農(nóng)業(yè)科技論文農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

-.z農(nóng)業(yè)科技論文農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)論文摘要：集體所有制土地的絕大局部是農(nóng)用地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查，全國(guó)農(nóng)村集體土地總面積為66．9億畝，其中農(nóng)用地為55．3億畝。這是農(nóng)業(yè)科技論文集體資產(chǎn)的主體局部，也是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。改革以來(lái)農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的變化農(nóng)村改革36年來(lái)，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造經(jīng)歷了從所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一向所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)別離的重大變革，并孕育著承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再次別離的萌芽。從1978年**鳳陽(yáng)小崗村率先實(shí)行大包干，到1983年底全國(guó)97．8％的農(nóng)村根本核算單位實(shí)行包干到戶，在短短幾年間，我國(guó)就建立起了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合、以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在這種制度安排下，農(nóng)用地的集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開場(chǎng)發(fā)生別離,但集體所有權(quán)的權(quán)能仍很完整：一是發(fā)包權(quán)，通過承包合同對(duì)農(nóng)戶加以約束，并保存一定比例的機(jī)動(dòng)地；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方案權(quán)，集體向農(nóng)戶下達(dá)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品種植和統(tǒng)派購(gòu)方案；三是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)，“辦好社員要求統(tǒng)一辦的事情，如機(jī)耕、水利、植保、防疫、制種、配種等〞；四是收益分配權(quán)，農(nóng)戶在處分農(nóng)產(chǎn)品時(shí)必須“留足集體的〞。此時(shí)，農(nóng)戶只是獲得有限的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，如自由支配勞動(dòng)時(shí)間、自由處置“上交國(guó)家、留足集體〞后剩余的農(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。從1984年開場(chǎng)，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)開場(chǎng)在集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間進(jìn)展新的分割，總的趨勢(shì)是收縮前者的權(quán)能、擴(kuò)*后者的權(quán)能，農(nóng)用地的各項(xiàng)權(quán)能不斷由集體讓渡給承包戶。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是從承包期限看，在不斷延長(zhǎng)。1984年中央1號(hào)文件明確提出，集體所有土地可以以15年的承包期承包給農(nóng)戶；1993年中央11號(hào)文件規(guī)定，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變；1998年修訂通過的?土地管理法?明確了農(nóng)民30年的土地使用權(quán)；2003年3月1日生效的?農(nóng)村土地承包法?延續(xù)了這一規(guī)定；2008年黨的十七屆三中全會(huì)?決定?提出，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。有關(guān)政策、法規(guī)強(qiáng)調(diào)承包期內(nèi)不得調(diào)整或收回農(nóng)民承包土地，農(nóng)戶獲得了承包期內(nèi)的實(shí)際支配、控制權(quán)。有專家認(rèn)為，承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)所有權(quán)的分割，承包合同越是長(zhǎng)期化、固定化，承包權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度就越高。二是從權(quán)利性質(zhì)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)歷了從債權(quán)向用益物權(quán)的重大轉(zhuǎn)型。在?農(nóng)村土地承包法?公布施行之前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)建立在承包合同的根底上，由合同約定雙方的權(quán)利與義務(wù)，是一種傳統(tǒng)民法中的債權(quán)；根據(jù)?農(nóng)村土地承包法?，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是國(guó)家賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的一種支配和排他權(quán)利，具有物權(quán)的局部特征；?物權(quán)法?則明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)。在近30年的不斷分割過程中，土地承包關(guān)系實(shí)現(xiàn)了從合同約定向國(guó)家賦權(quán)的重大轉(zhuǎn)變，家庭承包經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制改革向產(chǎn)權(quán)制度改革的重大轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)向用益物權(quán)乃至“準(zhǔn)所有權(quán)〞的重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)用地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)別離的制度框架根本定型。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的混合體。承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體成員才有資格擁有，具有明顯的身份依附性、社區(qū)封閉性和不可交易性。經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，既可以附著在承包權(quán)上，也可以剝離出去、通過市場(chǎng)化方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性。在人口不流動(dòng)、土地不流轉(zhuǎn)的情形下，這樣兩種差異較大的權(quán)利可以渾然一體、相安無(wú)事。但情況正在起變化，承包主體與經(jīng)營(yíng)主體在逐步別離。2013年全國(guó)農(nóng)民工到達(dá)2．69億人，其中外出農(nóng)民工到達(dá)1．66億人，在外出農(nóng)民工中有3400多萬(wàn)人舉家外出。就業(yè)構(gòu)造、就業(yè)地點(diǎn)的變化，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月底，全國(guó)農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3．8億畝，占家庭承包耕地總面積的28．8％。隨著承包農(nóng)戶外出務(wù)工增多、土地流轉(zhuǎn)加快、土地融資需求擴(kuò)*，承包主體與經(jīng)營(yíng)主體別離的情況還會(huì)進(jìn)一步增多，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)混為一體會(huì)帶來(lái)法理上的困惑和政策上的混亂。2013年7月，總書記在**考察時(shí)指出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村根本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)?決定?強(qiáng)調(diào)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。落實(shí)這一改革要求，需要明確流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、入股的客體終究是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)還是經(jīng)營(yíng)權(quán)。為此，2013年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確指出，順應(yīng)農(nóng)民保存土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新；2014年中央1號(hào)文件進(jìn)一步明確指出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根底上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這意味著，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置〞，是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變的大邏輯。實(shí)際上，為在維護(hù)承包戶權(quán)益和促進(jìn)承包地流轉(zhuǎn)之間尋找平衡點(diǎn)，一些專家和基層干部早在上世紀(jì)90年代初就提出過“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)〞的提法，2001年中央18號(hào)文件也有意識(shí)地使用過“承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)〞的概念。近年來(lái)，**、**、**等地為躲避擔(dān)保法、物權(quán)法關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押的法律障礙，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中別離出“國(guó)家補(bǔ)貼收益權(quán)〞、“經(jīng)營(yíng)收益權(quán)〞、“使用權(quán)〞、“流轉(zhuǎn)權(quán)〞、“流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)〞，并以其辦理銀行質(zhì)押、抵押貸款。實(shí)行“三權(quán)分置〞，關(guān)鍵是要合理界定農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能*圍。綜合權(quán)衡根本國(guó)情、路徑依賴、改革本錢，下一步應(yīng)按照“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)〞的思路，進(jìn)一步明確三者在占有、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界。落實(shí)集體所有權(quán)過去36年來(lái)，農(nóng)用地的集體所有權(quán)的權(quán)能在全面收縮。在推行和穩(wěn)固家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、防*基層干部隨意調(diào)整和強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、給農(nóng)民“吃定心丸〞的時(shí)代背景下，把維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為主要政策取向是必要的。但對(duì)這種農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)不斷向承包戶分割的政策取向，有些人持不同意見，認(rèn)為限制集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地、取消土地承包費(fèi)等做法是錯(cuò)誤的。這些人擔(dān)憂，土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變以后，農(nóng)用地的集體所有權(quán)有名存實(shí)亡的可能。也有一些人認(rèn)為農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)向承包戶傾斜得還不夠，應(yīng)該實(shí)行“國(guó)有永佃〞，國(guó)家只擁有名義上的所有權(quán)，農(nóng)戶擁有永久使用權(quán)；有些人甚至主*實(shí)行農(nóng)戶私有制。我們認(rèn)為，農(nóng)戶擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)、直至私有產(chǎn)權(quán)，并非必然有利于土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，甚至有可能成為土地流轉(zhuǎn)和集中的障礙。日本、韓國(guó)和我國(guó)**省60多年來(lái)的情況足以證明這一點(diǎn)。就連一些日本農(nóng)經(jīng)學(xué)者都認(rèn)為，在堅(jiān)持土地集體所有的條件下，中國(guó)在規(guī)模經(jīng)營(yíng)的道路上可能將比日本更順利，原因在于土地集體所有更有利于實(shí)行耕者有其田的原則，并且在集中離農(nóng)者耕地方面，比實(shí)行土地私有制有更多的方法。問題的關(guān)鍵在于，既不能重蹈以前那種集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)的覆轍，也不能陷入農(nóng)戶占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境；既不能把集體所有權(quán)的權(quán)能搞得過大，也不能一味虛化、淡化集體所有權(quán)?，F(xiàn)階段落實(shí)集體所有權(quán)，著力點(diǎn)應(yīng)是尊重和落實(shí)好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)視作用、在平整和改進(jìn)土地方面的主導(dǎo)作用、在建立農(nóng)田水利等根底設(shè)施方面的組織作用、在促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的橋梁作用。落實(shí)集體所有權(quán)需要注意五點(diǎn)：一是應(yīng)保持土地集體所有權(quán)主體的穩(wěn)定。妥善處理土地集體所有權(quán)確權(quán)過程中遺留的問題，根據(jù)改革前根本核算單位情況將土地所有權(quán)確權(quán)到村民小組或村民委員會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)*圍的農(nóng)民集體，不宜打亂原根本核算單位的邊界，防止不同集體所有者之間土地產(chǎn)權(quán)的平調(diào)。二是從實(shí)際出發(fā)確定集體所有權(quán)權(quán)利主體的組織形式。經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)可普遍成立村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、組經(jīng)濟(jì)合作社，作為土地集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)代表。經(jīng)濟(jì)欠興旺地區(qū)可繼續(xù)由村民委員會(huì)代行村級(jí)、組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織職能，以利于減輕集體負(fù)擔(dān)，但要以土地所有權(quán)邊界清晰為前提，這類似于目前普遍實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管〞。三是現(xiàn)階段不宜通過擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整和強(qiáng)制收回農(nóng)戶承包地的權(quán)利來(lái)表達(dá)所有權(quán)，也不宜通過收取土地承包費(fèi)、參與土地流轉(zhuǎn)租金分配來(lái)表達(dá)所有權(quán)。否則，極易發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的問題。四是在農(nóng)戶承包地被依法征收時(shí)，集體所有權(quán)可適度參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。五是應(yīng)重新認(rèn)識(shí)和對(duì)待一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織行使處分權(quán)的做法。比方，“反租倒包〞。在以前的“反租倒包〞中，村集體普遍實(shí)行低進(jìn)高出，以偏低的價(jià)格強(qiáng)制性收回農(nóng)戶承包地，再高價(jià)發(fā)包給局部農(nóng)戶或工商企業(yè)，從中截留土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。在現(xiàn)在的“反租倒包〞或“委托流轉(zhuǎn)〞中，村集體從原承包戶手中把土地租過來(lái)，經(jīng)過整理后，再按一定標(biāo)準(zhǔn)連片分包給適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，不僅村集體不截留土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，而且地方政府和村集體還要給予流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。**市松江區(qū)開展家庭農(nóng)場(chǎng)的做法，就是新形勢(shì)下的“反租倒包〞，在保護(hù)承包戶權(quán)益、促進(jìn)糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面取得了明顯效果。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)在土地私有制國(guó)家，為適應(yīng)所有者與使用者別離的需要，一般實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)別離〞。我國(guó)的特殊性在于，既要適應(yīng)土地所有者〔集體〕與所有者成員〔農(nóng)戶〕別離的客觀趨勢(shì)，又要適應(yīng)所有者成員〔承包戶〕與土地實(shí)際利用者〔經(jīng)營(yíng)者〕別離的一般規(guī)律。以成員權(quán)為根底，從土地集體所有權(quán)中別離出農(nóng)戶承包權(quán)，成認(rèn)農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都具有極其重要的意義。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，要把握好五點(diǎn)：一是起點(diǎn)公平只是相對(duì)的。承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等擁有的一種成員權(quán)。承包期長(zhǎng)期化與集體成員不斷變化是矛盾的，但又不能根據(jù)成員變化無(wú)休止地調(diào)整承包關(guān)系。一些地方鑒于二輪承包以來(lái)農(nóng)戶之間人地關(guān)系變化較大，主*在落實(shí)“長(zhǎng)久不變〞之前，對(duì)土地承包關(guān)系進(jìn)展一次調(diào)整。是否調(diào)整、如何調(diào)整，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，尊重群眾意見。一旦落實(shí)“長(zhǎng)久不變〞，就應(yīng)當(dāng)在承包期內(nèi)實(shí)行“生不增、死不減〞。家庭承包的本質(zhì)，是家庭成員共有承包權(quán)?！伴L(zhǎng)久不變〞后的外嫁女、入贅男、離婚婦、新生兒等家庭新老成員，是該家庭已獲得的承包權(quán)的共有人，不能再簡(jiǎn)單地稱之為“無(wú)地人口〞。二是“長(zhǎng)久不變〞應(yīng)有具體年限。鑒于承包權(quán)并不是一種所有權(quán)，應(yīng)有具體年期。為與國(guó)有建立用地使用權(quán)、集體林地和“四荒〞地使用權(quán)年限相銜接，建議家庭承包方式的耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面的承包期為70年。70年到期后，家庭全部成員已離開農(nóng)村的承包戶自動(dòng)喪失成員權(quán)和承包權(quán)。三是鼓勵(lì)探索市場(chǎng)化退出機(jī)制。對(duì)70年承包期內(nèi)，舉家外出、又沒有勞動(dòng)力返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的承包戶，在自愿前提下，引導(dǎo)其有償退出承包權(quán)。**平羅縣利用國(guó)家移民資金贖買局部進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包權(quán)，再分配給需要安置的移民。法國(guó)于1960年代建立了土地整治和農(nóng)村建立公司，收購(gòu)?fù)恋厮姓叩耐恋亍⑥r(nóng)場(chǎng)或荒地，經(jīng)過整治后再轉(zhuǎn)讓給中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)。從1963年至1982年，這個(gè)公司共收購(gòu)?fù)恋?45萬(wàn)公頃，占土地市場(chǎng)的五分之一。法律還規(guī)定這個(gè)公司對(duì)土地享有優(yōu)先購(gòu)置權(quán)，以防止土地市場(chǎng)投機(jī)和保護(hù)農(nóng)場(chǎng)的家庭經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)。荷蘭建有土地管理事務(wù)所和土地銀行，利用國(guó)家資金優(yōu)先購(gòu)置市場(chǎng)上的土地，經(jīng)過整治合并后再賣給有經(jīng)營(yíng)前途的農(nóng)民。國(guó)內(nèi)外的這些做法值得借鑒。四是鼓勵(lì)創(chuàng)新承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。例如，在農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比重很高、人均土地面積很小的地方，“確權(quán)確利不確地〞就是一種較好的承包權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。“確權(quán)〞，就是確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，取得資格的人有權(quán)享有集體土地承包權(quán)；“確利〞，就是確定參與土地經(jīng)營(yíng)收益分配的具體方式；“不確地〞，就是不將具體的地塊分割到每家每戶。在前些年推進(jìn)耕地承包到戶過程中，、**、**等地有這種做法。在近些年推進(jìn)集體林權(quán)制度改革過程中，**等地也有這種做法。在目前正在進(jìn)展的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證過程中，應(yīng)實(shí)事求是地對(duì)待地方的這類探索，不宜“一刀切〞式地要求所有地方都必須將具體的地塊確權(quán)到具體的農(nóng)戶。五是賦予承包權(quán)有限的處分權(quán)能。承包權(quán)建立在成員權(quán)根底上，以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提，除可以有償退出即有償退還集體經(jīng)濟(jì)組織外，承包權(quán)不能向外部人員流轉(zhuǎn)交易，也不能抵押、擔(dān)保、繼承。保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地私有制國(guó)家，對(duì)從農(nóng)用地所有權(quán)中別離出來(lái)的農(nóng)用地使用權(quán)〔經(jīng)營(yíng)權(quán)〕終究應(yīng)賦予其多大權(quán)能、如何規(guī)*農(nóng)地賃租行為，各國(guó)做法并不完全一樣。但有一些共同特征：制止轉(zhuǎn)租，建立農(nóng)地租金的法定定期調(diào)整制度，賦予承租人享有對(duì)農(nóng)地改進(jìn)獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，規(guī)定農(nóng)地租賃合同的法定最短期限。其中，有兩點(diǎn)值得我們重視：一是限制農(nóng)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)。西方國(guó)家的民法普遍不允許使用權(quán)人轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓土地。公元六世紀(jì)制定的?法學(xué)總論?即羅馬私法第五篇中明確規(guī)定，“使用權(quán)人不能把使用權(quán)出賣、出租或無(wú)償讓與他人〞。?法國(guó)民法典?第631條規(guī)定，“使用權(quán)人不得出租或出讓其權(quán)利于他人〞。?德國(guó)民法典?第1080條規(guī)定，“用益權(quán)不得轉(zhuǎn)讓〞、“用益權(quán)既不得抵押，也不得用作擔(dān)?；蛘咴僭O(shè)定用益權(quán)〞。?意大利民法典?區(qū)分了自耕農(nóng)租賃與非自耕農(nóng)租賃，對(duì)于前一種情形，規(guī)定承租人未經(jīng)出租人許可不得轉(zhuǎn)讓；對(duì)后一種情形，直接制止承租人再轉(zhuǎn)讓其租賃的土地。西班牙法律嚴(yán)格制止農(nóng)地轉(zhuǎn)租，主要是基于租賃的人身關(guān)系性質(zhì)，允許承租人將所租賃土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)再轉(zhuǎn)讓給其他人將會(huì)破壞原租賃合同關(guān)系的平衡。我國(guó)**地區(qū)?土地法?第108條也規(guī)定，承租人縱經(jīng)出租人承諾，仍不得將耕地全部或一局部轉(zhuǎn)租他人。二是保護(hù)租地農(nóng)場(chǎng)主利益。西歐、北歐從1950年代開場(chǎng)，通過開展租佃關(guān)系來(lái)強(qiáng)化租地農(nóng)場(chǎng)主對(duì)土地的占有權(quán)和使用權(quán)，加速土地流動(dòng)和集中。美國(guó)法律也強(qiáng)調(diào)，要使土地占有者有適當(dāng)?shù)囊?guī)模和生產(chǎn)潛力，使他們的生產(chǎn)時(shí)機(jī)到達(dá)最正確程度，為土地使用者提供經(jīng)濟(jì)時(shí)機(jī)、平安和穩(wěn)定。各國(guó)鼓勵(lì)租地農(nóng)場(chǎng)主的政策包括：〔1〕延長(zhǎng)租期。為增強(qiáng)租地農(nóng)場(chǎng)主的穩(wěn)定感，法國(guó)的租佃法把租期由戰(zhàn)前的不少于3年改為現(xiàn)在的9年，意大利由3年改為15年，荷蘭為12年，以色列為不得少于90年?！?〕降低租金。荷蘭利用土地銀行體系從農(nóng)民那里購(gòu)置土地后長(zhǎng)期低價(jià)租給有前途的中農(nóng)，年度租金只相當(dāng)于土地買價(jià)的2．5％。泰國(guó)成立佃戶合作社，并由合作社與土地所有者簽訂20年的租地合同，然后合作社再按同樣條件租給佃戶，以便維持低租金。比利時(shí)、荷蘭、法國(guó)等國(guó)家，租賃價(jià)格受國(guó)家法律的限制?！?〕鄰近有先買權(quán)和先佃權(quán)。不耕種的自有土地，如不出賣，就必須出租，鄰近有先買權(quán)和先佃權(quán)。法國(guó)規(guī)定，所有農(nóng)場(chǎng)主都可以要求訴訟法院允許經(jīng)營(yíng)鄰居2年以上未耕種的地產(chǎn)，在缺乏和解的程序時(shí)法院確定租金總額。西歐國(guó)家都有類似規(guī)定。對(duì)農(nóng)用地使用權(quán)既限制又保護(hù)，看似矛盾，實(shí)則為了同一個(gè)目標(biāo)：使租地農(nóng)場(chǎng)主能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。限制農(nóng)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)，意在鼓勵(lì)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)、防止土地投機(jī)。強(qiáng)化農(nóng)用地使用權(quán)的占有和收益權(quán)能，意在穩(wěn)定租地經(jīng)營(yíng)者的預(yù)期、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租本錢。國(guó)外的這些做法給我們的啟示是，界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能邊界雖無(wú)一定之規(guī)，但要效勞和服從于一國(guó)農(nóng)業(yè)開展政策目標(biāo)。就我國(guó)目前情況看，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中別離出相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，目的在于：順應(yīng)農(nóng)民保存土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，順應(yīng)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)集中、逐步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的趨勢(shì)，順應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物*圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。從這“三個(gè)順應(yīng)〞出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間審慎分割農(nóng)用地的占有、使用、收益、處分權(quán)能，既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿，又要表達(dá)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)利人的保護(hù)。保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要把握好以下四點(diǎn)：一是在占有權(quán)方面，應(yīng)鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營(yíng)者有穩(wěn)定的預(yù)期，調(diào)動(dòng)其用地養(yǎng)地、增加農(nóng)田根底設(shè)施建立等長(zhǎng)期投入的積極性。據(jù)**省農(nóng)業(yè)廳課題組2005年對(duì)**、**兩市300個(gè)大戶的調(diào)查，在對(duì)“當(dāng)前制約你進(jìn)一步增加投入的最大因素是哪個(gè)〞的答復(fù)中，答復(fù)“土地承包期太短〞、“個(gè)人經(jīng)營(yíng)能力受限〞、“缺少技術(shù)〞、“資金缺乏〞所占比例分別為62．7％、20．0％、9．3％、7．0％，土地承包期平均為6．4年，承包期太短是規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的最大擔(dān)憂。二是在使用權(quán)方面，應(yīng)支持經(jīng)營(yíng)者對(duì)細(xì)碎零亂的耕地進(jìn)展平整，以利于田間管理和機(jī)械化作業(yè)。很多地方的實(shí)踐說明，土地整理以后，由于減少了渠道、田埂、道路等占地，耕地面積會(huì)“長(zhǎng)出〞10％以上。國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)根本農(nóng)田建立、農(nóng)田水利等專項(xiàng)資金，應(yīng)支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)者進(jìn)展土地平整和農(nóng)田根底設(shè)施建立。三是在收益權(quán)方面，應(yīng)圍繞提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的分配方法、逐步投向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)種糧者，鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用進(jìn)展補(bǔ)貼，還應(yīng)有意識(shí)地控制土地租金水平。隨著土地有償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地本錢概念逐漸清晰，租地經(jīng)營(yíng)實(shí)際支付的土地本錢和承包戶自營(yíng)土地的時(shí)機(jī)本錢都在上漲，共同推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地本錢快速上漲，地租侵蝕利潤(rùn)的趨勢(shì)非常明顯。我國(guó)戶均耕地面積只有8畝左右，要到達(dá)100畝左右的適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模，所經(jīng)營(yíng)的土地中90％以上是需要付地租的租賃土地。至于公司制農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，幾乎100％的土地要付地租。在不少地方，靠租地種糧食很難盈利，這是規(guī)模經(jīng)營(yíng)“非糧化〞的重要經(jīng)濟(jì)原因。在基層調(diào)研中，經(jīng)常能聽到規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體“租金太貴〞、