古代地方行政制度

1、古代地方行政制度（中心集權(quán)與地方分權(quán)）規(guī)律： 1 中心集權(quán)變化的規(guī)律權(quán)是推動地方行政層級變化的主因；緣由 :中心集皇權(quán)是至高無上的,擁有行政、司法、財政、軍事等無所不包的最高權(quán)力,皇權(quán)的這種特點(diǎn)打算了中心集權(quán)變化的規(guī)律；從單個朝代來說 開國皇帝對中心集權(quán)的控制才能較強(qiáng),皇位世襲制打算了繼承人的素養(yǎng)會逐步降低 ,再加上外戚與宦官專政 ,集權(quán)統(tǒng)治會逐步減弱 ,最終走向滅亡；從歷代進(jìn)展趨勢來講 經(jīng)受了秦漢“ 三公九卿” 制、隋唐“ 三省六部” 制、宋朝“ 兩府三司” 制、元朝“ 一省六部” 制和明清“ 內(nèi)閣六部” 制等不同的形式和進(jìn)展階段 ,中心集權(quán)的行政制度日漸成熟和完備 .地方行政制度是中心行政

2、制度的補(bǔ)充 ,地方行政層級調(diào)整必定受中心集權(quán)變化規(guī)律的影響 .在各個朝代開頭階段 ,為了 提高政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)效率通常會削減地方行政層級 .但為明白決治理幅度過大和軍事問題會設(shè)立監(jiān)察區(qū)和軍管區(qū) ,這些非行政區(qū)最終會演化 為州、道、路、省等地方高層政區(qū) ,使地方行政層級變多 ,中心集權(quán)與地方分權(quán)之間表現(xiàn)為此消彼長的關(guān)系 .中國歷代封建王朝的進(jìn)展史 ,正是 中心集權(quán)加強(qiáng)到削弱、再加強(qiáng)再減弱的交替更迭 ,地方行政層級變化也表現(xiàn)為波浪式 ,最終隨著封建集權(quán)制度的不斷完善而趨于穩(wěn)固2 （二）沿襲變革是歷代地方行政層級變遷的主線緣由：沿襲主要源于歷代王朝都面臨著大體相同的環(huán)境和條件 .一是面臨的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化不大

3、.封建政權(quán)崇尚重農(nóng)抑商政策 ,確保稅賦征派和地租征收 ,在保護(hù)政治穩(wěn)固和鞏固封建統(tǒng)治方面起到了重要作用 ,但也阻礙了工商業(yè)進(jìn)展 .二是共同傾向于“ 內(nèi)重外輕” 政策 .歷朝王朝成立之初 ,為了防止地方分權(quán)偏重 ,中心集權(quán)被減弱從而引發(fā)割據(jù)分裂局面 ,多采納“ 內(nèi)重外輕” 政策 ,在進(jìn)展經(jīng)濟(jì)和保持穩(wěn)固兩者之間多挑選后者 ,即使地方丟失抵擋才能也在所不惜 ,這在宋、明兩朝最為明顯 .2 在繼承的基礎(chǔ)上不斷革新 ,是中心集權(quán)才能不斷加強(qiáng)的客觀需要 ,也是地方行政制度不斷完善的內(nèi)在要求 .秦朝 在郡政區(qū)實(shí)行行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)分立漢朝 設(shè)置 13 部刺史 ,唐朝 設(shè)道對地方派遣監(jiān)察官員 ,宋朝 設(shè)置互

4、不統(tǒng)屬的路 ,元朝 實(shí)行“ 行省” 制度 隋朝 罷除郡的建置 ,宋朝 排除方鎮(zhèn)割據(jù) ,明朝 廢路為府 ,中心加強(qiáng)集權(quán)的變革 .地方行政制度而言 ,行政層級少 ,就管理幅度大 ,簡單失控；行政層級多 ,就治理鏈條長 ,效率低下 .因而 ,地方行政層級不行過多 ,也不可過少 ,存在一個可容忍的變動區(qū)間3 下穩(wěn)上動是地方行政層級結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)緣由；縣作為地方行政層級的基層政區(qū),是相對穩(wěn)固的 .縣級的相對穩(wěn)固性表現(xiàn)在自秦國推行郡縣制以來 ,任何朝代的基層政區(qū)都是縣 ,.究其緣由 ,一是 百里之縣的設(shè)計比較合理 ,適合農(nóng)夫朝出晚歸的出行要求 ,對于官員下鄉(xiāng)勸課農(nóng)桑也比較合適；二是保護(hù)中心政權(quán)的需要 ,縣

5、是各朝中心政府落實(shí)一切政令的基本單位 疇,賦稅征集、軍隊招募、百姓安居樂業(yè)皆屬縣的職責(zé)范縣以上地方行政層級 ,受中心集權(quán)與地方分權(quán)的 博弈往往處于震蕩變動之中 .為了防止地方割據(jù) ,必需將高層次的政區(qū)劃得較小 ,導(dǎo)致高層次政區(qū)數(shù)目增多 .中心的有效治理幅度達(dá)不到 ,就需要設(shè)立巡察或派出機(jī)構(gòu) .這些機(jī)構(gòu)有轄區(qū) ,就會轉(zhuǎn)化為地方行政層級 .當(dāng)行政權(quán)和軍事權(quán)合一后 ,就可能對中心集權(quán)構(gòu)成新的威逼 .這使中心政權(quán)處于兩難境地 ,內(nèi)外輕重處于轉(zhuǎn)換之中 ,高層政區(qū)頻繁變動在所難免 .4（四） 財政改革是 影響地方行政層級嬗變的重要因素緣由； ,第一 表現(xiàn)在 財政是地方行政制度變革的重要內(nèi)容.無論是商鞅變法

6、、王安石變法,仍是張居正“ 一條鞭法”,財政改革始終是中心行政體制改革的核心 ,也在古代地方行政體制變革中扮演著重要角色 . 財政改革對地方行政層級嬗變的影響 ,仍表現(xiàn)在財政是地方行政制度變革的推動力氣 .商鞅變法中制土分民、履畝而稅、重農(nóng)抑商等財政改革措施 ,保證了封建國家上層建筑的形成和完善 ,為中心集權(quán)的確立和實(shí)行郡縣制制造了條件 .商鞅為了協(xié)作國家對人口的治理 ,仍制定了完善的戶籍制度 ,從而催生了縣制 .古代各朝從國家安全動身 ,同時也為了涵養(yǎng)財源 ,徙民邊塞 ,實(shí)行軍、民屯墾 ,建立起都尉、都督、都護(hù)府或都司衛(wèi)所等軍管型的特別地方行政制度 ,并逐步融入到地方行政層級中來 .二各朝代

7、各制度的表現(xiàn)中心集權(quán)脈絡(luò)：西周（分封制 、宗法制） 秦（郡縣制 ）西漢（ 推恩令 、刺史 制） 唐（ 節(jié)度使 ）宋（收精兵、文官制）元（ 行省制 ）明清沿用（明廢行中書省 、設(shè) 三司 、廠衛(wèi)制）；君主專制脈絡(luò)：西周 （分封制） 秦（ 三公九卿制 ）西漢（ 內(nèi)朝尚書 制） 魏晉南北朝（三長制）隋唐（ 三省六部制 ）宋（二府三司制 ）元（中書省 制） 明（廢宰相、設(shè) 內(nèi)閣 、司禮監(jiān) ）清（ 南書房 、軍機(jī)處 ）；選官用官制度脈絡(luò)：西周（世卿世祿制 ）秦（ 軍功爵制 ）漢（察舉制 、征辟制 ）魏晉南北朝（ 九品中正制 ）隋（科舉制） 唐至清沿用（唐武就天首創(chuàng) 武舉 、殿試,明朝開頭限定考試內(nèi)容為 四

8、書五經(jīng) ,實(shí)行 八股取士 ）；歷史總是在曲折中進(jìn)展,歷朝制度既相互繼承,又各有進(jìn)展；1 分封制： 起止 黃帝時開頭萌芽 秦始皇 大一統(tǒng),廢止分封制,實(shí)行 郡縣制 ；漢初又兼采之, 七國之亂平定之后,封國的官吏全部由中心任免,諸侯只征收租稅,封國名存實(shí)亡； 魏晉以后, 歷代王朝也仍有分封制,其性質(zhì)不全相同；含義“ 分封制” 即古漢語“ 封建” 的原始含義；古文獻(xiàn)中之“ 封建” 即“ 分封制” ；目的作用影響見課本特點(diǎn)諸侯國具有相對獨(dú)立性,具有土地治理權(quán)、行政權(quán)和軍權(quán),簡單形成割據(jù)勢力；分封對象多元化,同姓親族是主分布區(qū)域主要在黃河中下游,同姓親族分布在戰(zhàn)略要地和富庶地區(qū)2 郡縣制起源于春秋出國意

9、義緣由看課本3 行省制 即在傳統(tǒng)的 郡縣制 基礎(chǔ)上另加行省之類的高層督政組織于中心與路府州縣之間,把行省當(dāng)做分寄與集權(quán)的樞紐,既有所分寄,又立足于集權(quán)從法理上說 ,中心政府以命令授權(quán)形式將部分權(quán)力交與行省行使,一切治權(quán)皆屬中心政府,行省只是中心的代理而已；無論行政、財政、軍事、司法諸事權(quán),朝廷總是在直接把握某些基本權(quán)力（如主要軍隊、 官吏任用等）的同時,把相當(dāng)一部分權(quán)力分寄于行省,然后借行省集權(quán)于中心；元行省制 中心集權(quán) 是秦漢以來郡縣制中心集權(quán)模式的較高級演化形狀,也是兩宋否定唐后期 藩鎮(zhèn) 分權(quán)的連續(xù),相當(dāng)于自隋朝始第三個“正一反一合 ” 階段的 “合 ”；元行省制所表達(dá)的中心集權(quán)與地方分權(quán)

10、的主輔結(jié)合,明顯優(yōu)于單純的中心集權(quán)或單純的地方分權(quán)；2 元行省制中心集權(quán)也發(fā)生了一些負(fù)面效應(yīng)；如行省將路府州縣各項權(quán)力削奪大半,使其處理庶務(wù)的正常功能顯著降低；行省區(qū)劃面積過大,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化的進(jìn)展弊多利少等；這些也是不容忽視的；秦統(tǒng)一全國后 ,廢止分封制 ,把郡縣制確定下來 ,推行到全國各地 .二、漢代州制的創(chuàng)立西漢前期 ,郡國大量增加 ,中心感到不易統(tǒng)轄 ,便試圖實(shí)行一套新的建制 .三唐“ 道” 的功能 唐初州郡較多 ,太宗時雖有并省 ,貞觀十三年（ 639）就有州府 358個,比隋時幾乎增加了一倍 . 這樣多的郡府 ,如不加以區(qū)劃 ,便很難有妥當(dāng)治理；唐初劃分的道已經(jīng)完全不同了.總的說來

11、 ,唐代的道是監(jiān)察區(qū) ,不是行政區(qū) 四、宋代的“ 路”為了扭轉(zhuǎn)地方權(quán)力過盛的不良影響 ,宋代推行了路的制度 .五、元代“ 省”制的確立行省制度創(chuàng)立于元朝 .明朝 不設(shè)中書省 ,京師鄰近以直隸為名（南北兩直隸）.在兩直隸外 ,于元代各行省另派承宣布政使 .因而所在的行省就被稱為承宣布政使司 .清朝省一級的地方行政制度,是實(shí)行對明中葉以后由 總督、巡撫統(tǒng)領(lǐng)省政 予以事實(shí)上的承認(rèn)的做法,并明確規(guī)定立為正式制度；總督是兼管兩省或三省事務(wù)的高級地方官,“ 掌厘治軍民,綜制文武,察舉官吏,修飭封疆” 、巡撫是負(fù)責(zé)一省全面領(lǐng)導(dǎo)工作的首長,“ 掌宣布德意,撫安齊民,修明政刑,興革利弊,考核群吏,會總督以詔廢置

12、” ,是名正言順的地方大吏；漢代刺史制度 是對秦代 監(jiān)御史 制度的繼承； 秦始皇 在統(tǒng)一六國以后, 建立了一套地方監(jiān)察制度 監(jiān)御史制度漢高祖時期, 監(jiān)御史 制度曾經(jīng)一度被取消；究其緣由,至少有以下幾點(diǎn)：一、在經(jīng)濟(jì)方面 ,經(jīng)過秦朝的殘暴統(tǒng)治,再加上長期的戰(zhàn)爭,漢初經(jīng)濟(jì)凋敝；當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)狀況,復(fù)原經(jīng)濟(jì)是政府的當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)當(dāng)調(diào)動地方的積極性,加強(qiáng)地方的自主權(quán),因此沒有設(shè)置監(jiān)御史 二、在政治方面 ,漢政府和 異姓諸侯王 之間沖突尖銳, 漢政府致力于解決地方割據(jù)勢力和匈奴問題,無暇顧及地方監(jiān)察問題 三、在情感方面 ,劉邦曾經(jīng)和功臣同甘共苦創(chuàng)業(yè),在感情上是很深的；不派人監(jiān)察地方,是對地方官員的信任,但 漢高

13、帝 不設(shè)置 監(jiān)御史 ,使得地方監(jiān)察制度成為空白,對 留下了一個頑癥；郡國 的過分放縱 ,不事監(jiān)察 ,終使諸侯坐大,給他的繼承者們西漢末年刺史雖然在行使監(jiān)察權(quán)的過程中逐步異化,發(fā)生了不斷侵漁守相權(quán)力的大事,并且刺史一度改稱州牧,但無論是刺史仍是州牧,其作為監(jiān)察官的本質(zhì)并沒有變；不過 ,這正是刺史開頭由監(jiān)察官向地方官轉(zhuǎn)化的一個重要階段；漢代刺史制度是一種較為完備的地方監(jiān)察制度,是保護(hù)皇權(quán)的有力手段,對于加強(qiáng)中心對地方的監(jiān)督和掌握, 發(fā)揮了重要的作用；但刺史制度在形成和演化的過程中逐步地方官化；刺史制度的每次變化有其特定的、詳細(xì)的緣由, 而且有根本緣由；刺史權(quán)力逐步擴(kuò)大的根本原因是刺史是“ 奉詔出制

14、” 的,刺史背后站立的是皇帝,刺史是作為皇帝的代言人顯現(xiàn)的；考察刺史制度對于探討兩漢行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系,以及進(jìn)一步探究中心集權(quán)與地方分權(quán) 都有著重大的意義；唐代節(jié)度使在變唐太宗軍事攻擊戰(zhàn)略 為軍事防備戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下,唐政府進(jìn)行了如下軍事防備戰(zhàn)略部署：唐所防備的對手是游牧或半游牧民族的強(qiáng)大騎兵部隊 僅有指揮敏捷、反應(yīng)快速、規(guī)模巨大的 集團(tuán)軍仍不能完全滿意戰(zhàn)爭的需要,所以要建立常備軍；由于藩鎮(zhèn)節(jié)度使把握著他們的生殺、賞罰、升降等權(quán)益,士兵們對藩鎮(zhèn)節(jié)度使的依靠性也極強(qiáng),他們“ 唯知其將之恩威,而不知有天子；” 于是,藩鎮(zhèn)節(jié)度使們便逐步培育起只忠于自己的親兵部隊,擁有了軍權(quán)；2 為解決后勤供應(yīng)問題 后勤供應(yīng)制度就必需進(jìn)行改革；詳細(xì)方法是用屯田的收入解決軍隊的部分供應(yīng),以減輕中心政府的財政壓力這樣,藩鎮(zhèn)節(jié)度使擁有了更多的財政權(quán)3 戰(zhàn)爭形勢要求, 重新組成人數(shù)眾多、防備范疇廣、 能統(tǒng)一調(diào)動、 敏捷性更強(qiáng)的幾個集團(tuán)軍；邊鎮(zhèn)將領(lǐng)的防區(qū)因此得到進(jìn)一步擴(kuò)大；各代三司 周朝已有此名（三公）西漢三公中國古代朝廷中最尊顯的三個官職的合稱 唐、宋以鹽鐵、度支 、戶部為三司,主理財賦司馬 、司徒 、司空4 五代三司設(shè)置 ,雖使全國財政高度集中,但仍是沒有轉(zhuǎn)變財政治理上政出多門的現(xiàn)象,也就