庫珀的行政倫理理論課件

庫珀的行政倫理理論張賀孟令茹徐光偉馬夢瑜龐學東門謙符有育朱恩雨王小妹王迎鑫吳娜娜庫珀的行政倫理理論張賀孟令茹徐光偉馬夢瑜龐學1目錄行政理論及其重要性行政倫理行為的實現(xiàn)途徑行政倫理的概念基礎(chǔ)—公民權(quán)理念行政倫理的核心問題——新政責任簡評目錄行政理論及其重要性行政倫理行為的實現(xiàn)途徑行政倫理的概念基2

特里·L·庫珀（TerryL.Cooper），美國著名的行政倫理學家，美國南加州大學（USC）“公民與民主價值”（社會倫理學）專業(yè)教授。庫珀教授的研究方向主要是行政倫理、行政理論、公民參與、社區(qū)組織以及公民角色。他是USC“鄰里參與項目”聯(lián)合調(diào)查員之一，也是USC“公民主動參與”中心主任。其主要研究領(lǐng)域是公民參與、公共倫理學、美國傳統(tǒng)中的公民權(quán)。作為美國乃至西方行政倫理學領(lǐng)域的著名學者，庫珀以其豐富的背景知識長期致力于公共行政倫理與公民權(quán)研究，尤其是作為行政倫理學領(lǐng)域的資深研究者和實踐者。他的著述甚豐，其中《行政倫理手冊》奠定了他在西方行政倫理學界的權(quán)威地位，并被我國學者所熟知；而《行政倫理學》一書更使其蜚聲海內(nèi)外，使其成為該領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物。庫珀簡介行政理論及其重要性特里·L·庫珀（TerryL.Cooper），美國3行政倫理的概念詮釋

所謂行政倫理，一般是指行政人員在行政管理活動中的行為規(guī)范的總和，它是維持行政管理活動相關(guān)各方之間合理和正當關(guān)系的原則和規(guī)范。庫珀更傾向于從有助于行政管理實踐的角度來探討行政倫理問題，他所關(guān)注的是可能正在發(fā)生的行為過程中的倫理問題，在他看來，一旦這樣的事情發(fā)生了，我們就要處理沖突、緊張關(guān)系以及不確定因素和危險。他明確指出：“我們可以把倫理問題的處理看作是在時間和信息約束的范圍內(nèi)為我們所面臨的具體情境設(shè)計最佳行動步驟的一種過程。作為一個初始的步驟，我們必須有一個在動態(tài)而不是靜態(tài)意義上認識倫理的框架。”為此，他認為必須有一個關(guān)于倫理概念的操作定義，而不能僅局限于普通教科書或詞典上的倫理定義。他認為，“所謂倫理，意味著要就義務(wù)、后果和最終目的進行實質(zhì)性的推論”。行政倫理的概念詮釋所謂行政倫理，一般是指行政人員在行4

他運用操作定義的方法對行政決策的倫理實現(xiàn)方式進行了闡釋，人們在行政決策過程中對倫理問題的處理一般都是在以下四個思考層次中進行的：1.情感表達層次、即僅僅就一些問題或事情表達自己的情感。在他看來，這種情感表達既不想引起回應(yīng)也不想勸阻別人，既不提供有關(guān)事態(tài)的證據(jù)也不提供詳細的事態(tài)描述，不過，這一層次的處理方式也可能會隨著情感表達主體和情感表達強烈程度的變化而變成更為系統(tǒng)和理性的處理方式。2.道德規(guī)則層次、即涉及恰當行為的問題并且開始對備選方案和后果進行評估。庫伯認為，這是嚴肅提出問題并予以嚴肅回答的第一層次，在這個層次，人們往往要根據(jù)某些被奉為道德規(guī)則的準則、格言和諺語來思考行動步驟并與其后果。他運用操作定義的方法對行政決策的倫理實現(xiàn)方式進行了闡5

3.倫理分析層次、指的是就實現(xiàn)某一價值所必需的行為或存在狀態(tài)而做出的一種陳述，它明確地把某一種價值與一種普遍的行為模式聯(lián)系在一起。當可利用的道德規(guī)則在特定情況下不能正確發(fā)揮作用時，我們就需要從根本上對我們所要遵循的道德規(guī)范進行再思考。庫伯認為，在常規(guī)的行政角色行為中，我們通常并不需要進行這種根本性的再評價，但有時，由于問題太獨特、太復(fù)雜或者其后果影響面太大，以至于我們只能選擇對隱含在我們常規(guī)行為規(guī)范之中的倫理原則進行在審查。4.后倫理思考層次、表現(xiàn)形式就是“我為什么應(yīng)該遵守道德規(guī)范”。在庫伯看來，只有當我們陷入非常棘手的倫理困境時，我們才可能會在這一層次進行思索。這一思考目的是要設(shè)法為我們珍視在倫理層次上發(fā)現(xiàn)的那些東西找到某種根據(jù)。通常，當我們發(fā)現(xiàn)了一種允許我們自己進行道德博弈的恰當理由時，這種后倫理思考層次的任務(wù)也就完成了。3.倫理分析層次、指的是就實現(xiàn)某一價值所必需的行為或6加強行政倫理建設(shè)的重要性

庫珀對行政倫理的探討是從對行政角色的分析入手的，而他正是通過對行政角色的的分析而引出了行政倫理的核心概念——“責任”一個人總是在社會中扮演著特定的角色，而每種角色都具有構(gòu)成其行為規(guī)范的特定的社會期待，每個角色都代表著一系列的義務(wù)和責任，正是因為“角色”這個概念把社會“期待”與“義務(wù)”和'責任“結(jié)合在一起，使人們在各種角色的名義下讓自己承擔著義務(wù)和履行著責任。與每個在現(xiàn)實社會中的普通人一樣，行政人員也必須同時在家庭、組織、社區(qū)以及在社會中承擔一系列義務(wù)與責任，夾雜著不同的利益，在具體的行政實踐中，附著在行政人員身上的各種角色也會發(fā)生沖突。他們必須采取行動解決這些沖突，但他們作為角色扮演者具有很大的隨意性，盡管法律和法規(guī)會從原則上對行政人員的行為進行規(guī)范，但它們只是提供一些含義寬泛的傾向性指導。所以，在隨意性很大的情況下，要想做出負責任的行政決策，通過加強行政倫理建設(shè)來提高決策者的倫理水平和增強其良知就顯得至關(guān)重要。

加強行政倫理建設(shè)的重要性庫珀對行政倫理的探討是從對行7

行政人員所處的社會現(xiàn)實環(huán)境也使得他們?nèi)狈π姓惱硭刭|(zhì)的修煉進而降低了其應(yīng)對行政倫理困境的能力。在所謂的”務(wù)實“行動中，人們只關(guān)心”怎么辦“的倫理，而對于”后果會怎么樣“卻很少思考。行政人員和行政組織往往看不到系統(tǒng)學習行政倫理知識的意義，進而在行政人員中會出現(xiàn)這樣一種傾向，要么完全忽視對行政倫理知識的學習，要么也是草草應(yīng)付了事。他們在行政實踐中，一旦遇到責任沖突和倫理困境便難以應(yīng)對。這也從另一方面說明了行政人員在現(xiàn)代社會環(huán)境中必須通過加強倫理知識的學習來加強其責任意識，進而提高在行政實踐中應(yīng)對行政倫理困境的能力。行政人員所處的社會現(xiàn)實環(huán)境也使得他們?nèi)狈π姓惱硭?行政倫理的概念基礎(chǔ)——公民權(quán)理念一、公民權(quán)理念：在庫珀看來，公民權(quán)是指對一個社區(qū)中個體成員的權(quán)限和義務(wù)進行界定的身份和角色。這種身份和角色可以是根據(jù)憲法、憲章和法律規(guī)定的資格、權(quán)利和義務(wù)正式編輯整理出來的，或者也可以是價值、傳統(tǒng)和共識非正式?jīng)Q定的。二、公民權(quán)理念的發(fā)展（1）公民權(quán)經(jīng)典論述是亞里士多德在《政治學》中首先提出的?？偟膩碚f是公民在城邦工作中試圖達到最高目的并進行自決。（2）法國政治思想家盧梭在亞里士多德傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上對公民權(quán)的進一步理解，公民權(quán)是一種生活方式，包含著一種對社區(qū)及其成員的承諾，對公共事務(wù)的一種重要參與水平，一種將個人利益置于更廣泛的社會利益之下的臨時意愿。（3）美國政治理論家沃林也認為，公民權(quán)將同代人的多種角色集合在一起的整合經(jīng)驗。行政倫理的概念基礎(chǔ)——公民權(quán)理念一、公民權(quán)理念：在庫珀看來，9三、庫珀的公民權(quán)理念庫珀正是基于西方政治思想史的這些公民權(quán)理論觀點而將公民權(quán)理念視為行政倫理的概念基礎(chǔ)。庫珀認為公民權(quán)理念與公共行政的關(guān)系極為密切，公民角色是認識公務(wù)員角色的基礎(chǔ)。作為公共概念基礎(chǔ)的公民權(quán)理念由來已久。在他看來，公務(wù)員就不僅僅是技術(shù)專家、解決問題的人或政府雇員，他們最好被理解為某種將公民的責任延伸到其一生工作中的人。行政人員（公務(wù)員）首先是公民社會的追求公共利益或共同利益的公民，其次才是技術(shù)專家或政府雇員，無論哪一種角色，必須承擔公民責任！可以這么說共同利益就是他們的特質(zhì)。三、庫珀的公民權(quán)理念10四、“公民美德”與“行政責任”庫珀認為，公務(wù)員所從事的公共服務(wù)本質(zhì)上是民主政體中所有公民所期待的公民美德的一個擴展部分。公民美德的理念體現(xiàn)了為公眾服務(wù)的觀念。從本質(zhì)上看，公務(wù)員所從事的公共服務(wù)正是來源于責任和義務(wù)這些公民美德。庫珀明確指出：“行政官員的倫理身份于是就應(yīng)該是被雇傭來作為我們中的一員而為我們工作的公民；他們是一種職業(yè)公民，他們所委以從事的工作是我們在一個復(fù)雜的大型政治共同體中所不能親自干的工作。行政官員應(yīng)該是那些“特別負責任的”公民，他們是公民這個整體的委托人。責任就其精髓而言就是一個倫理問題，而且，行政官員的角色也應(yīng)該被視為一個合乎倫理的行動主體。四、“公民美德”與“行政責任”11行政責任的基本類型客觀責任主觀責任行政倫理的核心問題——行政責任行政責任的基本類型客觀責任行政倫理的核心問題——行政責任12客觀責任

在庫珀看來，所有的客觀責任都包括對某人或某集體負責，也包括為某一任務(wù)、下屬人員和目標的實現(xiàn)負責。他認為，如果把客觀責任的這兩個方面放在行政角色的組織和政治背景中加以解釋，我們就可以澄清政策過程中關(guān)鍵角色之間的責任關(guān)系。首先，行政人員最為直接地要為執(zhí)行其組織上司的指示或彼此達成共識的目標任務(wù)而對上級負責，他們還要為其下屬的行為而對其組織上司負責。其次，行政人員要為執(zhí)行體現(xiàn)民選官員意愿的公共政策而對民選官員負責。最后，行政人員還要為洞察、認識和權(quán)衡公民的偏好、需求和其他利益而對公民負責?？陀^責任在庫珀看來，所有的客觀責任都包括對某人或13主觀責任

在庫珀看來客觀責任源于法律、組織、社會對行政人員的角色要求，但主觀責任卻植根于行政人員自己對忠誠、良心和身份的信念。他強調(diào)，主觀責任作為對行政人員信仰、個人與職業(yè)價值觀以及性格特征的一種表達，它與更為明確的客觀責任的表達一樣具有真實性。因而庫珀認為，一個負責任者的行為是與其所扮演角色的倫理準則相稱的，保持高度的主觀責任非常重要，它不僅有利于培養(yǎng)整體意識、自尊心和認同感，也有利于客觀責任的履行。主觀責任在庫珀看來客觀責任源于法律、組織、社會對行政14行政倫理困境——責任沖突

庫珀認為，面對沖突性責任是行政人員體驗倫理困境最典型的方式。從根本上講，這種困境涉及我們怎樣有意，無意地為價值和原則排序的問題。在他看來，行政人員的角色發(fā)生沖突的可能性總是存在的，而且也時常與公民角色發(fā)生沖突。不僅如此，在個人利益，組織利益和公眾利益之間以及在組織中的上司，政府官員和法律之間也常常會發(fā)生利益和權(quán)力的沖突。1、因角色沖突而產(chǎn)生的行政倫理困境角色概念是角色責任沖突的關(guān)鍵原因。在特定情形中，我們所體驗到的特定角色的價值是不相容的或是相斥的。庫珀舉例說，在工作中，我們可能會面臨作為工作人員與我們作為一位好母親、善良的基督教徒或美國行政學會的稱職會員相矛盾的角色期待，這就是庫珀所謂的“內(nèi)部角色與外部角色”的沖突。有時也會發(fā)生"內(nèi)部角色與內(nèi)部角色“的沖突。這兩種角色沖突均可以使行政人員陷入倫理困境。

行政倫理困境——責任沖突庫珀認為，面對沖突性責任是行15

2、因權(quán)力沖突而產(chǎn)生的行政倫理困境權(quán)力沖突是指兩種或兩種以上的客觀責任之間的沖突，這些客觀責任是由兩個或兩個以上的權(quán)利來源從外部強加的。庫珀認為，如果兩種權(quán)力對我們的行為要求是不相容的，那么就會面臨著這種行政倫理困境。3、因利益沖突而產(chǎn)生的行政倫理困境庫珀把作為行政倫理困境之產(chǎn)生根源的利益沖突界定為我們自己的個人利益與我們作為一個公共官員的義務(wù)之間發(fā)生的沖突。在實際行政工作中，當我們受聘扮演公務(wù)員角色而體驗著公共利益與個人利益之間的緊張關(guān)系時，我們就面臨著這種倫理困境。2、因權(quán)力沖突而產(chǎn)生的行政倫理困境16行政倫理困境的傳統(tǒng)應(yīng)對方法

庫珀認為，傳統(tǒng)上，在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種:一是外部控制；二是內(nèi)部控制。1.外部控制所謂外部控制，是指從公務(wù)員自身外部強行對公務(wù)員個人的倫理越軌行為實施的控制因素，例如，采取新立法、制定新規(guī)則、頒布新制度，或者是重新安排組織構(gòu)成或建立新組織以便更嚴格的監(jiān)管下屬組織，實施外部控制的理論基礎(chǔ)是:個人判斷力和職業(yè)水平不足以保證人們合乎倫理規(guī)范的行為。芬納認為，外部控制是民主政體中確保行政責任的最佳手段，行政官員之所以應(yīng)該服從民選官員，是因為民選官員直接對人民負責，如果沒有外部控制，權(quán)力濫用就不可避免。他主張只有被統(tǒng)治者手中所掌握的法律和制度控制才能使行政人員產(chǎn)生負責任的行為，只有外部控制才是保持政治責任行為的必要因素。在芬納看來，盡管諸如教育和職業(yè)準則等內(nèi)部控制機制對于法律約束力等外部控制機制具有輔助性作用，但它的作用也僅此而已，因為它所能發(fā)揮的作用就是告知行政官員行使自由裁量權(quán)，而無權(quán)強迫和控制行政官員這樣做。行政倫理行為的實現(xiàn)途徑行政倫理困境的傳統(tǒng)應(yīng)對方法庫珀認為，傳統(tǒng)上，在公共組17

2.內(nèi)部控制所謂“內(nèi)部控制”，則是試圖通過培訓和職業(yè)性社會化過程來培養(yǎng)和強化公務(wù)員的職業(yè)價值觀和職業(yè)準則，以建立一種內(nèi)部控制機制來保證公共組織中符合倫理規(guī)范的行為，進而防止公務(wù)員出現(xiàn)倫理越軌行為。這種機制之所以被稱為內(nèi)部控制，其原因在于它們是由一系列公務(wù)員自己內(nèi)心的價值觀和倫理準則組成的，而且它們要在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機制的情況下鼓勵從事合乎倫理規(guī)范的行為。2.內(nèi)部控制18

其實，在內(nèi)部控制和外部控制問題之爭的背后是人性假定的問題。我們不應(yīng)簡單說哪一種控制機制就具有絕對優(yōu)勢，例如，庫珀就指出，作為提高行政責任的手段，盡管內(nèi)部控制可以通過內(nèi)化于行政人員心中的價值觀來防范他們在決策過程中的倫理失范行為，有助于產(chǎn)生一個更具有回應(yīng)性和創(chuàng)新性的官僚體制。但這種內(nèi)部控制機制也有其弱點，例如，在當今這個多元化社會中，我們很難就行政人員應(yīng)該采取哪一種價值觀達成共識，而且，如果，行政人員個體將其價值觀應(yīng)用于具體問題的決策時，我們也很難保證他不會滿足自我利益的方式行事，更何況在對抗性價值觀之間也還存在著發(fā)生沖突的可能性。正是基于對這兩種控制機制的利弊分析，庫珀斷定，當務(wù)之急是要在內(nèi)部控制和外部控制之間設(shè)計一種平衡機制并尋求二者之間的和諧一致，以通過各自積極功能的充分發(fā)揮來相互補充，進而增強對行政人員負責行為的控制力。也正是基于這種認識，庫珀才試圖通過設(shè)計一種集內(nèi)部控制與外部控制于一體的整合機制來對倫理和價值觀與法律、規(guī)則、制度和官僚組織進整合，進而建立一種實現(xiàn)行政倫理行為的設(shè)計途徑。其實，在內(nèi)部控制和外部控制問題之爭的背后是人性假定的19實現(xiàn)行政倫理行為的正確路徑選擇之一:內(nèi)外控制機制之整合個人品質(zhì):包括倫理決策技巧、心理態(tài)度、美德和職業(yè)價值觀。庫珀看來，內(nèi)在的品質(zhì)可以為行政人員正確行使自由裁量權(quán)提供持續(xù)性指導，才能保證行政人員的行為，既符合組織目標又符合民主社會的公民義務(wù)。組織結(jié)構(gòu)：包括明確的職責、合作性安排、異議渠道和參與程序。庫珀認為，必要的組織可以通過對責任的明確規(guī)定來增強行政層級的責任，組織成員通過代表和參與決策制定過程獲得對組織效益負責任的動力。整個組織中的主客觀責任的增強可以使組織成員集中精力實現(xiàn)組織目標。組織文化：包括榜樣、行政規(guī)范和信條。庫珀認為，應(yīng)充分發(fā)揮組織文化對于行政倫理所具有的積極功能，以一種集中于組織整體設(shè)計的方法把組織結(jié)構(gòu)的完善與組織文化的建設(shè)聯(lián)系起來，建立一種組織文化和組織結(jié)構(gòu)攜手共同培育、獎賞和維護公共服務(wù)價值觀的整合系統(tǒng)。實現(xiàn)行政倫理行為的正確路徑選擇之一:內(nèi)外控制機制之整合個人品20社會期待：指人們在不同方面對政府工作人員所寄予的希望。包括公眾參與和法律與政策兩方面。一方面，公眾參與可以增強行政人員的公眾意識，還能夠有助于澄清和明確法律和政策的意圖，所以要與公民保持密切聯(lián)系。另一方面，法律和政策可以通過界定行政自由裁量權(quán)限來對行政人員的行為進行外部控制，將行政責任與政府的立法機關(guān)，行政機關(guān)和司法機關(guān)聯(lián)系起來?？傊?，這四種構(gòu)成要素需要被調(diào)整到可以最大限度地以一種平衡的方式強化彼此作用的發(fā)揮。最重要的是處理好這四種要素之間的關(guān)系，既要維護民主價值觀和程序，又要承認公民的首要性。也就是說，公共行政人員的個人品質(zhì)必須通過支持公眾參與和尊重法律而有利于對民主制度下的公眾作出回應(yīng)，組織結(jié)構(gòu)必須為公眾參與提供渠道，組織文化建立的規(guī)范基礎(chǔ)必須使公共組織的成員具有遵紀守法的傾向并且使得公眾能夠參與治理過程，必須將它們整合成為一種有利于相互促進、共同發(fā)展的環(huán)境系統(tǒng)。社會期待：指人們在不同方面對政府工作人員所寄予的希望。包括公21

如前所述，客觀形式的行政責任既包括對上級負責，也包括為下級負責，而前述對內(nèi)外控制機制的整合主要涉及的是后一個方面，即在公共組織中保持負責任的行為以及行使讓下屬履行職責的責任，其最基本的要求就是找到限定和指導下屬自由栽量權(quán)的方法。

實現(xiàn)行政倫理行為的正確路徑選擇之二:保持個體倫理自主性如前所述，客觀形式的行政責任既包括對上級負責，也包括22

其實，公共組織需要對其負責的委托人往往有多種形式，他們不僅包括組織中的上司和民選官員，而且還包括法官和公民，在此，庫鉑特別強調(diào)，在各種形式的委托人中，公民是終極性的委托人，公共組織應(yīng)該對公民及其利益負責。盡管管理者有必要在日常工作中防止和打擊因追求個人利益而不負責任地行使自由栽量權(quán)的行為并鼓勵為公眾利益服務(wù)的負責行為，因為組織的目標應(yīng)該與公民的期待和利益相符合，管理者的責任就是要充當公民的受托人，但是，應(yīng)然畢竟不等于實然，組織及其管理者有時也會偏離為公眾服務(wù)的責任轉(zhuǎn)而去為自己服務(wù)。當這種情景發(fā)生時，行政人員便面臨著對自己組織的上級負責與對公民負責之間的責任沖突，此時便出現(xiàn)了一種需要行政人員予以應(yīng)對的倫理困境。在庫珀看來，當這種情況發(fā)生時，行政人員個體有必要界分自己對組織的責任范圍以保證最終對公民負責，而且基于對公民的基本義務(wù)和共有的政體價值，行政人員更有必要抵制組織及其管理者的不負責行為，以示對公民的忠誠，當然，庫珀也清醒地認識到，承擔倫理行為的義務(wù)往往是孤單并且需要為之付出代價的，尤其是那些直面組織腐敗和不道德行為并最終選擇公民負責的所謂“不忠”的行政人員，很可能會在生活、事業(yè)和個人經(jīng)濟收入等方面遭受嚴重損害。在庫珀看來，當面臨這種倫理困境時，僅僅通過培養(yǎng)正確的個人品質(zhì)、或僅僅通過組織文化的干預(yù)、或僅僅通過頒布倫理立法，是很難保持負責任行為的。盡管公眾利益常?？梢酝ㄟ^利益價值觀、倫理準則和法律得到表達和實施，但是對抗的組織力量卻可以將它們統(tǒng)統(tǒng)推翻。

其實，公共組織需要對其負責的委托人往往有多種形式，他23

因此，當行政人員面臨這種倫理困境時，他們就必須通過增強自己的個體倫理自主性來有效地保持自己行政責任的限度和對組織忠誠的限度，具體來說，就是要首先劃定工作組織的邊界并培養(yǎng)一種超越組織邊界的身份認同，其次要為約束組織權(quán)力和保護行政人員行使個體倫理自主性的權(quán)力建立法律和制度機制，最后還要對組織內(nèi)外的價值觀、權(quán)利、需求、職責和義務(wù)具有自我意識，以確保行政人員在具體情況下能夠作為個體而活動。當然，庫珀承認，限定對組織的忠誠度是一件比較困難的事情，因為人類的社會化過程不斷地要求我們要認同集體的目標和價值觀的組織壓力，而且法律和制度也缺乏或無力支持個體倫理自主性，所有這些都使我們周圍的環(huán)境變得混沌不堪，在如此混沌不堪的環(huán)境中，我們無法辨認清楚自己的義務(wù)范圍。盡管新的立法、新的制度安排以及對組織控制進行限定都是有用的方法，但是，如果不有意識地持續(xù)培養(yǎng)對自我利益和角色要求之間動態(tài)關(guān)系的自我意識，那么法律和組織防護措施都可能無用。所以，上述個體倫理自主性所要求的三個方面缺一不可。因此，當行政人員面臨這種倫理困境時，他們就必須通過增24負責任的行政管理模式

庫珀整合上述兩種路徑選擇設(shè)計出一個在公共組織中實現(xiàn)行政倫理行為的負責任的行政管理的完整模式。目的：幫助管理者構(gòu)建或重新構(gòu)建一種有利于負責任行為和支持職業(yè)倫理的組織環(huán)境，進而為行政人員在實際工作中實現(xiàn)行政倫理行為提供指導庫珀認為，負責任的行政管理模式不僅承認行政人員的組織角色義務(wù)，更強調(diào)行政人員的公民角色義務(wù)。負責任的行政管理模式圖：P268.負責任的行政管理模式庫珀整合上述兩種路徑選擇設(shè)計出一25

庫珀提醒人們應(yīng)該明白，上述模式中的這兩套構(gòu)成要素以及據(jù)此而采取的行動并非內(nèi)在、必然或持續(xù)地具有對立性，負責任行政行為的構(gòu)成要素也許在不同程度上會與個體倫理自主性的構(gòu)成要素有沖突，不過，這種沖突的程度取決于該組織和特定行政人員雙方對法定組織使命的回應(yīng)程度。因此該模式不是要對完全對立的要素簡單地進行平衡，而是要對一些在沖突出現(xiàn)的情況下共同發(fā)揮作用才能提供矯正力量的要素進行識別，以助于實際行政工作中倫理行為的有效實現(xiàn)，因為這種矯正力量不僅可以對組織的腐敗、自我服務(wù)和專制產(chǎn)生制衡作用，而且還能夠扼制個人的腐敗、自我服務(wù)和武斷專橫行為。當然，庫珀也承認，雖然這種模式可以為行政倫理行為的實現(xiàn)提供指導，但它本身尚有待進一步完善，盡管如此，它通過揭示保持負責任行政行為的復(fù)雜性而向我們昭示了加強行政倫理研究和強化行政人員倫理素質(zhì)建設(shè)的必要性和重要性。庫珀提醒人們應(yīng)該明白，上述模式中的這兩套構(gòu)成要素以及26簡評

通過，以便最終找到最合適的決策方法。在他的行政倫理理論中，我們不難發(fā)現(xiàn)，他所著力探討的就是如何保持行政官員個人負責任地就社會價值的安排做出決策這種行為的方法，他試圖要確保即使是在缺乏一種“實際倫理處方”的情況下也會對行政官員個人施加某種控制。在他看來，合乎倫理的行政官員應(yīng)該承擔組織責任和角色，同時應(yīng)將適當?shù)膫惱順藴蕬?yīng)用于行政決策之中。如果行政官員知道他們做出什么樣的決定是合法的，使決策過程具有代表性和參與性以及對組織的目標具有明確認識，那么其決策就有可能會受到限制并且可能會負起責任。

簡評通過，以便最終找到最合適的決策方法。在他的行政倫27

由此可見，庫珀的行政倫理理論是要“闡明行政官員的倫理處境并培養(yǎng)人們對這個問題進行富有想象力的思考，而不是要規(guī)定出一套特定的公共服務(wù)價值觀”，而且他認為自己并“沒有試圖去為行政官員開出一套合乎倫理規(guī)范的實際處方”

他所希望的是要通過對明確的具體行政事物中職業(yè)責任的界定來創(chuàng)立一種實用的行政倫理論，他希望更多強調(diào)的是行實踐中倫理問題的應(yīng)對與解答，而不是對行政倫理體系的建構(gòu)，因而他的行政倫理理論所關(guān)注的焦點不是行政倫理的“內(nèi)容”，而是行政倫理的“過程”，盡管他對行政倫理的內(nèi)容也不可避免地會有所論及?；蛟S，正因為如此，庫珀的行政倫理理論遭到了一些批評。例如，現(xiàn)任伊利諾伊大學行政學教授的布魯斯博士就尖銳地批評庫珀的行政倫理決策框架過于狹窄，不足全面反映和說明行政倫理問題。

由此可見，庫珀的行政倫理理論是要“闡明行政官員的倫理28

但是，一種完整的行政倫理不僅應(yīng)該有對行政倫理的過程進行探討，也應(yīng)該有對行政倫理的內(nèi)容分析，只有將動態(tài)的過程探討與靜態(tài)的內(nèi)容分析郵寄結(jié)合起來，才能全面、準確地揭示行政倫理上述介紹和闡釋，我們不難發(fā)現(xiàn)，庫珀以行政倫理決策過程為切入點，從責任行政這個全新的視野對行政倫理問題進行了較為深入的探討。庫珀所追求的是一種實用的行政倫理理論。他強調(diào)，從事實踐活動的行政人員不可能與世隔絕地生活在哲學沉思的王國中，他們必須把這些思考與實際行動聯(lián)系起來。他說其行政倫理就是要通過培養(yǎng)人們解決具體行政倫理問題的技巧來幫助人們養(yǎng)成一種習慣：將具體問題當做培養(yǎng)和完善倫理行為的活的“理論”，在他看來，這種實用的行政倫理理論是在行政人員的現(xiàn)實決策實踐中提煉出來的并用于指導行政人員的決策行為，因為合乎倫理的行政過程最終需要行政官員個人應(yīng)用正確的價值觀并且做出正確決策，而他的行政倫理理論正是要說明怎樣為我們的價值觀排序以及面臨行政倫理困境時如何決策。他一再強調(diào)，他無意于并且事實上也不可能提供一種體系式的終極方法，他的行政倫理旨在提醒行政人員在面臨體倫理沖突時，要盡可能多地發(fā)揮自己的道德想象力，設(shè)想出更多與具體情景相關(guān)的道德問題及其可供選擇的決策方案的本質(zhì)規(guī)律。但是，一種完整的行政倫理不僅應(yīng)該有對行政倫理的過程進29謝謝觀賞謝謝觀賞30演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！31庫珀的行政倫理理論張賀孟令茹徐光偉馬夢瑜龐學東門謙符有育朱恩雨王小妹王迎鑫吳娜娜庫珀的行政倫理理論張賀孟令茹徐光偉馬夢瑜龐學32目錄行政理論及其重要性行政倫理行為的實現(xiàn)途徑行政倫理的概念基礎(chǔ)—公民權(quán)理念行政倫理的核心問題——新政責任簡評目錄行政理論及其重要性行政倫理行為的實現(xiàn)途徑行政倫理的概念基33

特里·L·庫珀（TerryL.Cooper），美國著名的行政倫理學家，美國南加州大學（USC）“公民與民主價值”（社會倫理學）專業(yè)教授。庫珀教授的研究方向主要是行政倫理、行政理論、公民參與、社區(qū)組織以及公民角色。他是USC“鄰里參與項目”聯(lián)合調(diào)查員之一，也是USC“公民主動參與”中心主任。其主要研究領(lǐng)域是公民參與、公共倫理學、美國傳統(tǒng)中的公民權(quán)。作為美國乃至西方行政倫理學領(lǐng)域的著名學者，庫珀以其豐富的背景知識長期致力于公共行政倫理與公民權(quán)研究，尤其是作為行政倫理學領(lǐng)域的資深研究者和實踐者。他的著述甚豐，其中《行政倫理手冊》奠定了他在西方行政倫理學界的權(quán)威地位，并被我國學者所熟知；而《行政倫理學》一書更使其蜚聲海內(nèi)外，使其成為該領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物。庫珀簡介行政理論及其重要性特里·L·庫珀（TerryL.Cooper），美國34行政倫理的概念詮釋

所謂行政倫理，一般是指行政人員在行政管理活動中的行為規(guī)范的總和，它是維持行政管理活動相關(guān)各方之間合理和正當關(guān)系的原則和規(guī)范。庫珀更傾向于從有助于行政管理實踐的角度來探討行政倫理問題，他所關(guān)注的是可能正在發(fā)生的行為過程中的倫理問題，在他看來，一旦這樣的事情發(fā)生了，我們就要處理沖突、緊張關(guān)系以及不確定因素和危險。他明確指出：“我們可以把倫理問題的處理看作是在時間和信息約束的范圍內(nèi)為我們所面臨的具體情境設(shè)計最佳行動步驟的一種過程。作為一個初始的步驟，我們必須有一個在動態(tài)而不是靜態(tài)意義上認識倫理的框架?！睘榇?，他認為必須有一個關(guān)于倫理概念的操作定義，而不能僅局限于普通教科書或詞典上的倫理定義。他認為，“所謂倫理，意味著要就義務(wù)、后果和最終目的進行實質(zhì)性的推論”。行政倫理的概念詮釋所謂行政倫理，一般是指行政人員在行35

他運用操作定義的方法對行政決策的倫理實現(xiàn)方式進行了闡釋，人們在行政決策過程中對倫理問題的處理一般都是在以下四個思考層次中進行的：1.情感表達層次、即僅僅就一些問題或事情表達自己的情感。在他看來，這種情感表達既不想引起回應(yīng)也不想勸阻別人，既不提供有關(guān)事態(tài)的證據(jù)也不提供詳細的事態(tài)描述，不過，這一層次的處理方式也可能會隨著情感表達主體和情感表達強烈程度的變化而變成更為系統(tǒng)和理性的處理方式。2.道德規(guī)則層次、即涉及恰當行為的問題并且開始對備選方案和后果進行評估。庫伯認為，這是嚴肅提出問題并予以嚴肅回答的第一層次，在這個層次，人們往往要根據(jù)某些被奉為道德規(guī)則的準則、格言和諺語來思考行動步驟并與其后果。他運用操作定義的方法對行政決策的倫理實現(xiàn)方式進行了闡36

3.倫理分析層次、指的是就實現(xiàn)某一價值所必需的行為或存在狀態(tài)而做出的一種陳述，它明確地把某一種價值與一種普遍的行為模式聯(lián)系在一起。當可利用的道德規(guī)則在特定情況下不能正確發(fā)揮作用時，我們就需要從根本上對我們所要遵循的道德規(guī)范進行再思考。庫伯認為，在常規(guī)的行政角色行為中，我們通常并不需要進行這種根本性的再評價，但有時，由于問題太獨特、太復(fù)雜或者其后果影響面太大，以至于我們只能選擇對隱含在我們常規(guī)行為規(guī)范之中的倫理原則進行在審查。4.后倫理思考層次、表現(xiàn)形式就是“我為什么應(yīng)該遵守道德規(guī)范”。在庫伯看來，只有當我們陷入非常棘手的倫理困境時，我們才可能會在這一層次進行思索。這一思考目的是要設(shè)法為我們珍視在倫理層次上發(fā)現(xiàn)的那些東西找到某種根據(jù)。通常，當我們發(fā)現(xiàn)了一種允許我們自己進行道德博弈的恰當理由時，這種后倫理思考層次的任務(wù)也就完成了。3.倫理分析層次、指的是就實現(xiàn)某一價值所必需的行為或37加強行政倫理建設(shè)的重要性

庫珀對行政倫理的探討是從對行政角色的分析入手的，而他正是通過對行政角色的的分析而引出了行政倫理的核心概念——“責任”一個人總是在社會中扮演著特定的角色，而每種角色都具有構(gòu)成其行為規(guī)范的特定的社會期待，每個角色都代表著一系列的義務(wù)和責任，正是因為“角色”這個概念把社會“期待”與“義務(wù)”和'責任“結(jié)合在一起，使人們在各種角色的名義下讓自己承擔著義務(wù)和履行著責任。與每個在現(xiàn)實社會中的普通人一樣，行政人員也必須同時在家庭、組織、社區(qū)以及在社會中承擔一系列義務(wù)與責任，夾雜著不同的利益，在具體的行政實踐中，附著在行政人員身上的各種角色也會發(fā)生沖突。他們必須采取行動解決這些沖突，但他們作為角色扮演者具有很大的隨意性，盡管法律和法規(guī)會從原則上對行政人員的行為進行規(guī)范，但它們只是提供一些含義寬泛的傾向性指導。所以，在隨意性很大的情況下，要想做出負責任的行政決策，通過加強行政倫理建設(shè)來提高決策者的倫理水平和增強其良知就顯得至關(guān)重要。

加強行政倫理建設(shè)的重要性庫珀對行政倫理的探討是從對行38

行政人員所處的社會現(xiàn)實環(huán)境也使得他們?nèi)狈π姓惱硭刭|(zhì)的修煉進而降低了其應(yīng)對行政倫理困境的能力。在所謂的”務(wù)實“行動中，人們只關(guān)心”怎么辦“的倫理，而對于”后果會怎么樣“卻很少思考。行政人員和行政組織往往看不到系統(tǒng)學習行政倫理知識的意義，進而在行政人員中會出現(xiàn)這樣一種傾向，要么完全忽視對行政倫理知識的學習，要么也是草草應(yīng)付了事。他們在行政實踐中，一旦遇到責任沖突和倫理困境便難以應(yīng)對。這也從另一方面說明了行政人員在現(xiàn)代社會環(huán)境中必須通過加強倫理知識的學習來加強其責任意識，進而提高在行政實踐中應(yīng)對行政倫理困境的能力。行政人員所處的社會現(xiàn)實環(huán)境也使得他們?nèi)狈π姓惱硭?9行政倫理的概念基礎(chǔ)——公民權(quán)理念一、公民權(quán)理念：在庫珀看來，公民權(quán)是指對一個社區(qū)中個體成員的權(quán)限和義務(wù)進行界定的身份和角色。這種身份和角色可以是根據(jù)憲法、憲章和法律規(guī)定的資格、權(quán)利和義務(wù)正式編輯整理出來的，或者也可以是價值、傳統(tǒng)和共識非正式?jīng)Q定的。二、公民權(quán)理念的發(fā)展（1）公民權(quán)經(jīng)典論述是亞里士多德在《政治學》中首先提出的?？偟膩碚f是公民在城邦工作中試圖達到最高目的并進行自決。（2）法國政治思想家盧梭在亞里士多德傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上對公民權(quán)的進一步理解，公民權(quán)是一種生活方式，包含著一種對社區(qū)及其成員的承諾，對公共事務(wù)的一種重要參與水平，一種將個人利益置于更廣泛的社會利益之下的臨時意愿。（3）美國政治理論家沃林也認為，公民權(quán)將同代人的多種角色集合在一起的整合經(jīng)驗。行政倫理的概念基礎(chǔ)——公民權(quán)理念一、公民權(quán)理念：在庫珀看來，40三、庫珀的公民權(quán)理念庫珀正是基于西方政治思想史的這些公民權(quán)理論觀點而將公民權(quán)理念視為行政倫理的概念基礎(chǔ)。庫珀認為公民權(quán)理念與公共行政的關(guān)系極為密切，公民角色是認識公務(wù)員角色的基礎(chǔ)。作為公共概念基礎(chǔ)的公民權(quán)理念由來已久。在他看來，公務(wù)員就不僅僅是技術(shù)專家、解決問題的人或政府雇員，他們最好被理解為某種將公民的責任延伸到其一生工作中的人。行政人員（公務(wù)員）首先是公民社會的追求公共利益或共同利益的公民，其次才是技術(shù)專家或政府雇員，無論哪一種角色，必須承擔公民責任！可以這么說共同利益就是他們的特質(zhì)。三、庫珀的公民權(quán)理念41四、“公民美德”與“行政責任”庫珀認為，公務(wù)員所從事的公共服務(wù)本質(zhì)上是民主政體中所有公民所期待的公民美德的一個擴展部分。公民美德的理念體現(xiàn)了為公眾服務(wù)的觀念。從本質(zhì)上看，公務(wù)員所從事的公共服務(wù)正是來源于責任和義務(wù)這些公民美德。庫珀明確指出：“行政官員的倫理身份于是就應(yīng)該是被雇傭來作為我們中的一員而為我們工作的公民；他們是一種職業(yè)公民，他們所委以從事的工作是我們在一個復(fù)雜的大型政治共同體中所不能親自干的工作。行政官員應(yīng)該是那些“特別負責任的”公民，他們是公民這個整體的委托人。責任就其精髓而言就是一個倫理問題，而且，行政官員的角色也應(yīng)該被視為一個合乎倫理的行動主體。四、“公民美德”與“行政責任”42行政責任的基本類型客觀責任主觀責任行政倫理的核心問題——行政責任行政責任的基本類型客觀責任行政倫理的核心問題——行政責任43客觀責任

在庫珀看來，所有的客觀責任都包括對某人或某集體負責，也包括為某一任務(wù)、下屬人員和目標的實現(xiàn)負責。他認為，如果把客觀責任的這兩個方面放在行政角色的組織和政治背景中加以解釋，我們就可以澄清政策過程中關(guān)鍵角色之間的責任關(guān)系。首先，行政人員最為直接地要為執(zhí)行其組織上司的指示或彼此達成共識的目標任務(wù)而對上級負責，他們還要為其下屬的行為而對其組織上司負責。其次，行政人員要為執(zhí)行體現(xiàn)民選官員意愿的公共政策而對民選官員負責。最后，行政人員還要為洞察、認識和權(quán)衡公民的偏好、需求和其他利益而對公民負責?？陀^責任在庫珀看來，所有的客觀責任都包括對某人或44主觀責任

在庫珀看來客觀責任源于法律、組織、社會對行政人員的角色要求，但主觀責任卻植根于行政人員自己對忠誠、良心和身份的信念。他強調(diào)，主觀責任作為對行政人員信仰、個人與職業(yè)價值觀以及性格特征的一種表達，它與更為明確的客觀責任的表達一樣具有真實性。因而庫珀認為，一個負責任者的行為是與其所扮演角色的倫理準則相稱的，保持高度的主觀責任非常重要，它不僅有利于培養(yǎng)整體意識、自尊心和認同感，也有利于客觀責任的履行。主觀責任在庫珀看來客觀責任源于法律、組織、社會對行政45行政倫理困境——責任沖突

庫珀認為，面對沖突性責任是行政人員體驗倫理困境最典型的方式。從根本上講，這種困境涉及我們怎樣有意，無意地為價值和原則排序的問題。在他看來，行政人員的角色發(fā)生沖突的可能性總是存在的，而且也時常與公民角色發(fā)生沖突。不僅如此，在個人利益，組織利益和公眾利益之間以及在組織中的上司，政府官員和法律之間也常常會發(fā)生利益和權(quán)力的沖突。1、因角色沖突而產(chǎn)生的行政倫理困境角色概念是角色責任沖突的關(guān)鍵原因。在特定情形中，我們所體驗到的特定角色的價值是不相容的或是相斥的。庫珀舉例說，在工作中，我們可能會面臨作為工作人員與我們作為一位好母親、善良的基督教徒或美國行政學會的稱職會員相矛盾的角色期待，這就是庫珀所謂的“內(nèi)部角色與外部角色”的沖突。有時也會發(fā)生"內(nèi)部角色與內(nèi)部角色“的沖突。這兩種角色沖突均可以使行政人員陷入倫理困境。

行政倫理困境——責任沖突庫珀認為，面對沖突性責任是行46

2、因權(quán)力沖突而產(chǎn)生的行政倫理困境權(quán)力沖突是指兩種或兩種以上的客觀責任之間的沖突，這些客觀責任是由兩個或兩個以上的權(quán)利來源從外部強加的。庫珀認為，如果兩種權(quán)力對我們的行為要求是不相容的，那么就會面臨著這種行政倫理困境。3、因利益沖突而產(chǎn)生的行政倫理困境庫珀把作為行政倫理困境之產(chǎn)生根源的利益沖突界定為我們自己的個人利益與我們作為一個公共官員的義務(wù)之間發(fā)生的沖突。在實際行政工作中，當我們受聘扮演公務(wù)員角色而體驗著公共利益與個人利益之間的緊張關(guān)系時，我們就面臨著這種倫理困境。2、因權(quán)力沖突而產(chǎn)生的行政倫理困境47行政倫理困境的傳統(tǒng)應(yīng)對方法

庫珀認為，傳統(tǒng)上，在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種:一是外部控制；二是內(nèi)部控制。1.外部控制所謂外部控制，是指從公務(wù)員自身外部強行對公務(wù)員個人的倫理越軌行為實施的控制因素，例如，采取新立法、制定新規(guī)則、頒布新制度，或者是重新安排組織構(gòu)成或建立新組織以便更嚴格的監(jiān)管下屬組織，實施外部控制的理論基礎(chǔ)是:個人判斷力和職業(yè)水平不足以保證人們合乎倫理規(guī)范的行為。芬納認為，外部控制是民主政體中確保行政責任的最佳手段，行政官員之所以應(yīng)該服從民選官員，是因為民選官員直接對人民負責，如果沒有外部控制，權(quán)力濫用就不可避免。他主張只有被統(tǒng)治者手中所掌握的法律和制度控制才能使行政人員產(chǎn)生負責任的行為，只有外部控制才是保持政治責任行為的必要因素。在芬納看來，盡管諸如教育和職業(yè)準則等內(nèi)部控制機制對于法律約束力等外部控制機制具有輔助性作用，但它的作用也僅此而已，因為它所能發(fā)揮的作用就是告知行政官員行使自由裁量權(quán)，而無權(quán)強迫和控制行政官員這樣做。行政倫理行為的實現(xiàn)途徑行政倫理困境的傳統(tǒng)應(yīng)對方法庫珀認為，傳統(tǒng)上，在公共組48

2.內(nèi)部控制所謂“內(nèi)部控制”，則是試圖通過培訓和職業(yè)性社會化過程來培養(yǎng)和強化公務(wù)員的職業(yè)價值觀和職業(yè)準則，以建立一種內(nèi)部控制機制來保證公共組織中符合倫理規(guī)范的行為，進而防止公務(wù)員出現(xiàn)倫理越軌行為。這種機制之所以被稱為內(nèi)部控制，其原因在于它們是由一系列公務(wù)員自己內(nèi)心的價值觀和倫理準則組成的，而且它們要在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機制的情況下鼓勵從事合乎倫理規(guī)范的行為。2.內(nèi)部控制49

其實，在內(nèi)部控制和外部控制問題之爭的背后是人性假定的問題。我們不應(yīng)簡單說哪一種控制機制就具有絕對優(yōu)勢，例如，庫珀就指出，作為提高行政責任的手段，盡管內(nèi)部控制可以通過內(nèi)化于行政人員心中的價值觀來防范他們在決策過程中的倫理失范行為，有助于產(chǎn)生一個更具有回應(yīng)性和創(chuàng)新性的官僚體制。但這種內(nèi)部控制機制也有其弱點，例如，在當今這個多元化社會中，我們很難就行政人員應(yīng)該采取哪一種價值觀達成共識，而且，如果，行政人員個體將其價值觀應(yīng)用于具體問題的決策時，我們也很難保證他不會滿足自我利益的方式行事，更何況在對抗性價值觀之間也還存在著發(fā)生沖突的可能性。正是基于對這兩種控制機制的利弊分析，庫珀斷定，當務(wù)之急是要在內(nèi)部控制和外部控制之間設(shè)計一種平衡機制并尋求二者之間的和諧一致，以通過各自積極功能的充分發(fā)揮來相互補充，進而增強對行政人員負責行為的控制力。也正是基于這種認識，庫珀才試圖通過設(shè)計一種集內(nèi)部控制與外部控制于一體的整合機制來對倫理和價值觀與法律、規(guī)則、制度和官僚組織進整合，進而建立一種實現(xiàn)行政倫理行為的設(shè)計途徑。其實，在內(nèi)部控制和外部控制問題之爭的背后是人性假定的50實現(xiàn)行政倫理行為的正確路徑選擇之一:內(nèi)外控制機制之整合個人品質(zhì):包括倫理決策技巧、心理態(tài)度、美德和職業(yè)價值觀。庫珀看來，內(nèi)在的品質(zhì)可以為行政人員正確行使自由裁量權(quán)提供持續(xù)性指導，才能保證行政人員的行為，既符合組織目標又符合民主社會的公民義務(wù)。組織結(jié)構(gòu)：包括明確的職責、合作性安排、異議渠道和參與程序。庫珀認為，必要的組織可以通過對責任的明確規(guī)定來增強行政層級的責任，組織成員通過代表和參與決策制定過程獲得對組織效益負責任的動力。整個組織中的主客觀責任的增強可以使組織成員集中精力實現(xiàn)組織目標。組織文化：包括榜樣、行政規(guī)范和信條。庫珀認為，應(yīng)充分發(fā)揮組織文化對于行政倫理所具有的積極功能，以一種集中于組織整體設(shè)計的方法把組織結(jié)構(gòu)的完善與組織文化的建設(shè)聯(lián)系起來，建立一種組織文化和組織結(jié)構(gòu)攜手共同培育、獎賞和維護公共服務(wù)價值觀的整合系統(tǒng)。實現(xiàn)行政倫理行為的正確路徑選擇之一:內(nèi)外控制機制之整合個人品51社會期待：指人們在不同方面對政府工作人員所寄予的希望。包括公眾參與和法律與政策兩方面。一方面，公眾參與可以增強行政人員的公眾意識，還能夠有助于澄清和明確法律和政策的意圖，所以要與公民保持密切聯(lián)系。另一方面，法律和政策可以通過界定行政自由裁量權(quán)限來對行政人員的行為進行外部控制，將行政責任與政府的立法機關(guān)，行政機關(guān)和司法機關(guān)聯(lián)系起來?？傊?，這四種構(gòu)成要素需要被調(diào)整到可以最大限度地以一種平衡的方式強化彼此作用的發(fā)揮。最重要的是處理好這四種要素之間的關(guān)系，既要維護民主價值觀和程序，又要承認公民的首要性。也就是說，公共行政人員的個人品質(zhì)必須通過支持公眾參與和尊重法律而有利于對民主制度下的公眾作出回應(yīng)，組織結(jié)構(gòu)必須為公眾參與提供渠道，組織文化建立的規(guī)范基礎(chǔ)必須使公共組織的成員具有遵紀守法的傾向并且使得公眾能夠參與治理過程，必須將它們整合成為一種有利于相互促進、共同發(fā)展的環(huán)境系統(tǒng)。社會期待：指人們在不同方面對政府工作人員所寄予的希望。包括公52

如前所述，客觀形式的行政責任既包括對上級負責，也包括為下級負責，而前述對內(nèi)外控制機制的整合主要涉及的是后一個方面，即在公共組織中保持負責任的行為以及行使讓下屬履行職責的責任，其最基本的要求就是找到限定和指導下屬自由栽量權(quán)的方法。

實現(xiàn)行政倫理行為的正確路徑選擇之二:保持個體倫理自主性如前所述，客觀形式的行政責任既包括對上級負責，也包括53

其實，公共組織需要對其負責的委托人往往有多種形式，他們不僅包括組織中的上司和民選官員，而且還包括法官和公民，在此，庫鉑特別強調(diào)，在各種形式的委托人中，公民是終極性的委托人，公共組織應(yīng)該對公民及其利益負責。盡管管理者有必要在日常工作中防止和打擊因追求個人利益而不負責任地行使自由栽量權(quán)的行為并鼓勵為公眾利益服務(wù)的負責行為，因為組織的目標應(yīng)該與公民的期待和利益相符合，管理者的責任就是要充當公民的受托人，但是，應(yīng)然畢竟不等于實然，組織及其管理者有時也會偏離為公眾服務(wù)的責任轉(zhuǎn)而去為自己服務(wù)。當這種情景發(fā)生時，行政人員便面臨著對自己組織的上級負責與對公民負責之間的責任沖突，此時便出現(xiàn)了一種需要行政人員予以應(yīng)對的倫理困境。在庫珀看來，當這種情況發(fā)生時，行政人員個體有必要界分自己對組織的責任范圍以保證最終對公民負責，而且基于對公民的基本義務(wù)和共有的政體價值，行政人員更有必要抵制組織及其管理者的不負責行為，以示對公民的忠誠，當然，庫珀也清醒地認識到，承擔倫理行為的義務(wù)往往是孤單并且需要為之付出代價的，尤其是那些直面組織腐敗和不道德行為并最終選擇公民負責的所謂“不忠”的行政人員，很可能會在生活、事業(yè)和個人經(jīng)濟收入等方面遭受嚴重損害。在庫珀看來，當面臨這種倫理困境時，僅僅通過培養(yǎng)正確的個人品質(zhì)、或僅僅通過組織文化的干預(yù)、或僅僅通過頒布倫理立法，是很難保持負責任行為的。盡管公眾利益常?？梢酝ㄟ^利益價值觀、倫理準則和法律得到表達和實施，但是對抗的組織力量卻可以將它們統(tǒng)統(tǒng)推翻。

其實，公共組織需要對其負責的委托人往往有多種形式，他54

因此，當行政人員面臨這種倫理困境時，他們就必須通過增強自己的個體倫理自主性來有效地保持自己行政責任的限度和對組織忠誠的限度，具體來說，就是要首先劃定工作組織的邊界并培養(yǎng)一種超越組織邊界的身份認同，其次要為約束組織權(quán)力和保護行政人員行使個體倫理自主性的權(quán)力建立法律和制度機制，最后還要對組織內(nèi)外的價值觀、權(quán)利、需求、職責和義務(wù)具有自我意識，以確保行政人員在具體情況下能夠作為個體而活動。當然，庫珀承認，限定對組織的忠誠度是一件比較困難的事情，因為人類的社會化過程不斷地要求我們要認同集體的目標和價值觀的組織壓力，而且法律和制度也缺乏或無力支持個體倫理自主性，所有這些都使我們周圍的環(huán)境變得混沌不堪，在如此混沌不堪的環(huán)境中，我們無法辨認清楚自己的義務(wù)范圍。盡管新的立法、新的制度安排以及對組織控制進行限定都是有用的方法，但