非稅收入改革困境與突破

1、 非稅收入改革困境與突破摘要：政府非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。中國(guó)在非稅收入改革中采取一系列的措施，但這些措施在推行中并未取得預(yù)期的效果，甚至面臨種種阻礙。分析非稅收入改革陷入困境的原因，找到相關(guān)的對(duì)策，有利于中國(guó)深化改革，從根本上解決非稅收入問題。 關(guān)鍵詞：非稅收入；改革困境；改革突破 稅外收費(fèi)在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有其合理的成分，它在規(guī)范財(cái)政收入嚴(yán)重不足、彌補(bǔ)政府支出缺口、滿足各級(jí)政府職能需要和提供公共設(shè)施方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，由于稅外收費(fèi)的發(fā)展太快、過度膨脹，致使企業(yè)和社會(huì)、特別是廣大農(nóng)民負(fù)擔(dān)

2、越來越重，由此引發(fā)了一系列阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)安定等方面的問題。 一、非稅收入改革與困境 1.隨著中國(guó)對(duì)非稅收入管理的加強(qiáng)，非稅收入的相對(duì)規(guī)模呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，非稅收入占政府收入的比重有所下降。1978年，中國(guó)非稅收入與稅收收入的比重是1，到2005年時(shí)，這一比例已下降到1，但這是建立在中國(guó)稅收收入逐年增加的基礎(chǔ)上。中國(guó)非稅收收入的膨脹規(guī)模是絕對(duì)不容忽視的。據(jù)保守估計(jì)，2006年全國(guó)非稅收入超過2萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政收入的50以上，不僅大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家515的比重，也高于發(fā)展中國(guó)家2030的比重。 2.變更收費(fèi)性質(zhì)，防止收費(fèi)收入納入預(yù)算管理。經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)財(cái)政部門不方便插手管理，早在2006年底，財(cái)政

3、部便計(jì)劃把這些收入一并納入財(cái)政體系，實(shí)行統(tǒng)一預(yù)算。LOcalHOst但根據(jù)財(cái)政部綜合司官員透露，對(duì)于這部分收入的定性，在各部委進(jìn)行摸底調(diào)查時(shí)分歧最多。因此許多收費(fèi)部門變更收費(fèi)性質(zhì)，將行政事業(yè)性收費(fèi)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性收費(fèi)，逃脫非稅收入改革。 3.各部門不愿主動(dòng)如實(shí)申報(bào)清楚自己的收費(fèi)項(xiàng)目，導(dǎo)致非稅收入改革成為一項(xiàng)家底難清的改革。2006年底，財(cái)政部曾以急件的方式給中央各部委發(fā)了關(guān)于調(diào)查清理中央單位非稅收入項(xiàng)目的通知，并要求12月底前將調(diào)查數(shù)據(jù)上報(bào)財(cái)政部。2007年4月初，財(cái)政部發(fā)布對(duì)中央各部委的非稅收入項(xiàng)目排查通知，距離上一次統(tǒng)計(jì)結(jié)束僅僅兩個(gè)多月。連出兩道急令，是“因?yàn)樯弦淮蔚恼{(diào)查結(jié)果不太好”。財(cái)政部綜合

4、司的官員對(duì)媒體透露，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目數(shù)量偏少、非稅收入規(guī)模過少或項(xiàng)目性質(zhì)有出入等。同樣的問題在2006年初也曾在江蘇省出現(xiàn)過。當(dāng)省財(cái)政廳為規(guī)范非稅收入進(jìn)行部門調(diào)查時(shí)，幾乎所有試點(diǎn)單位都聲稱，他們的非稅收入寥寥可數(shù)4。 二、非稅收入改革困境的原因分析 1.政府間財(cái)權(quán)分割 財(cái)政體制是劃分政府間財(cái)政關(guān)系的根本制度。改革開放之初的財(cái)政承包體制雖然調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和部門理財(cái)?shù)姆e極性，但同時(shí)也強(qiáng)化了地方和部門的利益，助長(zhǎng)了“創(chuàng)收”風(fēng)氣。1994年雖然進(jìn)行了分稅制改革，但仍存在著事權(quán)劃分不清、財(cái)權(quán)劃分不徹底和轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范的問題。在這種情況下，地方財(cái)政收入又主要依靠地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付，在既定的地方稅稅種框架

5、內(nèi)謀求稅收收入的增長(zhǎng)受相應(yīng)稅源的約束，往往難以保證地方政府支出增長(zhǎng)的需要。這樣在與中央政府討價(jià)還價(jià)的過程中，地方和部門最能保全局部利益的做法是將非預(yù)算內(nèi)的財(cái)源轉(zhuǎn)為預(yù)算外甚至體制外的財(cái)源，這就造成財(cái)政資金的體外循環(huán)。 2.收支掛鉤、部門利益人格化與二部預(yù)算 現(xiàn)行收費(fèi)體制是誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)使用，收費(fèi)主體支配收費(fèi)資金，即收支掛鉤。目前，收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還，即收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存，財(cái)政部門扣除一定比例后分批返還給收費(fèi)主體；二是全額返還，即財(cái)政部門根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專戶儲(chǔ)存的全部收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。收支掛鉤的收費(fèi)體制使得單位利益與收費(fèi)的多少緊密聯(lián)系，而當(dāng)政部門可以憑

6、借權(quán)力收取各項(xiàng)費(fèi)用來獲取利益，并且基本不受嚴(yán)格的約束和監(jiān)督時(shí)，相當(dāng)一部分收費(fèi)收入就會(huì)轉(zhuǎn)化為個(gè)人的福利收入。相應(yīng)地，在本位利益驅(qū)動(dòng)下，政府系統(tǒng)各部門、各權(quán)力環(huán)節(jié)會(huì)通過擴(kuò)張可供他們掌握支配的非稅收入來尋求其福利的最大化。為了保住和擴(kuò)大既得利益，各部門競(jìng)相行使分配職能，收費(fèi)的規(guī)模也日益膨脹，有的部門收費(fèi)甚至達(dá)到了登峰造極的地步。 3.多頭審批管理 現(xiàn)行收費(fèi)體制是多家理財(cái)體制，行政事業(yè)收費(fèi)實(shí)行中央和省兩級(jí)管理，按隸屬關(guān)系分別由國(guó)務(wù)院和省級(jí)物價(jià)、財(cái)政部門組織實(shí)施。其中項(xiàng)目管理以財(cái)政部門為主會(huì)同物價(jià)部門審批；征收標(biāo)準(zhǔn)以物價(jià)部門為主會(huì)同財(cái)政部門審批；涉及到農(nóng)民利益的重點(diǎn)收費(fèi)項(xiàng)目需報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄

7、市人民政府同意；政府性基金則由財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門管理。這種相互交叉、多頭控制的運(yùn)行機(jī)制，執(zhí)行起來漏洞很多，致使政府對(duì)收費(fèi)的調(diào)控手段不多，能力不強(qiáng)。突出表現(xiàn)在財(cái)政既不能囊括應(yīng)由政府收取的所有經(jīng)濟(jì)剩余，也不能提供完整的公共服務(wù)，再加上機(jī)構(gòu)編制管理與經(jīng)費(fèi)管理脫節(jié)，造成依靠收費(fèi)大量養(yǎng)人，如一些機(jī)構(gòu)基本靠收費(fèi)保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 4.票據(jù)種類多，監(jiān)管不到位 目前收費(fèi)票據(jù)種類達(dá)160多種，票據(jù)的使用和管理存在許多不規(guī)范的地方，票據(jù)核銷與監(jiān)控體系也不完善。一些單位不按票據(jù)管理的有關(guān)規(guī)定使用票據(jù)，混用、串開、外借票據(jù)，不使用財(cái)政部門統(tǒng)一收費(fèi)票據(jù)，或使用自制票據(jù)，甚至直接使用白條收費(fèi)，將收費(fèi)掛往來科目列收或轉(zhuǎn)作單位

8、收入。票據(jù)是非稅收入管理的源頭環(huán)節(jié)，票據(jù)的使用的不規(guī)范助長(zhǎng)了亂收費(fèi)現(xiàn)象的滋生和蔓延。 三、非稅收入改革突破的對(duì)策建議 1.加強(qiáng)非稅收入理論研究、更新非稅收入管理理念 理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，我們要加強(qiáng)非稅收入制度理論、體制理論、機(jī)制理論的研究，建立起政府非稅收入屬于政府財(cái)政性資金，真正把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到非稅收人“所有權(quán)屬國(guó)家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”上來，營(yíng)造推進(jìn)政府非稅收入管理改革的輿論氛圍。 2.完善分稅制財(cái)政體制改革，建立科學(xué)的地方稅收體系 需要建立起各地的中央和地方的稅收和非稅收入體系，調(diào)整稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，特別是地方財(cái)政的非稅收入結(jié)構(gòu)。把非稅收入通過費(fèi)改稅從體制上調(diào)整為稅收，壯大中央和

9、地方的財(cái)力。目前深化和完善分稅制財(cái)政體制改革的一個(gè)重要前提是地方政府應(yīng)具有地方稅立法權(quán)，建立比較科學(xué)、合理的地方稅體系。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限，賦予地方政府一定的地方稅立法權(quán)，從而可以解決稅收“缺位”而導(dǎo)致收費(fèi)“越位”的問題，消除非稅收入所依賴的制度環(huán)境。 3.重構(gòu)政府非稅收入項(xiàng)目體系，統(tǒng)一預(yù)算編審制度 非稅收入屬于政府財(cái)政性資金，必須按照綜合財(cái)政預(yù)算的要求，把非稅收入形成的可用財(cái)力納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，實(shí)行真正意義上的綜合預(yù)算。一是將已納入預(yù)算管理的行政事業(yè)收費(fèi)或政府性基金，嚴(yán)格按規(guī)定納入預(yù)算管理。二是將尚未納入預(yù)算管理的其他政府非稅收入，有計(jì)劃地分期分批納入預(yù)算

10、管理。要通過強(qiáng)化部門預(yù)算，編制綜合預(yù)算，統(tǒng)籌安排政府稅收與非稅收入，繼續(xù)擴(kuò)大實(shí)行收支脫鉤管理的范圍。同時(shí)，要盡快研究制定政府非稅收入成本性支出管理辦法。政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明化和公開化，體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對(duì)政府收支行為的監(jiān)督。這就是說，政府的收支列入預(yù)算后，就應(yīng)全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不再有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。應(yīng)對(duì)非稅收入的收支由財(cái)政部門統(tǒng)一編制、審批年度預(yù)決算，合理安排收費(fèi)資金，監(jiān)督單位按預(yù)算使用，從而改變行政事業(yè)性收費(fèi)分散、失控的局面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)、外和制度外資金統(tǒng)一協(xié)調(diào)，綜合平衡，提高資金使用的整體效益，提高財(cái)政對(duì)資金的宏觀調(diào)控力度，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事

11、業(yè)發(fā)展的資金需要。 4.繼續(xù)深化“收支兩條線”改革 當(dāng)前，一是要按照“收支兩條線”要求，將非稅收入納入國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)體系。確立財(cái)政部門在非稅收入征管中的唯一主體，明確其征收管理權(quán)限。取消對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門“按比例留用”、“按比例返還”等各種收支掛鉤辦法。二是完善賬戶管理，清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶，取消多頭開戶，確保各項(xiàng)預(yù)算外資金及時(shí)足額上繳財(cái)政，以防轉(zhuǎn)移、截留預(yù)算外資金、“小金庫(kù)”和“賬外賬”等問題的發(fā)生，提高資金使用效益。三是完善非稅收入銀行代收管理辦法，執(zhí)收單位在向繳款人收費(fèi)時(shí)，只能向收款人開票，由繳款人持票到指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)繳費(fèi)，資金通過銀行代收網(wǎng)點(diǎn)直接繳入同級(jí)財(cái)政非稅收入專戶

12、，以防止轉(zhuǎn)移和截留非稅收入。 5.建立和完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng) 當(dāng)前，要統(tǒng)一規(guī)范并擴(kuò)大票據(jù)覆蓋面，強(qiáng)化稽查工作，充分發(fā)揮票據(jù)的源頭控管作用，做到以票管費(fèi)，制止亂收費(fèi)行為。同時(shí)，要改變財(cái)政票據(jù)種類繁多、管理混亂的狀況，探索設(shè)計(jì)出精簡(jiǎn)有效、管理嚴(yán)密的收入票據(jù)。進(jìn)一步開發(fā)完善非稅收入管理軟件，用科學(xué)的管理手段實(shí)現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購(gòu)到自動(dòng)核銷、單位開票到自動(dòng)入賬、銀行代收到傳送信息、財(cái)政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。實(shí)現(xiàn)財(cái)政與銀行、財(cái)政與執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、財(cái)政內(nèi)部和財(cái)政部門上下級(jí)之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況，提高工作效率和管理質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)非稅收入管理的規(guī)范化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化。票據(jù)要做到統(tǒng)一發(fā)放，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一保管，統(tǒng)一核銷，力求票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合，票據(jù)與收入相結(jié)合，票據(jù)與稽核相結(jié)合。 6.健全監(jiān)督檢查體系 采取聽證、論證、公示等辦法，強(qiáng)化事前監(jiān)督。充分發(fā)揮法律、審計(jì)、社會(huì)和輿論監(jiān)督的作用，提高監(jiān)督效果。當(dāng)前，要發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)中介等專職機(jī)構(gòu)的作用，建立起嚴(yán)格規(guī)范的融事前、事中、事后監(jiān)督檢查為一體，經(jīng)常性監(jiān)督檢查與專項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查體制，確