完善農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制的思路和對(duì)策

完善農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制的思路和對(duì)策近年來(lái)，各地執(zhí)行農(nóng)村低保量化補(bǔ)助政策，在申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查環(huán)節(jié)進(jìn)行了大量有效的探索，普遍建立了以多層級(jí)參與和多次公示為主要內(nèi)容的審核審批程序和辦法，取得的成效值得充分肯定。由于農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作本身的復(fù)雜性，各地做法往往差別性大、標(biāo)準(zhǔn)化低、法定效力不高，迫切需要進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制，提高低保量化補(bǔ)差制度執(zhí)行的準(zhǔn)確性。一、農(nóng)村低?；緺顩r從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村低保堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)起步、簡(jiǎn)單化管理、漸進(jìn)式推進(jìn)，逐步完成了制度框架的構(gòu)建。時(shí)至今日已將5315.7

萬(wàn)農(nóng)村困難人口納入救助范圍，他們的基本生活獲得了穩(wěn)定長(zhǎng)效的制度性保障。然而，農(nóng)村低保制度的執(zhí)行仍相對(duì)粗放。雖然各地持續(xù)加大對(duì)低保工作的檢查整頓力度，不少地方仍然存在“搭車(chē)?！薄ⅰ安饝舯！?、“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！钡葐?wèn)題，個(gè)別地方的農(nóng)村低保甚至異化成為基層政府或村干部約束村民、管理村社事務(wù)的工具和手段。這些現(xiàn)象雖不具普遍性，但反映出來(lái)的問(wèn)題不容忽視。問(wèn)題的產(chǎn)生，既與對(duì)現(xiàn)行政策的執(zhí)行不充分、不到位有關(guān)，也與現(xiàn)階段農(nóng)村低保規(guī)范性制度缺失有很大關(guān)系，尤其是目前國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查指導(dǎo)辦法，基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）在開(kāi)展農(nóng)村低保經(jīng)濟(jì)狀況核查工作時(shí)，缺乏明確、量化和可操作的制度文本，造成政策依據(jù)不足、模糊地帶過(guò)多、自由量裁權(quán)過(guò)大，加之工作經(jīng)費(fèi)不足、經(jīng)辦力量薄弱，當(dāng)面對(duì)復(fù)雜多樣的農(nóng)村實(shí)際時(shí)，政策執(zhí)行中出現(xiàn)“走形”和“變異”是不可避免的。二、實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題雖然各地出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村低保政策文件和實(shí)施辦法對(duì)農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭收入財(cái)產(chǎn)核查和認(rèn)定做了規(guī)定，然而，在成本約束和信息不對(duì)稱(chēng)條件下，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作面臨諸多困難。（一）家庭收入難以量化核算收入核算是任何選擇性救助制度面臨的共性難題，在農(nóng)村低保家庭收入核查中這個(gè)問(wèn)題更為突出。由于農(nóng)村村民收入不同于城市居民收入那樣來(lái)源結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，農(nóng)民家庭收入來(lái)源多樣，全面準(zhǔn)確核算經(jīng)濟(jì)狀況的困難較多。一是收入類(lèi)別多樣，難核實(shí)。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員的增多，農(nóng)村居民收入來(lái)源更趨多元化，既有傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)性收入，也有工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)性收入等，收入的多樣化更容易產(chǎn)生隱瞞收入的問(wèn)題，從而很難保證將各類(lèi)收入無(wú)一遺漏地納入核算范圍。二是收入難以貨幣化衡量。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性純收入的計(jì)算，需要根據(jù)各類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和成本投入進(jìn)行核算，而一方面價(jià)格易受市場(chǎng)波動(dòng)等多種復(fù)雜因素影響，另一方面，不同家庭在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的投入成本也不盡一致；同時(shí)不同質(zhì)量、級(jí)差的土地、不同的經(jīng)營(yíng)者會(huì)有不同的產(chǎn)量，更增加了農(nóng)業(yè)純收入核算的難度；其次，實(shí)物收入尤其是對(duì)自產(chǎn)自用農(nóng)產(chǎn)品、畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)品同樣因投入成本、價(jià)格等因素而無(wú)法準(zhǔn)確確定和折算。三是轉(zhuǎn)移性收入的認(rèn)定面臨兩難。目前新農(nóng)保、高齡津貼、殘疾人補(bǔ)貼等相關(guān)政策的推開(kāi)，提高了部分低保申請(qǐng)家庭獲得轉(zhuǎn)移性收入的規(guī)模，在全國(guó)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低的條件下，若考慮核算轉(zhuǎn)移性收入則使部分低保（申請(qǐng)）家庭的人均純收入可能超過(guò)保障標(biāo)準(zhǔn)，若不予核算轉(zhuǎn)移性收入，則各項(xiàng)政策造成的收入疊加效應(yīng)又會(huì)使部分低保家庭的實(shí)際福利水平高于非低保困難家庭，造成不公平問(wèn)題。（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入的核算缺乏科學(xué)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的特殊性，各地對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入的核定所采取的方法不盡一致，總體上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一些地區(qū)采用上年度農(nóng)產(chǎn)品平均市場(chǎng)價(jià)格乘以平均產(chǎn)量進(jìn)行折算，此方法的優(yōu)點(diǎn)是有直接參考依據(jù)，但上年度價(jià)格不一定反映本年度實(shí)際，產(chǎn)量也因人因土地的質(zhì)量不同而差異較大；一些地方采取以上年度當(dāng)?shù)厝司兪杖氤艘詣趧?dòng)力系數(shù)的方法推算低保家庭收入狀況。人均純收入直接來(lái)自統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的數(shù)據(jù)，勞動(dòng)力系數(shù)則根據(jù)居民年齡、健康狀況制定。但是，人均純收入不一定反映困難家庭的實(shí)際，勞動(dòng)力系數(shù)也不見(jiàn)得科學(xué)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入除了土地經(jīng)營(yíng)收入，還有林業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等收入，品種繁多，受季節(jié)、氣候、自然災(zāi)害以及市場(chǎng)供求等因素影響大，產(chǎn)量不穩(wěn)定、質(zhì)量不一，所產(chǎn)生的收入難以用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)加以貨幣量化。再者，家庭經(jīng)營(yíng)純收入也存在難以準(zhǔn)確計(jì)算的問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)純收入是扣除經(jīng)營(yíng)成本之后的收入，但是投入的成本一般各個(gè)家庭情況不一，因此，相同數(shù)量的家庭經(jīng)營(yíng)性純收入的家庭，并不足以說(shuō)明具有相同的救助需求。（三）家庭財(cái)產(chǎn)核查手段落后且標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性目前相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)財(cái)產(chǎn)核查的規(guī)定，主要是將其列為限定性條款，即對(duì)低保家庭所擁有的家庭財(cái)產(chǎn)的范圍、價(jià)值做出限定，超出限定標(biāo)準(zhǔn)者不予審批低保待遇，從而在認(rèn)定低保對(duì)象時(shí)財(cái)產(chǎn)成為是否享受低保的重要條件。但由于目前農(nóng)村地區(qū)房產(chǎn)、車(chē)輛、稅務(wù)等信息化發(fā)展相對(duì)落后，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)尚不具備開(kāi)展跨部門(mén)家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息比對(duì)工作的條件，家庭財(cái)產(chǎn)核查無(wú)法開(kāi)展比對(duì)，僅靠簡(jiǎn)單地直觀考察和登記財(cái)產(chǎn)信息很難做到全面準(zhǔn)確核實(shí)，充其量?jī)H是財(cái)產(chǎn)登記；同時(shí)多數(shù)地方財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的做法主要是基于工作經(jīng)驗(yàn)，難以保證科學(xué)合理。（四）經(jīng)濟(jì)狀況核查結(jié)果未成為量化補(bǔ)差計(jì)算依據(jù)對(duì)低保申請(qǐng)家庭開(kāi)展經(jīng)濟(jì)狀況核查的最終目的是量化確定低保補(bǔ)差數(shù)量。從各地實(shí)踐來(lái)看，這個(gè)指向性目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。一些省份主要根據(jù)對(duì)低保申請(qǐng)家庭成員的年齡、身體狀況和生活需求等因素的判斷，在收入的核定上，甚至采取推斷或假定的方式，來(lái)估算此類(lèi)家庭或其成員的收入和救助需求，進(jìn)而核定低保補(bǔ)助金的等次和數(shù)量；有的則省略了家庭經(jīng)濟(jì)收入財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定和核查工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理此類(lèi)對(duì)象的申請(qǐng)后，經(jīng)過(guò)入戶實(shí)地察看后直接進(jìn)入民主評(píng)議程序，縣區(qū)民政部門(mén)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的評(píng)議結(jié)果，對(duì)擬救助的家庭提出審批意見(jiàn)。在補(bǔ)差水平的量化上，不少地方存在簡(jiǎn)化差額計(jì)算環(huán)節(jié)，直接按照不同的救助類(lèi)別和等次發(fā)放相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的低保金。這種偏重直觀生活形態(tài)的觀察的方式，一方面不能保證與申請(qǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)狀況相匹配的救助金額，另一方面會(huì)引發(fā)不同境況者之間不公平的低保待遇，甚至還可能對(duì)低保補(bǔ)助按照配額和指標(biāo)進(jìn)行發(fā)放的做法產(chǎn)生固化效應(yīng)，從而不利于低保工作向精確化方向發(fā)展。（五）基層“民主評(píng)困”面臨新的問(wèn)題運(yùn)用“民主評(píng)困”方式瞄準(zhǔn)低保對(duì)象是基層的重大創(chuàng)新，對(duì)于保障生活極度困難者具有較強(qiáng)實(shí)用性。但對(duì)于一般貧困家庭，尤其是支出型貧困家庭，這種方法不見(jiàn)得有效。隨著農(nóng)村外出務(wù)工人口的增加，常年留在村社的農(nóng)村居民多數(shù)是老年人、婦女、兒童，使很多地區(qū)農(nóng)村基層民主評(píng)議陷入?yún)⑴c性和代表性不足的困境。同時(shí)，在一些相對(duì)封閉的農(nóng)村地區(qū)，外來(lái)人口少、宗族觀念強(qiáng)，家族勢(shì)力極易影響民主評(píng)議的結(jié)果，在一些地區(qū)還將某些附加性條件植入民主評(píng)議程序，加之缺乏嚴(yán)格監(jiān)督，民主評(píng)議的做法不規(guī)范、不透明，隨之產(chǎn)生的民主評(píng)困結(jié)果往往面臨公正性問(wèn)題。三、制約因素與構(gòu)建原則現(xiàn)階段能否建立精確化的農(nóng)村低保經(jīng)濟(jì)狀況量化核查機(jī)制，考慮的因素主要有以下幾方面：（一）農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況和低收入家庭的收入來(lái)源結(jié)構(gòu)能否滿足對(duì)收入量化測(cè)算的要求對(duì)農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行精確化核算的條件主要包括：收入來(lái)源易識(shí)別、不同類(lèi)型收入易于證明或可量化、申請(qǐng)者隱瞞收入的難度足夠大。雖然市場(chǎng)化改革和現(xiàn)代化因素對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)了巨大沖擊，但是農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)仍具相當(dāng)大的慣性，可以預(yù)料，農(nóng)村居民家庭收入的來(lái)源結(jié)構(gòu)、收入類(lèi)型、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況的特點(diǎn)不可能在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生顯著改變。從上述條件看，農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村家庭收入來(lái)源的特點(diǎn)相適應(yīng)，收入核查指標(biāo)應(yīng)簡(jiǎn)單易行，收入認(rèn)定和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)細(xì)，更不能盲目地追求量化的收入核算指標(biāo)，且應(yīng)當(dāng)在縣（區(qū)）范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)狀況核查標(biāo)準(zhǔn)。（二）在低保標(biāo)準(zhǔn)適度提高的條件下，民主評(píng)議的農(nóng)村社會(huì)人文環(huán)境是否還能支持農(nóng)村低保對(duì)象瞄準(zhǔn)的需要在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村觀念與市場(chǎng)意識(shí)的碰撞沖突中，農(nóng)村社會(huì)中的價(jià)值觀念、人文環(huán)境正在遭受重大沖擊。過(guò)去絕大多數(shù)人接受政府救助會(huì)有強(qiáng)烈的羞恥感，而現(xiàn)在可能成為一部分人社會(huì)活動(dòng)能力的證明。在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，農(nóng)村其他社會(huì)救助制度仍與低保“捆綁”的條件下，農(nóng)村低保的含金量顯著增加，在這樣的社會(huì)背景下，民主評(píng)議低保對(duì)象的方式面臨公平性不足的問(wèn)題，雖然仍不失為成本較低的現(xiàn)實(shí)選擇，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，絕不能過(guò)于依賴(lài)此種方式，更不能單純以此“評(píng)定”低保對(duì)象，而更應(yīng)當(dāng)將其作為一種“評(píng)議”機(jī)制，通過(guò)這一機(jī)制發(fā)動(dòng)群眾廣泛參與，確保救助程序公開(kāi)、救助結(jié)果公平、群眾監(jiān)督到位。（三）執(zhí)行精確化測(cè)算所需要的執(zhí)行成本能否列入基層政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行成本是決定制度能否有效落實(shí)的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村低保經(jīng)濟(jì)狀況核查的成本不僅得不到財(cái)政預(yù)算保證，而且往往向基層轉(zhuǎn)嫁，從而在基層缺乏機(jī)構(gòu)、編制和工作經(jīng)費(fèi)的限制下，導(dǎo)致農(nóng)村低保經(jīng)濟(jì)狀況精確化核查難以落到實(shí)處。對(duì)低保申請(qǐng)家庭進(jìn)行精確量化測(cè)算，勢(shì)必產(chǎn)生巨大的執(zhí)行成本，需要做好成本測(cè)算，并將其納入不同層級(jí)財(cái)政預(yù)算，各級(jí)財(cái)政在安排事業(yè)費(fèi)的同時(shí)同步按比例安排專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，保證精確化核查的規(guī)范性制度得到有效執(zhí)行。如果工作經(jīng)費(fèi)不能有效保障，必然使低保經(jīng)濟(jì)狀況核算的精確化程度受到限制。中國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，加之農(nóng)村收入財(cái)產(chǎn)信息化記錄制度相對(duì)滯后，對(duì)申請(qǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)狀況作全面精確核查面臨的問(wèn)題十分復(fù)雜，必須在基本原則上形成清晰的思路?，F(xiàn)階段農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制的建立，主要應(yīng)堅(jiān)持以下原則：宜粗不宜細(xì)原則。在收入難以全面精確量化的條件下，推行農(nóng)村低保量化補(bǔ)差政策，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考量申請(qǐng)者主要收入來(lái)源和易于認(rèn)定的收入項(xiàng)目，并簡(jiǎn)化核算方式，優(yōu)化指標(biāo)體系，建立基層易量化操作、群眾能接受認(rèn)可的收入核算辦法，增強(qiáng)可操作性。公平最大化原則。社會(huì)救助制度的公平性體現(xiàn)在：一是程序上，所有應(yīng)當(dāng)救助的對(duì)象都應(yīng)當(dāng)獲得政府救助；二是在結(jié)果上，同等條件的申請(qǐng)者應(yīng)當(dāng)獲得同等水平的救助。確保農(nóng)村低保公平，首先應(yīng)擴(kuò)大民主評(píng)議的參與對(duì)象、增加量化評(píng)議內(nèi)容，提高經(jīng)濟(jì)狀況核查統(tǒng)計(jì)和認(rèn)定結(jié)果的公開(kāi)化程度，增強(qiáng)收入測(cè)算的可信性；二是應(yīng)當(dāng)以自然村為基本單元。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)狀決定了低保經(jīng)濟(jì)狀況核查所得到的結(jié)果，只有以自然村或共同居住的社區(qū)為基本的單元，才能最大限度地保證不同對(duì)象之間的公平性。通過(guò)將公平優(yōu)先理念融入農(nóng)村低保家庭收入核算全過(guò)程，力求實(shí)現(xiàn)公平的最大化。成本與收益相匹配原則。作為社會(huì)救助審核手段的收入評(píng)估審核機(jī)制既要追求效益，也要體現(xiàn)效率，實(shí)現(xiàn)效益與效率的最佳結(jié)合。在具體家庭收入評(píng)估核定制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)在制定統(tǒng)一、規(guī)范的經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估測(cè)算方法基礎(chǔ)上，為基層政府和基層自治組織充分發(fā)揮作用安排適度工作經(jīng)費(fèi)，尤其是村居一級(jí)，以提高收入評(píng)估核定工作的效率。群眾有效參與原則。組織基層群眾對(duì)低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行評(píng)議，在本質(zhì)上體現(xiàn)了公民選擇、參與和評(píng)價(jià)政府的權(quán)利，也能增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任和支持。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持?jǐn)U大群眾參與的原則，使基層群眾在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查評(píng)議中從“部分參與”到“全程參與”的轉(zhuǎn)變，使基層群眾由被動(dòng)的“信息接受者”向“決策的參與者和監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變，提高低保對(duì)象認(rèn)定過(guò)程中群眾的發(fā)言權(quán)和影響力。四、農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的重點(diǎn)內(nèi)容及相應(yīng)措施（一）建立低保申請(qǐng)家庭收入認(rèn)定測(cè)算指標(biāo)體系。1.評(píng)估核查的重點(diǎn)項(xiàng)目。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村收入核算指標(biāo)化繁為簡(jiǎn)，選擇農(nóng)村家庭普遍涉及、具有共性、基本反映家庭收入水平的關(guān)鍵收入項(xiàng)目作為核算內(nèi)容。根據(jù)這一原則，應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)營(yíng)（含林業(yè)）收入、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等收入、土地轉(zhuǎn)租（流轉(zhuǎn)）收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入項(xiàng)目納入重點(diǎn)核查評(píng)估內(nèi)容。2.明確收入評(píng)估和測(cè)算的方法。只需在某一轄區(qū)采用相同的收入量化測(cè)算方法，就可以保證不同申請(qǐng)者獲得同等的救助機(jī)會(huì)以及低保補(bǔ)差的公平性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入核算，可以有兩種簡(jiǎn)化的方法。一是以縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般收入水平為核算基數(shù)，通過(guò)勞動(dòng)力系數(shù)折算量化申請(qǐng)家庭的實(shí)際純收入水平。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般收入水平可根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒公布的農(nóng)村上年家庭經(jīng)營(yíng)人均純收入確定。勞動(dòng)力系數(shù)可按照喪失勞動(dòng)能力的類(lèi)型和程度合理設(shè)置。二是以縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性土地一般產(chǎn)量水平為核算基數(shù)，依照去年同等作物的市場(chǎng)價(jià)格，再根據(jù)土地質(zhì)量、勞動(dòng)力系數(shù)折算量化申請(qǐng)家庭的實(shí)際純收入水平。上述兩種核算方式的優(yōu)點(diǎn)：一是符合以收入確定保障對(duì)象的政策規(guī)定，又可通過(guò)合理設(shè)置勞動(dòng)力系數(shù)體現(xiàn)不同家庭成員的勞動(dòng)能力。二是以縣（區(qū)）作為基本單元，與縣(區(qū))民政部門(mén)的審批權(quán)相一致，也符合縣級(jí)分擔(dān)財(cái)政投入職責(zé)的實(shí)際。畜牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖等收入項(xiàng)目的測(cè)算和評(píng)估可以直接借鑒上述辦法。這里的關(guān)鍵是對(duì)申請(qǐng)家庭畜牧、養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)出做出全面準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，再通過(guò)上年度的市場(chǎng)平均價(jià)格進(jìn)行折算。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將家庭用于自我消費(fèi)以及用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的畜牧、養(yǎng)殖進(jìn)行合理的區(qū)分和折算。家庭副業(yè)經(jīng)營(yíng)收入項(xiàng)目的收入指的是打工、做小生意等非固定從業(yè)收入，對(duì)這部分收入的核算應(yīng)當(dāng)首先對(duì)低保申請(qǐng)家庭是否存在此類(lèi)收入進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定，能夠提供收入證明的由就業(yè)單位或其本人出具收入證明，不能提供收入證明的，應(yīng)當(dāng)以所在地區(qū)相同行業(yè)平均收入水平為基礎(chǔ)，再通過(guò)勞動(dòng)力系數(shù)進(jìn)行折算。家庭成員的轉(zhuǎn)移性收入，主要可以通過(guò)調(diào)查養(yǎng)老金、失業(yè)保險(xiǎn)金、社會(huì)救濟(jì)金、住房公積金的領(lǐng)取、取得贈(zèng)與、補(bǔ)償、賠償情況獲得。對(duì)于贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)的計(jì)算，義務(wù)人具有穩(wěn)定收入的，有調(diào)解書(shū)、判決書(shū)或者協(xié)議書(shū)的，按文書(shū)確定的金額認(rèn)定；無(wú)文書(shū)約定的，可按義務(wù)人家庭人均收入減去當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)后余額的一定比例計(jì)算，所設(shè)定的比例應(yīng)根據(jù)義務(wù)人的實(shí)際收入能力合理設(shè)定。（二）明確家庭財(cái)產(chǎn)核查的范圍和目的。農(nóng)村家庭財(cái)產(chǎn)很少能直接帶來(lái)收入，絕大多數(shù)則僅是基本生活生產(chǎn)條件。核查低保申請(qǐng)家庭的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)做到既全面核查，又要重點(diǎn)核查能帶來(lái)收入或證明申請(qǐng)家庭有一定收入能力的財(cái)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)核查的目的在于推斷申請(qǐng)者生活狀況，因此一方面應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)者擁有一定數(shù)量的維持日常生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)，另一方面，不能僅憑財(cái)產(chǎn)核查的結(jié)果來(lái)認(rèn)定低保對(duì)象，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮申請(qǐng)者維持日常生活的剛性支出情況。（三）完善低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查方式。在實(shí)際工作中，對(duì)家庭收入評(píng)估核定的基本方法可以采取以下方式：1.申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況。按照“誰(shuí)申請(qǐng)，誰(shuí)提供收入和財(cái)產(chǎn)狀況信息”的原則，加大經(jīng)濟(jì)狀況申報(bào)環(huán)節(jié)在低保審批中的分量，凡不提供財(cái)產(chǎn)狀況者不予受理；同時(shí)，按照“誰(shuí)出具證明、誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任”的原則，建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)提供虛假信息、出具虛假證明的單位或申請(qǐng)者，根據(jù)情節(jié)輕重制定相應(yīng)的處罰措施，提高申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況的真實(shí)性。2.入戶調(diào)查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要會(huì)同村居干部、群眾代表核查申請(qǐng)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。對(duì)已經(jīng)納入保障范圍的低保對(duì)象，要根據(jù)對(duì)象的年齡、身體狀況，可設(shè)置相對(duì)較長(zhǎng)的核查周期（如每年集中核查一次），同時(shí)，建立村社低保自然減員信息報(bào)告制度；對(duì)一般保障對(duì)象（如家中有勞動(dòng)力人口）采取頻次較高的核查周期（如每季度集中核查一次），使入戶調(diào)查真正成為完善低保對(duì)象退出機(jī)制的基本手段。3.調(diào)查走訪。除了入戶調(diào)查之外，調(diào)查走訪也應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)狀況核查的重要輔助手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和縣市區(qū)級(jí)民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)走訪村組干部、其他村民的方式，了解核實(shí)申請(qǐng)對(duì)象家庭收入和實(shí)際生活情況，提高入戶調(diào)查信息的準(zhǔn)確性。4.信函求證。對(duì)不便走訪的單位或人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)信函的方式取得有關(guān)證明材料。但應(yīng)探索這種方式的有效性，通過(guò)正式公文或規(guī)范化的方式，確保信函求證有著落有回音。5.民主評(píng)議。在低保民主評(píng)議過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)確保參與人員的代表性、運(yùn)作模式公開(kāi)有效，避免暗箱操作；組織民主評(píng)議應(yīng)由定性評(píng)議低保申請(qǐng)家庭困難程度向定量評(píng)估其家庭收入情況轉(zhuǎn)變，逐步提高民主評(píng)議的量化程度。6.信息比對(duì)。有條件的地區(qū)，要建立信息比對(duì)平臺(tái)，民政部門(mén)與人力資源和社會(huì)保障、工商、稅務(wù)、金融、證券等部門(mén)建立聯(lián)系，通過(guò)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，及時(shí)了解掌握申請(qǐng)對(duì)象的家庭收入和實(shí)際生活水平的變化情況。（四）規(guī)范家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查流程。根據(jù)目前各地開(kāi)展情況，縣以下應(yīng)當(dāng)明確的核查責(zé)任、方式和流程如下：1.村居級(jí)評(píng)估。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)下，依托村民委員會(huì)建立低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估小組，評(píng)估小組一般由駐村干部、村居干部和部分村民代表參加。評(píng)估小組按照縣級(jí)民政部門(mén)制定的經(jīng)濟(jì)狀況核查方法和收入認(rèn)定測(cè)算方法，對(duì)申請(qǐng)家庭進(jìn)行入戶調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、測(cè)算，并對(duì)入戶詢(xún)問(wèn)、調(diào)查的情況進(jìn)行綜合分析，提出評(píng)估意見(jiàn)，并將評(píng)估認(rèn)定的方法、責(zé)任人以及評(píng)估認(rèn)定結(jié)果在村居張榜公布，同時(shí)主動(dòng)接受質(zhì)詢(xún)。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查。應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況評(píng)估委員會(huì)，人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、民政助理、駐村干部等有關(guān)人員組成，委員會(huì)的職能是根據(jù)村級(jí)上報(bào)的評(píng)估情況，進(jìn)行綜合復(fù)評(píng)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)組織入戶調(diào)查，并在當(dāng)?shù)卮寰诱匍_(kāi)民主評(píng)議會(huì)議，公布申請(qǐng)對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況和收入調(diào)查認(rèn)定的方法、評(píng)估認(rèn)定結(jié)果，經(jīng)民主評(píng)議確定低保救助金額，評(píng)議結(jié)果在村居張榜公布。3.縣（市、區(qū)）民政局評(píng)審?？h（市、區(qū)）民政局應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行評(píng)審，主要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的復(fù)評(píng)情況，特別對(duì)申請(qǐng)對(duì)象和群眾反映的問(wèn)題，專(zhuān)業(yè)人員的上門(mén)調(diào)查、資料比對(duì)，嚴(yán)格按相關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行審核評(píng)估，之后做出審批結(jié)論，并將審批結(jié)果張榜公布。4.反饋應(yīng)急。農(nóng)村低保作為一項(xiàng)涉及群眾利益、事關(guān)政府公信力的制度，形成公平合理的審批和保障結(jié)果是一個(gè)反饋式服務(wù)的過(guò)程，對(duì)于服務(wù)過(guò)程中的群眾意見(jiàn)、社會(huì)監(jiān)督乃至行政復(fù)議需要建立必要的反饋機(jī)制。五、政策建議（一）科學(xué)配置基層政府職責(zé)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作力量和工作條件。當(dāng)務(wù)之急是適當(dāng)擴(kuò)充縣區(qū)政府的職責(zé)，一方面加強(qiáng)行政系統(tǒng)的政策制定和審批責(zé)任；另一方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)狀況核查和信息比對(duì)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，或者采取服務(wù)外包的方式，確?？h級(jí)層面工作力量的完整性；同時(shí)，必須完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）低保辦事機(jī)構(gòu)，在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)除一名民政助理員外，必須保證配備與工作任務(wù)相匹配的專(zhuān)職低保工作人員，或由人社部門(mén)配備相應(yīng)公益性崗位，協(xié)助經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)等日常管理服務(wù)工作，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作力量，為政策執(zhí)行提供必要保障。（二）制訂出臺(tái)農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查規(guī)范性文件。在調(diào)研論證基礎(chǔ)上，細(xì)化銜接相關(guān)法規(guī)政策，從民政部層面制訂《農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查實(shí)施辦法（試行）》，對(duì)申請(qǐng)低保經(jīng)濟(jì)狀況核查的基本原則、主要內(nèi)容、收入測(cè)算依據(jù)和公式、家庭財(cái)產(chǎn)核算的范圍、財(cái)產(chǎn)核定標(biāo)準(zhǔn)做出指導(dǎo)性規(guī)定，明確省、市、縣（區(qū)）民政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基本職責(zé)、工作流程等內(nèi)容。指導(dǎo)省級(jí)民政部門(mén)結(jié)合各地實(shí)際，修訂和出臺(tái)省級(jí)層面的農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查實(shí)施細(xì)則，細(xì)化收入測(cè)算和財(cái)產(chǎn)核定的量化操作辦法和具體公式。部級(jí)層面的規(guī)范性文件應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村低保要落實(shí)量化補(bǔ)差的制度設(shè)計(jì)，并側(cè)重對(duì)收入和財(cái)產(chǎn)的測(cè)算、評(píng)估的依據(jù)、辦法和流程以及不同層級(jí)責(zé)任劃分做出原則性規(guī)定；省級(jí)層面的規(guī)范性文件側(cè)重于操作實(shí)施，有條件的可以從省級(jí)層面制定各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)、收入的量化測(cè)算指標(biāo)和測(cè)算公式。（三）進(jìn)一步完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況申報(bào)制度。農(nóng)村低保作為一項(xiàng)選擇性救助制度，應(yīng)當(dāng)在法律上確立“有請(qǐng)才應(yīng)”、“有求才救”的規(guī)范性程序。農(nóng)村低保經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制的有效實(shí)施，一方面需要依靠行政機(jī)制自上而下強(qiáng)力推行，但更重要的是建立和強(qiáng)化實(shí)施經(jīng)濟(jì)狀況申報(bào)制度，凡申請(qǐng)農(nóng)村低保的家庭，必須以家庭經(jīng)濟(jì)狀況的公開(kāi)為條件，如實(shí)申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況，主動(dòng)出具相關(guān)收入和家庭財(cái)產(chǎn)證明，并自覺(jué)接受有關(guān)部門(mén)的核查。民政部門(mén)要通過(guò)合理設(shè)計(jì)報(bào)表，進(jìn)一步完善家庭經(jīng)濟(jì)狀況申報(bào)制度，明確申報(bào)收入和財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容、類(lèi)型，各種收入和財(cái)產(chǎn)合法證明材料的來(lái)源、有效性，明確收入和財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)相關(guān)單位出具的證明建立責(zé)任追究機(jī)制。在低保政策宣傳中還應(yīng)當(dāng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況申報(bào)程序的宣傳和引導(dǎo)力度，增強(qiáng)低保申請(qǐng)者對(duì)自覺(jué)申報(bào)經(jīng)濟(jì)狀況的認(rèn)同感和配合程度。（四）探索開(kāi)展第三方評(píng)估。由第三方執(zhí)行，一方面可以減輕基層政府的負(fù)擔(dān)，使基層民政部門(mén)專(zhuān)司政策落實(shí)、經(jīng)費(fèi)安排和對(duì)象審核職責(zé)；另一方面，由第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)收入核查工