提高城市住房保障能力建設研究

提高城市住房保障能力建設研究

“住有所居”是人類生存的基本需求。住房保障不僅是影響社會穩(wěn)定的民生工程，更是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的必要條件。河南省“十二五”規(guī)劃指出，強化各級政府職責，加大廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房等保障性住房建設和棚戶區(qū)改造力度，增加中低收入家庭的住房供給。《國務院關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》（國發(fā)〔2011〕32號）進一步強調(diào)，加強以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設，支持開展利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點。分析現(xiàn)階段城市住房保障的基本情況，總結不同地區(qū)住房保障的基本經(jīng)驗和存在的突出問題，研究提高全省城市住房保障能力，對于確保人民群眾安居樂業(yè)，社會和諧穩(wěn)定，減少城市社會管理成本；對于促進全省城市化進程，促進房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，都具有重要的現(xiàn)實意義。一全省城市住房保障能力的基本狀況當前，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市居民“住房貴、住房難”問題日益凸顯。對此，省委、省政府高度重視，2007～2011年，已經(jīng)連續(xù)五年把保障性安居工程建設列入“十項民生工程”之一。2011年又將公共租賃房建設和棚戶區(qū)改造作為中心任務，進一步健全城市廉租房制度，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟適用房，搞好限價房試點工作，有力地促進了城市住房保障能力建設，取得了巨大的成就。（一）公共租賃住房建設全面啟動2010年6月8日，由住房和城鄉(xiāng)建設部等七部門聯(lián)合制定了《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號），旨在解決城市中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)職工、外來務工人員等“夾心層”群體的住房困難。項目實施一年多來，河南省公共租賃住房建設取得了較好進展。截至2011年9月，全省城市新開工公共租賃住房建設達9.82萬套，開工率達99%。為加快發(fā)展公共租賃住房，2011年6月15日，河南省人民政府制定了《關于加快發(fā)展公共租賃住房的意見》（豫政〔2011〕52號），指出“十二五”期間，全省力爭開工建設公共租賃住房57萬套（其中2011年開工建設9萬套），建立完善的公共租賃住房建設籌集、供應和管理制度，努力擴大保障面，逐步解決“夾心層”群體的住房困難問題。全省各地市結合本地實際，不斷創(chuàng)建管理模式，多渠道籌集公共租賃住房房源，解決了一大批中等偏下階層的住房困難問題。例如鄭州市依托大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，采取政府土地出讓、稅費減免、限價商品房商業(yè)用房補差等優(yōu)惠政策，吸引社會機構參與建設，探索出“富士康”公租房建設模式，產(chǎn)生了良好的社會效應。截至2011年9月底，鄭州市各地區(qū)新開工的公共租賃住房建設達2.48萬套，其中，由于航空港區(qū)IT產(chǎn)業(yè)園吸納了大量新就業(yè)人群，獲得了鄭州市政府的大力支持，公共租賃住房建設取得了較好的成績，目前已經(jīng)突破12834套；高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)分別位居第二、第三，建設公共租賃住房分別達5160套和3031套；六個郊縣中僅中牟縣就建設了1800套公共租賃住房，其余縣市尚未開工建設。總體上講，全省各地市公共租賃住房建設已經(jīng)全面啟動，并且將成為今后一段時期住房保障的中心工作。（二）棚戶區(qū)改造工作進展良好近年來，省委、省政府高度重視棚戶區(qū)改造工程，采取了強有力的措施。2009年11月5日，省政府出臺了《關于加快推進城市棚戶區(qū)工礦棚戶區(qū)改造的實施意見》（豫政辦〔2009〕154號），提出從2009年起，力爭用3年時間，基本完成全省筒子樓等工礦棚戶區(qū)和省轄市市區(qū)棚戶區(qū)改造任務。其中，2009年底前完成拆遷改造任務的20%左右，2010年完成拆遷改造任務的50%以上，2011年基本完成拆遷改造任務。截至2011年9月底，全省棚戶區(qū)改造工作進展良好，新開工建設城市和國有棚戶區(qū)改造安置住房13.94萬套（含貨幣安置住戶）；林區(qū)棚戶區(qū)改造開工0.26萬套；墾區(qū)危房改造開工0.5萬套。未開工部分主要為林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造項目，其中林區(qū)計劃開工0.59萬套，實際開工0.26萬套，墾區(qū)計劃開工1.5萬套，實際開工0.5萬套。在省“十二五”規(guī)劃綱要的引領下，全省各地市棚戶區(qū)改造均取得了良好效果。2011年，鄭州市棚戶區(qū)改造全年計劃新開工2949套，截至9月底，實際已開工2152套；全年計劃購買773套，實際已購買750套。在新開工的項目中，集中新建了1952套，改建、擴建、翻建了200套，基本完成了全年的工作計劃。在鄭州市各地棚戶區(qū)改造進程中，排名前四位的依次是鞏義市、上街區(qū)、中牟縣和管城區(qū)，分別完成了1064套、648套、240套和200套，有力地推進了全市棚戶區(qū)改造工作。（三）廉租房保障能力不斷提高截至2011年9月底，全省新開工建設廉租住房達10.35萬套，開工率達99%?！逗幽鲜∽》砍青l(xiāng)建設“十二五”規(guī)劃綱要》明確指出，進一步加大城市廉租住房建設力度，爭取兩年內(nèi)基本解決30多萬戶城市低收入家庭住房困難問題，五年內(nèi)新建廉租住房（含購買、改建、租賃）達40多萬套，與“十一五”期間的發(fā)展目標相比，幾乎翻了一番。在此背景下，全省各地市廉租房制度不斷完善，廉租房供求矛盾逐步緩解，保障力度進一步加強。2011年，鄭州市廉租房建設全年計劃新開工5412套，截至9月底，實際已開工4123套，其中集中新建了3293套，配建了830套；本年計劃長期租賃440套，實際長期租賃達463套；本年計劃貨幣補貼18862戶，實際貨幣補貼達19651戶，超額完成了任務，提升了全市廉租住房保障能力。在鄭州市各地區(qū)中，實際新開工數(shù)排名前四位的依次是金水區(qū)、二七區(qū)、中原區(qū)、管城區(qū)，分別完成901套、838套、792套和746套。在采取貨幣補貼的廉租戶中，中原區(qū)補貼力度最大，覆蓋范圍最廣，目前已達5252戶，其余依次是二七區(qū)、管城區(qū)和鞏義市。全省其他地市也在不斷健全和創(chuàng)新廉租住房制度，并取得了較好的進展。例如，漯河市成立保障性住房建設投資公司，拓寬了融資渠道，并規(guī)定按土地出讓金總額3%的比例提取資金用于廉租住房建設，較好地解決了資金短缺問題，提升了對低收入家庭住房困難的保障能力。（四）經(jīng)濟適用房制度不斷完善2006年以來，全省多數(shù)城市出臺了新的經(jīng)濟適用房管理辦法，完善了過去的購買輪候政策，將搖號供應轉變?yōu)檩喓蚬?，?guī)范了經(jīng)濟適用房的審批、供應、銷售以及監(jiān)督活動，嚴格執(zhí)行《關于進一步加強保障性住房建設管理的通知》，推動經(jīng)濟適用房制度不斷完善。在資金保障上，采取多渠道籌措資金并引導社會投資，相對緩解了資金瓶頸。2011年，全省要爭取實現(xiàn)融資貸款100億元的目標，以確保全省經(jīng)濟適用房的建設進度。截至9月底，全省新開工建設經(jīng)濟適用住房10.13萬套，開工率達99%。《河南省住房城鄉(xiāng)建設“十二五”規(guī)劃綱要》明確指出，未來五年新開工經(jīng)濟適用住房達63萬套，全面提高城市中低收入家庭的住房能力。全省各地市的經(jīng)濟適用住房制度也在不斷完善，開通了申報審批“綠色通道”，加強了監(jiān)督管理。鄭州市在經(jīng)濟適用房的資格準入、使用監(jiān)管、違規(guī)重罰、上市交易等方面出臺了五項新的措施，以加強經(jīng)濟適用房管理工作。2011年鄭州市計劃全年新開工經(jīng)濟適用房25095套，截至9月底，實際開工已達25114套，超額完成了全年任務。二當前城市住房保障面臨的突出問題（一）住房保障存在管理漏洞第一，觀念上的制約。很多地方政府將住房保障看做一種純粹的消費品，認為是對地方財力的絕對消耗，對拉動經(jīng)濟增長的意義不大。甚至認為，保障性住房建設多了，會抑制商品房的投資，會影響土地財政的收入和地方GDP的增長。所以，地方政府表面上承認住房保障的重要性，但思想觀念上仍比較被動，對保障房建設能拖就拖，總是以財力不足、土地緊缺為借口，限制保障房建設的數(shù)量進度、空間布局。第二，制度上的漏洞。一是多數(shù)商品房結構矛盾突出，中小戶型少，價格偏高，遠遠超出了85%以上群眾的實際購買能力；而保障性住房太少，準入門檻太高，位置偏僻，公共資源不足。二是保障房管理機制不健全。保障性住房手續(xù)辦理緩慢、審批程序比較煩瑣，尤其是經(jīng)濟適用房申報管理漏洞較多。比如，有些人買了小產(chǎn)權房沒辦房產(chǎn)證、有些人買了商品房不登記自己的名字、有些人收入信息不真實，甚至還有人通過假離婚、職權腐敗等，騙購經(jīng)濟適用房的現(xiàn)象仍然存在。第三，法律上的空白。沒有法律的約束，保障房建設往往受到地方政府主觀積極性、財力狀況和社會輿論的影響，主觀積極性高、財力狀況好或者社會壓力大的時候，住房保障建設會搞得多一些，反之則少一些。盡管地方政府每年都制定了住房保障發(fā)展目標，但是實際落地多少、保障了多少、保障了誰，都缺乏嚴格的追究機制，根本不具有法律效力，造成很多管理漏洞。（二）建設資金供需矛盾突出一是公共財政支出嚴重缺位。保障性住房建設需要政府投入大量資金，而河南省部分市縣財政困難、資金短缺，嚴重影響保障房建設的數(shù)量和進度。二是資金籌措比較困難。一方面，經(jīng)濟適用房建設資金回籠滯后，墊付資金壓力較大。經(jīng)濟適用房一般是由建設單位籌資建設，建成后以保本微利銷售給符合申購條件的中低收入家庭，實行建設資金滾動使用。另一方面，廉租房建設資金籌措難度更大。廉租房保障資金來源以政府直接投資、住房公積金凈收益和土地出讓凈收益的10%等渠道為主。部分地市雖然建立了廉租房保障資金專戶，但市級財政預算中對廉租房建設專項資金尚未安排，且住房公積金凈收益和土地出讓凈收益提留部分實際撥付滯后。此外，由于房地產(chǎn)市場的變化，政府土地出讓較預期有所下降，這也給建設資金籌措造成一定壓力。（三）保障房土地供應缺口大土地供應缺口大，工作協(xié)調(diào)難度大，手續(xù)審批比較難，政府推進速度慢，是當前商品房價格居高不下、保障房建設總量不足、結構較差的重要原因。按照歷年《中國統(tǒng)計年鑒》披露的土地供應數(shù)字，1999～2008年全國房地產(chǎn)企業(yè)共購置土地面積為31.3億平方米，2008年全國城鎮(zhèn)人口為6.07億，除去非住宅用地外，全國城鎮(zhèn)人口人均僅為4.1平方米。2007年以來，全國房地產(chǎn)企業(yè)土地購置量一直在下降，年均呈現(xiàn)負增長態(tài)勢，這是導致2009年以來全國房價飛速上漲的重要原因。當前，河南省城市人口大幅增長，城鎮(zhèn)化率突破40%，超過4000多萬人住在城里。外來人口的住房需求呈絕對增長態(tài)勢，需要大量的土地供應來解決保障房需求。但是，河南在堅持不以犧牲糧食和農(nóng)業(yè)為代價的背景下，面臨人多地少的現(xiàn)實困境，加上政府的土地財政政策，導致近年來保障房土地供應缺口很大，難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。三提高城市住房保障能力建設的若干建議全面推進住房保障體系建設，把公共租賃住房和城市棚戶區(qū)改造放在更加突出的位置，不斷完善廉租房和經(jīng)濟適用房制度，逐步形成符合省情的住房保障體系，全面提高城市住房保障能力建設。按照“房子怎么分、錢從哪里來、地從何處出”的工作思路，強化政府責任，創(chuàng)新管理機制，調(diào)動社會各方面的力量，努力拓寬融資渠道，保證土地供應，切實解決城市中低收入群體的住房困難，確保人民群眾安居樂業(yè)。（一）創(chuàng)新管理機制，確保住房分配公平首先，實現(xiàn)住房保障的觀念創(chuàng)新。從社會管理的角度來講，住房保障就是公共服務和民生工程。胡錦濤同志指出，社會管理的根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展營造良好社會環(huán)境；社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設；加快推進住房保障體系建設。如果站在社會管理的角度來講，各級政府要切實轉變傳統(tǒng)思想，樹立“住房保障”即是“社會投資”的觀念。不要認為住房保障是純粹的消費品，某種程度上講，住房保障更是公共服務，是投資行為，是民生工程。一個城市中，居無定所，漂泊流浪的人群增多了，會帶來很多負面問題，會產(chǎn)生不良的社會影響，會增加許多不和諧因素和社會矛盾。孟子說，“有恒產(chǎn)者有恒心”，居民的住房問題解決了，不僅能拉動經(jīng)濟增長，更能讓老百姓安居樂業(yè)，加大他們在子女教育、醫(yī)療保險和職業(yè)發(fā)展上的投資力度，減少社會不穩(wěn)定因素，減少社會管理成本，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。其次，實現(xiàn)住房保障的制度創(chuàng)新。一是合理引導房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。通過各種政策調(diào)控，適度限制商品房的銷售價格、戶型面積和銷售對象，兼顧中低收入家庭為主，積極開發(fā)中小戶型、綠色環(huán)保的普通商品住房；要堅決執(zhí)行國家調(diào)控政策，有效控制房價，引導房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。二是形成合理的住房保障體系。針對高收入階層，主要通過市場調(diào)節(jié)解決住房問題；對低收入階層，主要靠政府保障解決住房問題；對中等收入階層，要充分發(fā)揮政府和市場雙重作用來解決住房困難，逐步形成商品房、廉租房、公租房、改造房和經(jīng)適房“五位一體”的住房保障體系。三是建立嚴格的住房保障分配制度。由于當前我國的個人收入信息系統(tǒng)很不完善，家庭收入的統(tǒng)計審核很難準確有效，相關部門要盡快建立嚴格的保障房分配制度。對于違規(guī)違法騙取的保障性住房，一定要加重處罰力度。比如在香港，若發(fā)現(xiàn)有人向房屋管理委員會提供虛假資料時，即可判罰款20萬港元和監(jiān)禁6個月。高強度的懲罰措施保證了違法行為的高昂代價，會大大減少違法行為。建立保障對象的年度復核和資格抽查制度，對收入等條件發(fā)生變化、不再符合保障條件的，要及時退出。鼓勵各種監(jiān)督方式共同發(fā)揮作用，確保保障性住房分配公平公正。最后，加快住房保障的立法進程。堅持立法先行，盡快起草和擬定《住房保障法》，并征求社會各界的意見，出臺正式的《住房保障法》，修訂完善城市房地產(chǎn)管理法等相關法律法規(guī)，形成穩(wěn)定、一致、連貫的剛性制度制約。要明確各方職責，保證責任到位，盡快讓住房保障成為各級政府標準化、常態(tài)化的事業(yè)，促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，城市住房保障能力不斷提高。（二）引導多方投資，努力緩解資金瓶頸要將住房保障資金逐步納入公共財政范圍，建立以財政預算為主體的籌資原則。在資金籌措渠道上，除了省、市、縣三級財政預算之外，不僅要主動從土地出讓凈收益、住房公積金增值收益中安排配套資金，還要通過銀行貸款、廉租住房租售并舉收入及社會籌資來籌集資金，積極引導多方投資，努力緩解資金瓶頸。在引導社會投資方面，要暢通各類市場主體投資建設保障性住房的渠道，通過配建、租售并舉等措施，建立廉租房投資回收機制；采取政府補助、財政貼息等手段，吸納社會資金投資興建以公共租賃住房為主的各類保障性住房；也可以通過發(fā)行住房福利彩票、中長期國債等方式，為住房保障籌集建設資金。2011年，國家將公共租賃住房建設作為重點項目，財政壓力更大，要探索通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式加大對公共租賃住房的投入。（三）增加土地供應，有效解決住房供給一要增加住房用地供應總