進一步闡明再分配機制的必要性。簡而言之，再分配機制之所以必要，是因為市場經濟、對外開放和經濟增長都會在改善人類福利的同時給社會帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。先看市場經濟可能帶來的挑戰(zhàn)。市場經濟也許可以提高資源配置的效率，但它至少會帶來兩方面的問題。一方面，市場經濟需要能對供需信號作出快速反應的勞動力，而空間流動性加大的后果是削弱了傳統(tǒng)再分配的基本單位大家庭。以前可以靠大家庭成員互相接濟解決的問題，現(xiàn)在變成了社會問題。另一方面，市場經濟對人力資本提出了更高的需求，從而延長了人們接受正規(guī)教育的時期。在

18、傳統(tǒng)社會里，兒童和青少年在很小年紀便具備了自求生存的能力；而現(xiàn)代社會的兒童和青少年卻處于極端脆弱的地位：如果接受教育，必須有人為他們支付生活費用和教育費用；如果不受教育，他們將難以應付成年后的市場競爭，并因此陷入貧困。對外開放同樣會對某些社會群體帶來風險。根據(jù)理論和政策界的流行看法，如果一個國家對外開放，實行自由貿易政策，該國便能得到較高的經濟增長率，好象對外開放是讓所有人皆大歡喜的絕對好事。 OECD, Open Markets Matter: The Benefits of Trade and Investment Liberalization (Paris, OECD, 1998); I

19、MF, World Economic Outlook (Washington, DC, May 1997); Anne O. Krueger, Why Trade Liberalization is Good for Growth, The Economic Journal, Vol.108 (September 1998), pp. 1513-1522. 然而，在系統(tǒng)地考察了現(xiàn)有理論文獻和實證數(shù)據(jù)后，近期的一項研究發(fā)現(xiàn)，對外開放與經濟增長之間并不存在顯著的相關關系。 Rodrguez and Dani Rodrik, Trade Policy and Economic Growth: A S

20、keptics Guide to the Cross-National Evidence, an unpublished manuscript, Harvard University, 1999. 實際上，即使接受增加開放度會加快經濟增長這一理論假設，我們也應看到，對外開放必然會帶來兩種風險：第一，更大的開放度意味著加劇國際間的生產分工。因此，一國根據(jù)其比較經濟優(yōu)勢進行結構調整是難以避免的。結構調整必然會使一批產業(yè)變成夕陽產業(yè)，一批企業(yè)陷入破產，一批工人失去飯碗。第二，由于更大的開放度會降低生產結構的多樣性，一國經濟因此更容易受到世界市場波動的影響。外部風險的增大意味著國內就業(yè)、收入和消費的不

21、確定性加大，從而損害一些社會群體的利益。 王紹光，“開放與不平等：中國能否補償加入WTO的受損者”，管理世界，2001年第六期。又見D. Cameron, “The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis,” American Political Science Review, Vol. 72 (1978), pp. 1243-61; P. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe (Ithaca: Cornell Uni

22、versity Press, 1985).總體而言，經濟發(fā)展當然是好事，但好事在一定條件下也會變成壞事。例如，經濟發(fā)展的一個后果是城市化；伴隨城市化而來的是社會陌生化。結果，傳統(tǒng)再分配的另一個基本單位社區(qū)也喪失了再分配功能。另外，隨著人們生活水平的提高，人均預期壽命大幅提高。在老齡化社會，人們退休以后還要度過十幾年、甚至幾十年的光陰。核心化的家庭顯然不能負擔起老有所養(yǎng)的功能，于是養(yǎng)老也從家庭問題變成了社會問題。由市場經濟、對外開放和經濟增長帶來的諸多問題往往不是個人、家庭和民間組織能夠解決的。 首先，個人的能力是極為有限的。在市場經濟里，人們靠工作收入生活。但有些人不能工作 (老弱病殘，妊娠)

23、；有人因工作致殘，喪失了勞動能力 (工傷)；有些人想工作卻找不到工作 (失業(yè))；有些人有工作，但工資太低，不足以養(yǎng)活自己和家人 (因子女過多，喪偶，失怙而貧窮)。古典資本主義時期流行的社會達爾文主義，它將每個人都看作自己命運的主人。這種個人獨立的新意識形態(tài)固然有反封建的意義，但其潛臺詞是，每個人必須對自己的生活狀況負責。一個地位尊貴證明他的人格高尚；一個人地位低下則是他咎由自取、活該倒霉。因此，窮人、精神病患者、殘疾人士都被看作屬于“依賴階級”，他們的問題被看成是由個人缺陷造成的。直到20世紀初，人們才認識到，生活在社會中的人是相互依賴的；一個人面臨的問題也許并不是由他自身造成的。說來有趣，社

24、會達爾文主義的基礎是生物學的進化論；而挑戰(zhàn)社會達爾文主義的利器是生物學里新興的細菌理論。關于疾病流傳的細菌理論顯示，每個人都可能是帶菌者，每個人都可能是受害人，一個人受感染得病的原因往往并不在于他自身。此后，個人責任的概念被共同責任所代替。 關于觀念的轉變見 Theodore J. Lowi, “The Welfare State: Ethical Foundations and Constitutional Remedies,” Political Science Quarterly, Vol. 101, No. 2 (1986), pp. 197-220。大蕭條進一步用放大的方式暴露了市場

25、機制的缺陷：任何人都可能陷入無助的地步，而責任完全不在他們自己。這時，人們終于認識到，個人不可能抵御所有風險；有些風險必須社會化。而私營的保險公司雖然可以使某些風險社會化，但由于存在 “道德風險“ (Moral hazard) 和 “逆向選擇”(Adverse selection), 他們不可能承保所有大的風險，尤其是那些關系到大多數(shù)人切身利益的風險，如失業(yè)、災難、養(yǎng)老等。有些風險必須由政府強制全社會來承擔。 關于風險市場的討論見 Joseph E. Stiglitz, Economics (New York: Norton, 1993), pp. 153-158。美國的911事件說明，私營保

26、險公司在應付大災難帶來的風險方面無能為力。個人解決不了的問題，家庭也幫不上多少忙。傳統(tǒng)社會里的大家庭往往由幾十、甚至幾百人組成，一人有難，家人或族人可以搭救?，F(xiàn)代社會里的核心家庭規(guī)模太小，難以照顧和養(yǎng)活患病、殘疾、年老體弱和失業(yè)的家人。個人和家庭不能解決的問題是否能由民間非營利/非政府組織解決呢？在這個問題上要破除兩種片面觀點。首先要破除的是民間組織無用論。改革前的中國完全封閉了民間組織提供社會福利活動的空間，一切由政府包攬。其結果是政府負擔過重，而標準化的服務不能滿足社會需求，造成效率上的損失。忽視民間組織的再分配功能顯然是錯誤的。與其它很多國家相比，目前中國的民間非營利部門仍然相當落后，有

27、必要化大氣力促進其發(fā)展。 關于別國非營利部門的現(xiàn)狀，見Lester M. Salamon, Helmut K. Anheier, Regina List, Stefan Toepler, S. Wojciech Sokolowski and associates, “Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector,” the Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, Baltimore, 1999. 關于我國非營利部門的現(xiàn)狀，見王名主編，中國NGO研究以個案為中心和中國NGO

28、研究以個案為中心，2001，聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心，清華大學NGO研究中心，2000年-2001年。 不過，對民間組織的再分配功能也不應加以神話。兩類民間組織具有再分配功能，一類是互助組織，一類是慈善組織。工業(yè)革命前后，歐美國家曾出現(xiàn)過由行會、兄弟會、互助會和工會提供的再分配，如發(fā)放撫恤金、喪葬費等。其局限性是很明顯的，因為它們的服務范圍狹窄，對很多風險無能為力；服務對象僅僅針對會員及其家屬，不包括其他人。而這些組織的成員往往局限于熟練工人；最需要扶助的人群，如非熟練工人和沒有進入正式勞動市場的人往往得不到它們的幫助。因此，在以后的年代里，互助組織在再分配方面的作用逐漸式微。丁建定，從濟貧到社會保

29、障：英國現(xiàn)代社會保障制度的建立，1870-1914 (北京：中國社會科學出版社，2000)，第136-145頁。 與互助組織不同，在很多國家，慈善組織目前仍然扮演著積極的再分配角色。但相對于社會需求而言，慈善機構所提供的福利實際上是十分有限的，充其量只能進行援助性再分配，不可能解決其它社會問題。慈善組織面臨的最大問題是資金問題。雖然有些慈善組織看起來擁有大量資金，但與社會需求相比，其實是杯水車薪。一般而言，慈善捐款的波動往往與宏觀經濟波動具有同步性。換句話說，在經濟景氣時，捐款較多；而在經濟不景氣、在最需要捐款時，捐款反倒較少。即使排除經濟周期的影響，慈善捐款還面臨著“自愿失靈”的問題，即私人

30、捐款數(shù)額大大小于開支需求。不少人有個錯誤的印象，他們以為西方國家的慈善組織主要靠私人善款維持其開支。實際上，來自個人、公司和基金會的捐款只占這些組織開支的很小一部分。在歐洲國家，慈善組織最大的資金來源往往是政府撥款。 Wang Shaoguang, “Money and Autonomy: Dilemma Faced by Civil Society,” unpublished manuscript, the Chinese University of Hong Kong, 2001. 特別需要指出的是，在福利國家的發(fā)展史中，慈善組織往往扮演了不光彩的角色。它們對申請救助者提出嚴格的條件，帶有

31、侮辱性。更嚴重的是，統(tǒng)治階級往往用其扶持的慈善事業(yè)作借口和工具，反對政府充當再分配者，試圖阻礙建立新型的社會保障制度。丁建定， 從濟貧到社會保障，第133-134，180頁。 難怪有人批評19世紀末的英國慈善事業(yè)“即使不是殘酷的，也可以說是無情的”。丁建定， 從濟貧到社會保障，第132頁。由于個人、家庭和民間組織都無法滿足社會對再分配的需求，政府必須進行干預。因此，二次大戰(zhàn)以后，在西方發(fā)達國家，政府已逐漸變成為再分配的主角。不錯，在過去20多年里，福利國家受到了來自保守主義的猛烈攻擊。尤其是在撒切爾與里根執(zhí)政期間，英國和美國擺出了不徹底摧毀福利制度誓不罷休的架式。 Paul Pierson,

32、Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment (Cambridge: Cambridge University Press, 1994)但是20年過去了，福利國家的基本架構依然完好。在這20年里，世界格局發(fā)生了重大變化，社會主義陣營崩潰了，新古典經濟學大行其道，以跨國公司為主體的經濟全球化發(fā)展迅猛，工會力量在很多國家出現(xiàn)萎縮。但是，即使在如此不利的形勢下，福利國家并沒有消失。美英兩國是最明顯的例子，談論福利國家危機嗓門最大的是這兩個國家，但政府再分配的功能與20年前相比，差別很

33、小。為什么福利國家沒有消失呢？最根本的原因是，沒有再分配的資本主義是野蠻的資本主義。盡管由政府提供社會服務有很多缺陷，但取消再分配，完全聽任市場力量來主宰社會生活，只會在公平和效率兩方面使情況更糟糕。美國的醫(yī)療保險是最明顯的例子。美國是發(fā)達世界中唯一沒有實行全民健康保險的國家。與市場神話的預計相反，按人均支出計算，美國的醫(yī)療費用遠遠高于其它任何國家，但它的健康指標卻大大低于多數(shù)歐洲國家。其少數(shù)民族的健康指標甚至低于一些第三世界國家。由于在西方發(fā)達國家，人民已經享有了普選權，他們絕對不能容忍野蠻的資本主義卷土重來，一定會要求用再分配來改造資本主義。雖然在交稅的時候他們會抱怨稅負太重，但兩害相拳取

34、其輕，大多數(shù)民眾仍然支持現(xiàn)代福利國家?？梢钥隙ǖ卣f，福利國家挽救了資本主義。在倫理上，福利國家使資本主義變得更人道了一些。在經濟上，再分配在一定程度上緩解了有效需求不足的壓力。在政治上，福利國家加強了資本主義制度的穩(wěn)定性。這從縱向和橫向比較兩方面看得很清楚。縱向比較，在福利國家形成前，西方資本主義危機重重，幾近崩潰；福利國家成型后，資本主義的政治危機才開始緩和。總的來說，二戰(zhàn)以后，西方資本主義社會在政治上是相對穩(wěn)定的。橫向比較，再分配程度高的國家一般比再分配程度低的國家要更穩(wěn)定一些。為什么福利國家會有利于政治穩(wěn)定呢？本來資本主義是將人劃分為階級的。但為了維護社會穩(wěn)定，資本主義國家必須盡量縮小階

35、級的影響，取而代之以公民的概念， 而福利國家強調的正是公民身份。 T.H. Marshall, Citizenship and Social Class (New York: Doubleday, 1948); R. Bendix, National-Building and Citizenship (New York: Wiley, 1964); T. Parsons, Societies: Evolutionary and Comparative Perspectives (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1966). 又見 J. Boli-Ben

36、nett, “The Ideology of Expanding State Authority in National Constitutions, 1870-1970,” in J.W. Meyer & M.T. Hannan, eds., National Development and the World System (Chicago: University of Chicago Press, 1979), pp. 222-37; “Global Integration and the Universal Increase of State Dominance, 1910-1970,

37、” in A. Bergesen, ed., Studies of the Modern World-System (New York: Academic, 1980), pp. 77-107; “Human Rights or State Expansion? Cross-National Definition of Constitutional Rights, 1870-1970,” in V. Nanda, J. Scarritt, G. Shepherd, eds., Global Human Rights: Public Policies, Comparative Measures,

38、 and NGO Strategies (Boulder, Colo: Westview, 1981), pp. 173-93. 盡管階級差別從來沒有消失，但就基本權利而言，全體公民至少在理論上是平等的，他們都有權要求改善自己的福利。由此便造成了國家代表國民整體利益的印象。這樣，承認公民權、改善福利與國家的正當性 (legitimacy) 便聯(lián)在了一起。 K.V. Friedman, Legitimation of Social Rights and the Western Welfare State (Chapel Hill: University of North Carolina Pre

39、ss, 1981). 在這個意義上，建立社會保障制度的確是現(xiàn)代國家制度建設的重要一環(huán)。 D. Collier & R.E. Messick, “Prerequisites versus Diffusion: Testing Alternative Explanations of Social Security Adoption,” American Political Science Review, Vol. 69, pp. 1299-1315.再分配機制與汲取機制作為現(xiàn)代國家制度建設的重要一環(huán)，再分配機制與其它基本國家制度之間存在著密切的聯(lián)系。這一節(jié)討論再分配機制與汲取機制的關系，后面兩節(jié)處

40、理再分配機制與表達機制和整合機制的關系。從邏輯上講，再分配機制與汲取機制的關系是顯而易見的。要進行再分配，政府必須掌握一定的資源；而有效的汲取機制是獲取資源的保障。那么政府的汲取能力是由什么決定的呢？首先，經濟發(fā)展的水平有明顯的制約作用。當社會處于農耕階段時，不管政府花多大的氣力建設汲取機制，它所能掌握的資源不可能很多。只有工業(yè)化創(chuàng)造了大量新財富以后，政府才有可能集中更多的資源，從而為社會福利和大規(guī)模再分配創(chuàng)造必要條件。比較歷史研究表明，現(xiàn)代國家是隨著政府汲取能力加強而興起的；但直到工業(yè)革命開始以后，政府的汲取能力才得到顯著的加強。 Richard Bonney, ed., The Rise

41、of the Fiscal State in Europe, c. 1200-1815 (Oxford: Oxford University Press, 1999). 十九世紀末，德國經濟學家阿道夫-威格勒 (Adolf Wagner) 提出所謂“威格勒法則” (Wagner Law) ，他斷言，政府開支的增長會快于經濟增長的速度。二十世紀印證了他的預言。以英國為例，1890年時政府開支僅相對于國民收入的8.9%。其后這個比重節(jié)節(jié)攀升，1920年達到20.2%，1938年達到30%，1960年達到36.4%，1970年達到43.0%。撒切爾的保守革命也沒法逆轉這個潮流，1981年該比重上升到

42、50.3%，1983年達到53.3%。其他西方國家的情況也大同小異。 Gianfranco Poggi, The State: Its Nature, Development and Prospects (Cambridge: Polity, 1990), pp. 109-110. 隨著政府汲取能力的加強，再分配水平也越來越高。具體到各國之間的差別，我們觀察到，靜態(tài)地看，經濟越發(fā)達，汲取能力越強，再分配水平也越高；動態(tài)地看，經濟發(fā)展速度越快的國家，汲取能力和再分配的增幅也越大。例如，戰(zhàn)后經濟增長速度快的國家，如比利時，丹麥，荷蘭，社會保障開支增加很快；而經濟增長速度慢的國家，如英國和美國，社會

43、保障開支增加也相對較慢。到1980年，如下圖所示，在西方國家，社會保障支出占GNP的比重已普遍上升到相當高的水平。當然，差別是存在的。日本雖然創(chuàng)造了經濟增長奇跡，但在社會保障開支方面仍遠遠落在后面。這也許與它的起點較低有關。另外，英國及其衍生國的社會保障支出比重統(tǒng)統(tǒng)落后于歐洲大陸國家。表一：西方各國社會保障支出占GNP的比重 ，1980年瑞典32%比利時，丹麥，法國，荷蘭25-30%奧地利，西德，愛爾蘭，盧森堡，挪威20-25%英國 18%加拿大15%新西蘭14%美國13%澳大利亞12%日本11%資料來源：Encyclopedia Britannica CD 經濟發(fā)展水平對政府汲取能力和再分配

44、能力的制約還可以從反面看出來。戰(zhàn)后西方資本主義國家經歷了二十多年的所謂“黃金時期”。在此期間，再分配占國民經濟的比重不斷升高，但沒有引起多大關注。以1973年爆發(fā)的第一次石油危機為標記，經濟增長、充分就業(yè)、福利改善的黃金歲月嘎然終止。從此以后，人們開始談論“福利國家的危機”。不過，經濟增長固然重要，但它只是決定政府汲取能力的必要條件，而不是充分條件。同樣，汲取能力只是再分配能力的必要條件，而不是充分條件。因此，其它變量的作用也不容忽視，尤其是那些能夠獨立影響政府汲取能力的變量。在一項對20個資本主義民主國家的比較研究中， DeViney 發(fā)現(xiàn)，政府科層化 (bureaucratization)

45、 和 集權化 (centralization) 水平影響到它們挖掘直接稅 (所得稅) 潛力的能力，而一國對直接稅 (所得稅) 的依賴程度是預測其福利擴張的最佳變量。 S. DeViney, “Characteristics of the State and the Expansion of Public Social Expenditure,” Comparative Social Research, Vol. 6, pp. 151-74. Flora 和 Alber 的研究也印證，強有力的國家科層體制的確對政府采納福利政策有重大影響。 P. Flora & J. Alber, “Modern

46、ization, Democratization and the Development of Welfare States in Western Europe,” in P. Flora and A.J. Heidenheimer, eds., The Development of Welfare States in Europe and America (New Brunswick, NJ: Transaction, 1981), 37-80. 再分配機制與表達機制資本主義制度不是慈悲的天使，沒有外在的壓力，它絕對不會自尋煩惱引入再分配機制，使之干擾自身運作的內在邏輯讓資本所有人獲取的利潤

47、最大化。因此，討論再分配機制，必須了解它與表達機制的關系。早在1942年，熊彼特便指出，現(xiàn)代資本主義國家中的再分配受到表達機制 (普選權，競爭性選舉，以及其它表達渠道)的影響。 J. Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy (New York: Harper &Row, 1942) 其后Key, Marshall, 和 Lenski在各自的研究中呼應了熊彼特的論斷。 V.O. Key, Southern Politics in State and Nation (New York: Knopf, 1949); T.H. Marshall

48、, Class, Citizenship and Social Development (Chicago: University of Chicago Press, 1963); G. Lenski, Power and Privilege (New York: McGraw-Hill, 1966). 的確，在歐美國家，社會保障制度與普選制是在1880-1920年間幾乎同步出現(xiàn)的，這決不是偶然的巧合。 P. Flora and A.J. Heidenheimer, eds., The Development of Welfare States in Europe and America (Ne

49、w Brunswick, NJ: Transaction, 1981), pp. 37-80. Schneider 發(fā)現(xiàn)， 在18個西歐國家中，有沒有參與機制直接影響到社會保障項目實行的早晚。 S.K. Schneider, “The Sequential Development of Social Programs in Eighteen Welfare States,” Comparative Social Research, Vol. 5, pp. 195-220. Myles 研究了 15 個 資本主義民主國家。他發(fā)現(xiàn)，即使控制工人階級的力量，哪里的選舉競爭性強，那里的養(yǎng)老金計劃就更慷

50、慨。因為各個政黨都想用養(yǎng)老金計劃籠絡選民。 J. Myles, Old Age in the Welfare State: The Political Economy of Public Pensions (Boston: Little Brown, 1984), pp. 86-89. 雖然選舉只是形式上的民主，但有沒有形式民主還是相當重要的。一般而言，與沒有形式民主自由的國家相比，在存在形式民主自由的國家，再分配機制都較強。這是因為普選制賦予人民政治上的公民權；政治上的公民權成為人民爭取經濟和社會公民權的工具。當然，在資本主義社會，形式上的代議制和競選并不一定是民眾影響政府社會政策的唯一渠道

51、；在有些時期和地方，它們甚至不是主要渠道。工人階級和窮人可能以其它方式 (如罷工、抗議、示威、游行等) 影響政策制定。當工人階級和窮人被動員起來時，資本主義社會的當權者會認識到，僅靠用暴力鎮(zhèn)壓罷工和騷亂成本太高。此時，用再分配來平息工人和窮人的不滿便成為一個政治選擇。因此，工人運動的強弱也是決定再分配幅度大小的一個獨立變量。關于這個判斷，我們可以通過對社會保障制度的起步、發(fā)展和結果進行比較找到證據(jù)。眾所周知，普魯士“鐵血首相” 陴斯麥是建立社會保障制度的第一人。當時，德國并不是民主制度，但來自工人階級的威脅，迫使當權者不得不作出讓步。陴斯麥從不諱言，他設立社會保障制度的目的是為了應付來自社會主

52、義的挑戰(zhàn)，避免革命的發(fā)生。 G. Rimilinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia (New York: Wiley, 1971). 他希望建立社會保障制度可以滿足工人對經濟安全的期盼。用他的話說，“這些要求是合理的，但也可以在現(xiàn)有體制中實現(xiàn)”。 轉引自 D. Zollner, “Germany,” in P.A. Kohler, H. F. Zacher, & M. Partington, eds., The Evolution of Social Insurance, 1881-19

53、81: Studies of Germany, France, Great Britain, Austria, and Switzerland (London: Frances Pintes, 1982), pp. 1-92. 對其它國家的研究也表明，當來自工人階級的威脅足夠大時，雇主組織和右翼政府往往會啟動社會福利政策加以安撫。 J. Quadagno, “Welfare Capitalism and the Social Security Act of 1935,” American Sociological Review, Vol. 49 (1984), pp. 632-47; M. S

54、halev, “The Social Democratic Model and Beyond: Two Generations of Comparative Research on the Welfare State,” Comparative Social Research, Vol. 6 (1983), pp. 315-51. 與歐洲大陸國家相比，英國工人運動發(fā)展較晚，革命的可能性不大。因此，那里的社會保障制度發(fā)展也較晚。不管在哪個國家，最初的社會保障制度都存在保障范圍、覆蓋人群狹窄的問題。保障范圍和覆蓋人群擴大的過程從來都不是統(tǒng)治階級良心發(fā)現(xiàn)的結果，而是通過社會底層階級的斗爭獲得的。以美

55、國為例，它之所以會在1935年通過的社會保障法案是因為，如果當年國會拒絕通過這個法案，不少人擔心會引發(fā)暴力沖突。社會保障制度在美國的下一次擴展是在1965年前后，其標志是設立了為老人和窮人服務的 Medicare 和 Medicaid。 當時正是民權運動風起云涌的時期。不光美國如此，其它資本主義國家也一樣。Williamson 和 Weiss 對39個國家的研究表明，社會黨和工會力量的強弱是影響福利制度發(fā)展的關鍵因素。 J. Williamson & J. Weise, “Egalitarian Political Movement, Social Welfare Effort and con

56、vergence Theory: A Cross-National Analysis,” Comparative Social Research, Vol. 2, pp. 289-302. 多項其它研究得出了類似的結論。 W. Korpi, The Working Class in Welfare Capitalism: Work, Unions and Politics in Sweden (London: Routledge Kegan Paul, 1978); “Social Policy and Distributional Conflict in the Capitalist Dem

57、ocracies,” West European Politics, Vol. 3, pp. 296-315; N. Furniss & T. Tilton, The Case for the Welfare State: From Social Security to Social Equality (Bloomington, Ind.: Indiana University Press, 1977).民眾的抗爭力量還可用來解釋一個國家和地區(qū)再分配水平的高低。北歐國家的再分配程度最高，這與那里的工人運動和社會民主黨力量強大有直接關系。在英國及其衍生國，如加拿大、澳大利亞和新西蘭，再分配水平較

58、低，這也許與那兒 的工會影響不夠強大有關。不過，這四個國家畢竟有工黨存在。美國的工人運動最弱，且沒有哪怕自稱代表工人階級的政黨。美國的勞工運動一度是最激進，最暴力的。但工人階級內部由于種族之間和移民群體之間的摩擦，難以形成合力，最終沒有催生一個獨立的政黨，工人加入工會的比重也比歐洲國家要低的多。由于這個原因，盡管美國經濟實力在世界上首屈一指，但再分配的幅度比其它發(fā)達資本主義國家要低得多。不少歐洲進步人士不無譏諷地指出，就公共福利的提供而言，美國相當?shù)谌澜绲乃?。在美國內部，南部工人階級和窮人的政治力量又比北部弱得多。因此，在很長時期里，南部在國會里的政客成為擴展福利制度的主要政治障礙。一直到

59、1960年代，南部黑人才真正獲得了選舉權，成為美國社會保障制度第二次擴展的動力。在一項對15個國家的比較研究中，Hicks, Misra 和 Ng 發(fā)現(xiàn)了三條通向建立社會保障制度的道路。 A. Hicks, J. Misra, & T. N. Ng, “The Programmatic Emergence of the Social security State,” American Sociological Review, Vol. 60 (1995), pp. 329-49. 第一條是“陴斯麥式的道路”：為了回應工人階級的挑戰(zhàn)，家長式的政府采取了收買戰(zhàn)略。德國、奧地利和意大利屬于這一類。第

60、二條是英國式的道路：為了回應工人階級的挑戰(zhàn)，自由黨與工黨聯(lián)手，推動社會改革。走這條道路的國家包括丹麥，瑞典，英國，新西蘭等國。第三條是天主教政黨的道路：為了回應工人階級的挑戰(zhàn)，天主教政黨挑頭進行社會改革。比利時和荷蘭便是如此。盡管，在各國最早推動社會保障制度建設的政黨不同，但三條道路都有一個共同的特點，那就是工人階級被動員起來了。說到底，福利國家是階級妥協(xié)的產物。資產階級同意保障基本工作條件、支付基本工資、提供福利開支，以換取一個健康的和聽話的工人階級。工人階級則同意接收改造后的資本主義制度，以換取對自己生活的基本保障。因此，現(xiàn)代福利制度確實讓工人階級受了益，但它同時也使資本主義延長了壽命、使