堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀 珍惜每一寸土地

堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀珍惜每一寸土地——第三期中國(guó)土地學(xué)會(huì)6.25網(wǎng)上論壇綜述許堅(jiān)（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035）摘要：本文介紹了第三期中國(guó)土地學(xué)會(huì)6.25網(wǎng)上論壇的主要觀點(diǎn)，內(nèi)容涉及如何發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；土地規(guī)劃、土地整理與耕地保護(hù)；征地制度改革與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保護(hù)；規(guī)范土地市場(chǎng)與土地資產(chǎn)保護(hù)；完善土地調(diào)查制度，發(fā)展土地科學(xué)等問題。關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控；征地；農(nóng)民利益；土地市場(chǎng)；調(diào)查制度；土地科學(xué)今年6月25日是我國(guó)第14個(gè)“土地日”，宣傳主題是“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，珍惜每一寸土地”。為了配合這次宣傳活動(dòng)，中國(guó)土地學(xué)會(huì)科普工作委員會(huì)與中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院在國(guó)土資源部網(wǎng)和人民網(wǎng)房產(chǎn)頻道上同時(shí)舉辦第三期6.25土地日論壇。本期論壇邀請(qǐng)了20位專家學(xué)者，分別就如何發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；土地規(guī)劃、土地整理與耕地保護(hù)；征地制度改革與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保護(hù)；規(guī)范土地市場(chǎng)與土地資產(chǎn)保護(hù)；完善土地調(diào)查制度，發(fā)展土地科學(xué)等當(dāng)前的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)行了研討?，F(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下：一、發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展（一）土地參與宏觀調(diào)控需要遵循市場(chǎng)規(guī)律有專家認(rèn)為，我們建立的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)規(guī)律要遵守，即便政府調(diào)控，也應(yīng)該遵循公開、公平、公正的原則。不能簡(jiǎn)單的采取不供地的方法迫使經(jīng)濟(jì)降溫，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而應(yīng)該是通過有選擇的供地?cái)D出低水平重復(fù)建設(shè)部分，擠出有泡沫的結(jié)構(gòu)不合理的投資。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在高速增長(zhǎng)期，其特點(diǎn)是以工業(yè)化為基礎(chǔ)的城市化進(jìn)程加速，建設(shè)用地需求量大是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，因此，要求土地宏觀調(diào)控，要在地區(qū)上、方向上符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，而不能因?yàn)橐晃兜刈非笳{(diào)控效果，將好項(xiàng)目、符合國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的高效項(xiàng)目給“調(diào)控”了。（二）土地參與宏觀調(diào)控需要綜合運(yùn)用土地政策有專家認(rèn)為，中央提出要運(yùn)用土地供應(yīng)政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，有兩個(gè)主要原因：一是這次的投資性擴(kuò)張?jiān)诤艽蟪潭壬吓c政府行為有關(guān)；二是由于投資的擴(kuò)張與土地的供應(yīng)緊密相關(guān)，而城市土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)又由政府控制。我們要搞清楚有哪些土地政策可參與宏觀調(diào)控。當(dāng)然，首推土地供應(yīng)政策。因?yàn)橐患?jí)土地市場(chǎng)的供應(yīng)掌握在政府手中，但它是以行政調(diào)控為特征，并主要對(duì)政府主導(dǎo)的投資（如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）發(fā)揮作用。其次是地價(jià)政策。政府通過對(duì)土地市場(chǎng)的價(jià)格水平進(jìn)行管制和引導(dǎo)，影響土地的需求，達(dá)到實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。地價(jià)政策對(duì)民間資本的調(diào)控作用也很大，不可低估。還有一個(gè)很重要的與土地有關(guān)的政策，就是土地稅收政策，這可以歸入財(cái)政政策，但與國(guó)土資源部的很多政策也相關(guān)。應(yīng)根據(jù)各土地政策的特點(diǎn)，綜合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。（三）土地參與宏觀調(diào)控需要增加結(jié)構(gòu)性土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有專家認(rèn)為，就中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前所處的發(fā)展階段看，宏觀經(jīng)濟(jì)主要不會(huì)在總量上出現(xiàn)問題，主要會(huì)在結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)問題，即表現(xiàn)為一定時(shí)期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或地區(qū)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，首先要表現(xiàn)為生產(chǎn)要素配置結(jié)構(gòu)不合理，在土地上就是表現(xiàn)為用地結(jié)構(gòu)不合理。通過調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而緩解乃至最終解決宏觀經(jīng)濟(jì)的問題。目前的國(guó)土資源綜合統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度中的土地指標(biāo)，主要是一些總量指標(biāo)，滿足不了調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要。為了認(rèn)真履行好土地參與宏觀調(diào)控的任務(wù)，我們必須在統(tǒng)計(jì)報(bào)表中增加各行業(yè)用地的結(jié)構(gòu)指標(biāo)。具體指標(biāo)的設(shè)置，可考慮國(guó)家統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度中一些主要的生產(chǎn)資料。另外，在非法用地的統(tǒng)計(jì)中，也應(yīng)該增加結(jié)構(gòu)指標(biāo)，使人能清晰地看出非法用地的主要是哪些行業(yè)，因?yàn)檫@些行業(yè)就是有可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡的行業(yè)。（四）解決土地違法問題必須采取治本之策與上一輪經(jīng)濟(jì)過熱是消費(fèi)過熱不同，目前的經(jīng)濟(jì)過熱是投資過熱，而地方政府是主要的投資主體?！拌F本事件”表面上是民間投資，實(shí)際上在它的背后是地方政府在推動(dòng)，地方政府受政績(jī)目標(biāo)和任期日標(biāo)驅(qū)動(dòng)縱容企業(yè)非法用地是主要原因。因此，堅(jiān)決制止非法用地，是宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段。關(guān)于如何解決土地違法問題，國(guó)土資源部直屬機(jī)關(guān)黨委張乃貴常務(wù)副書記認(rèn)為，必須采取治本之策：一是樹立科學(xué)發(fā)展觀；二是改革和強(qiáng)化土地的國(guó)家管理職能；三是加快推進(jìn)征地制度改革進(jìn)程；四是完善土地產(chǎn)權(quán)制度；五是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能；六是加大宣傳教育和執(zhí)法力度；七是以制度創(chuàng)新抑制腐敗。在政治系統(tǒng)中，可以把全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展用比較科學(xué)的方法予以標(biāo)準(zhǔn)化，用以評(píng)估、考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)，對(duì)急功近利的決策予以約束。二、土地規(guī)劃、土地整理與耕地保護(hù)（一）用科學(xué)的發(fā)展觀和先進(jìn)的規(guī)劃理念指導(dǎo)新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制有專家認(rèn)為，黨的“十六大”提出全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，明確了本世紀(jì)前20年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制改革的主要任務(wù)，面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制要理清思路，加快改革和發(fā)展。一是樹立科學(xué)的發(fā)展觀，二是明確規(guī)劃的目標(biāo)和階段性重點(diǎn)，三是完善規(guī)劃體系，四是加強(qiáng)公眾參與，開門、開放編制規(guī)劃，五是改革規(guī)劃編制內(nèi)容和方法，六是加強(qiáng)同相關(guān)規(guī)劃的銜接。上兩輪規(guī)劃突出耕地保護(hù)，應(yīng)予充分肯定，但不能把土地規(guī)劃僅僅看作是耕地保護(hù)規(guī)劃。新一輪土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)是要為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)這個(gè)宏偉目標(biāo)提供土地保障。專家們認(rèn)為，這幾年出現(xiàn)的開發(fā)區(qū)熱、“圈地現(xiàn)象”、城市盲目擴(kuò)張，已不能簡(jiǎn)單的理解為土地利用規(guī)劃決策者或?qū)＜覀€(gè)人素質(zhì)，水平或能力的問題，從更深層次看應(yīng)是機(jī)制問題，是制度問題，其中最重要的是決策制度問題。為此，應(yīng)重構(gòu)土地利用規(guī)劃決策制度，避免土地利用規(guī)劃決策失誤。土地利用規(guī)劃決策權(quán)力應(yīng)從政府向各個(gè)方向轉(zhuǎn)移，將決策權(quán)力過于集中在政府的狀況，改為以政府作為權(quán)力樞紐，人大、政協(xié)、經(jīng)濟(jì)組織、專家組織、市民組織、上級(jí)政府和下級(jí)政府分工合作決策的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)建立土地利用規(guī)劃上訴委員會(huì)制度，它是由另外一些專家、公眾組成的法定、常設(shè)的土地利用規(guī)劃監(jiān)督機(jī)構(gòu)。有專家對(duì)我國(guó)兩輪土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)后認(rèn)為，土地利用規(guī)劃是一個(gè)發(fā)展的過程，應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，中國(guó)土地利用規(guī)劃方法和體系需要?jiǎng)?chuàng)新?！暗谝惠啞币?guī)劃沒有實(shí)施和“第二輪”規(guī)劃的實(shí)施不良表明，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)建立適合我國(guó)國(guó)情的土地利用規(guī)劃方法和體系尚需探索。基本農(nóng)田保護(hù)技術(shù)及規(guī)劃方法必須革新有專家認(rèn)為，綜觀基本農(nóng)田保護(hù)概況及其中存在的主要問題，我們可以看出，伴隨著數(shù)據(jù)通訊與計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，基本農(nóng)田保護(hù)技術(shù)及規(guī)劃方法革新是目前制定宏觀指導(dǎo)作用的基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃之前必須解決的首要問題。理論上，基本農(nóng)田保護(hù)的有關(guān)概念及原理應(yīng)被總結(jié)和提煉。技術(shù)上應(yīng)用地理信息系統(tǒng)技術(shù)(GIS)進(jìn)行基本農(nóng)田數(shù)據(jù)分析、處理為基礎(chǔ)，以各類專業(yè)決策模型為核心，并與遙感(RS)、專家系統(tǒng)(ES)和決策支持系統(tǒng)(DSS)結(jié)合作為基本農(nóng)田保護(hù)操作的智能支持，從而實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田劃定技術(shù)的智能化、自動(dòng)化和科學(xué)化，是基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)代化的必由之路。有專家認(rèn)為，土地資源管理應(yīng)注意借鑒國(guó)外用途管制經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外普遍建立了土地用途管制制度，并從法律上確定其地位；土地用途管制的主要內(nèi)容是控制城市規(guī)模和農(nóng)地保護(hù)；規(guī)劃是土地用途管制的前提和基礎(chǔ)；國(guó)家通過國(guó)土利用規(guī)劃、城市規(guī)劃，對(duì)私人土地進(jìn)行調(diào)控；限制土地所有權(quán)及對(duì)農(nóng)地進(jìn)一步分割或分散的限制；對(duì)非農(nóng)用征地嚴(yán)加限制。當(dāng)前我國(guó)土地資源供給能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求矛盾非常尖銳，借鑒這些國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有利于完善我國(guó)用途管制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。（三）土地整理要重視文化景觀建設(shè)和農(nóng)民參與有專家認(rèn)為，我國(guó)正在向小康全面邁進(jìn)，土地整理應(yīng)為滿足人們的精神文化需求做出貢獻(xiàn)。在農(nóng)村土地整理中，保護(hù)歷史遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)同樣是需要引起高度重視的問題。作為整理對(duì)象的舊村落、墓葬地以及所謂荒地、荒水，可能具有重要的文物價(jià)值和生態(tài)服務(wù)功能。要把土地整理也看作一種生態(tài)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。在糧食安全程度逐步提高，人們溫飽已不成問題的現(xiàn)在，也到了有能力顧及這種需求的時(shí)候?，F(xiàn)在所定的土地整理目標(biāo)一般都無(wú)可非議，但常常不完整、不全面。一個(gè)原因恐怕是公眾參與不夠，土地整理不僅需要熟悉工程、生態(tài)等方面的人士，也需要了解當(dāng)?shù)貧v史文脈的人士，尤其需要農(nóng)民自覺地卷入。有專家認(rèn)為，到2010年和2030年，因建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然災(zāi)毀等所造成的耕地減少將分別達(dá)到200萬(wàn)公頃和600萬(wàn)公頃，耕地“占補(bǔ)平衡”的任務(wù)相當(dāng)艱巨。在積極開展土地整理和土地復(fù)墾的基礎(chǔ)上，按照“在保護(hù)中開發(fā)，開發(fā)中保護(hù)”的基本原則，選擇耕地后備資源開墾條件好，并具有建立國(guó)家級(jí)開發(fā)復(fù)墾基地條件的地區(qū)，進(jìn)行耕地后備資源開發(fā)，補(bǔ)充耕地面積，實(shí)現(xiàn)國(guó)家耕地“占補(bǔ)平衡”的戰(zhàn)略目標(biāo)。土地資源開發(fā)方式和手段得當(dāng)，其系統(tǒng)的生產(chǎn)力會(huì)大大提高，可以有效改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。三、征地制度改革與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保護(hù)有專家認(rèn)為，征地制度改革的關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)相對(duì)的公平。有些問題不是土地自身的屬性，如農(nóng)民的社保，雖然現(xiàn)狀是農(nóng)村土地實(shí)際上承擔(dān)著農(nóng)民的生活保障，但不應(yīng)該將這種政府的責(zé)任長(zhǎng)期捆綁在土地上，應(yīng)從土地中分離，與城保納入統(tǒng)一的規(guī)范化體系。我們不能期盼改革的一步到位，既不現(xiàn)實(shí)，也不一定有力于社會(huì)主流的發(fā)展。而一個(gè)基本原則就是“完美和絕對(duì)公平難以達(dá)到，但我們不能因此放棄對(duì)相對(duì)公平的追求”。許多東西恐怕不是市場(chǎng)這只無(wú)形的手能夠掌控得了的。政府之手，市場(chǎng)之手，必須協(xié)調(diào)，任何時(shí)候，一手蓋天怕是行不通的。有專家認(rèn)為，具體征地制度應(yīng)該結(jié)合中國(guó)基本國(guó)情和現(xiàn)實(shí)進(jìn)行選擇。將征地價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失去土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，即將土地“非農(nóng)化”過程中的增值收益在國(guó)家、集體、開發(fā)商和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配，尤其是保證農(nóng)民取得足夠的土地增值收益，國(guó)家取得必要的增值稅收，同時(shí)讓開發(fā)商取得合理的地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。對(duì)于一般性的公共事業(yè)項(xiàng)目，包括政府機(jī)關(guān)用地，非贏利的國(guó)家教育衛(wèi)生文化用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，能源、交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)）、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行征購(gòu)性征收或征用；對(duì)于特殊性的公共利益用地如軍事設(shè)施、戰(zhàn)備需要、外交、抗洪救災(zāi)等公共用地實(shí)行補(bǔ)償性的征收或征用；對(duì)非公共事業(yè)項(xiàng)目如經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目使用農(nóng)用地在符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的提前下，直接進(jìn)入市場(chǎng)，按市場(chǎng)價(jià)格取得土地。有專家認(rèn)為，應(yīng)完善農(nóng)村集體土地登記制度，確保農(nóng)民合法權(quán)益。通過對(duì)農(nóng)村集體土地的登記可以使其獲得物權(quán)的法定效力：第一，以物權(quán)的排他力保障農(nóng)民對(duì)土地享有充分的合理使用權(quán);第二，以物權(quán)請(qǐng)求權(quán)保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯；第三，以物權(quán)法定原則保障農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地享有的權(quán)利明確、具體，不受非法侵犯。四、規(guī)范土地市場(chǎng)與土地資產(chǎn)保護(hù)有專家認(rèn)為，開征物業(yè)稅不能替代土地出讓金。一是土地價(jià)、稅、費(fèi)在理論和實(shí)踐上均有不同的理論基礎(chǔ)、依據(jù)和作用。二是取消土地出讓金后，政府以什么作為分配土地資源的依據(jù)？是否又要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的土地?zé)o償分配？如果土地?zé)o價(jià)，不動(dòng)產(chǎn)稅怎么計(jì)征？三是很可能導(dǎo)致消費(fèi)者買得起房供不起房?，F(xiàn)在購(gòu)房者可以通過銀行按揭方式購(gòu)房，物業(yè)稅取代出讓金盡管降低了購(gòu)房的門檻，卻更加重供樓和稅賦的負(fù)擔(dān)。四是已購(gòu)房和新購(gòu)房在出讓金和不動(dòng)產(chǎn)稅上的銜接也是問題。稅改前購(gòu)房的業(yè)主已一次性交齊購(gòu)房的土地出讓金和所有稅費(fèi)，政府現(xiàn)在不可能退還已經(jīng)收繳的土地出讓金，卻反而要向這些已經(jīng)為國(guó)家做出很大貢獻(xiàn)的納稅人重復(fù)征收物業(yè)稅；而且這些過去的高價(jià)物業(yè)也還存在被新的低價(jià)物業(yè)帶動(dòng)貶值的可能，原有的業(yè)主可能會(huì)遭受重復(fù)課稅和物業(yè)貶值的雙重壓力。五是如果不用一次性交付土地出讓金，發(fā)展商又該如何拿得到地呢？這可能導(dǎo)致土地壟斷在少數(shù)人手中的現(xiàn)象，或土地濫用和浪費(fèi)的現(xiàn)象。如果土地?zé)o價(jià)也就無(wú)法用土地融資，資金來(lái)源和土地來(lái)源都將成為問題。有專家認(rèn)為，在城市化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大，是縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及多方面的問題，諸如行政管理體制問題、經(jīng)濟(jì)體制問題、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展問題、土地產(chǎn)權(quán)制度問題、征地制度問題、戶籍問題、社會(huì)保障問題、投融資體制問題、國(guó)家集體個(gè)人關(guān)系處理的問題等等。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。在這個(gè)系統(tǒng)工程中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是土地產(chǎn)權(quán)問題。應(yīng)以土地產(chǎn)權(quán)問題為突破口，帶動(dòng)征地制度改革、社會(huì)保障制度改革、戶籍制度改革、城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制的改革等，從而通過政府有關(guān)制度安排引導(dǎo)農(nóng)民積極參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，分享工業(yè)化和城市化的成果，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，最終解決我國(guó)的農(nóng)民問題。有專家認(rèn)為，新修改的《憲法》已對(duì)國(guó)家為了公共利益的需要，征收農(nóng)民集體土地并給予補(bǔ)償作出了明確的規(guī)定；但現(xiàn)行法律對(duì)城市建設(shè)拆遷過程中收回國(guó)有土地使用權(quán)沒有明確規(guī)定。應(yīng)從法律上對(duì)城市建設(shè)拆遷中被拆遷人的國(guó)有土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)地位加以確認(rèn)。應(yīng)通過修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》及其他相關(guān)法律和法規(guī)明確規(guī)定，在城市建設(shè)拆遷過程中，政府收回國(guó)有土地使用權(quán)、開發(fā)商開發(fā)土地，除了依法對(duì)被拆遷人的房屋進(jìn)行補(bǔ)償外，還應(yīng)補(bǔ)償被拆遷人因喪失國(guó)有土地使用權(quán)而遭受的損失。五、完善土地調(diào)查制度，發(fā)展土地科學(xué)有專家認(rèn)為，在現(xiàn)有土地調(diào)查制度下很難獲取準(zhǔn)確的土地?cái)?shù)據(jù)。主要原因是我們的土地調(diào)查制度體系不健全。這種局面若不改變，將會(huì)影響到政府對(duì)土地利用乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的宏觀把握和土地參與宏觀調(diào)控