完善我國地方稅體系研究

完善我國地方稅體系研究

改革開放以后，中國開始解決經濟、財政、稅收管理體制過于集中的問題，逐步調整中央與地方的財政、稅收分配關系。特別是1994年，為了適應建立社會主義市場經濟體制的要求，我國進行了一場新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內容最深刻的工商稅制改革，將上述分配關系初步納入分稅制的軌道，建立了由中央稅、地方稅、中央與地方共享稅構成的分稅制財政管理體制。經過15年的實際運行，效果顯著，它確保了中央和地方財政收入的穩(wěn)步提高，我國稅收收入實現(xiàn)了跨越式增長，初步建立了稅收分級征收和分級管理的制度。但美中不足的是，與中央稅、中央與地方共享稅的改革相比，我國地方稅制度的改革相對滯后，不利于增加地方政府的財政收入，發(fā)展地方經濟和其他各項建設事業(yè)。分稅制改革及其實施后的15年間，對地方稅制觸動不大，屬于地方稅收收入的地方稅種的更新建設沒有及時跟上，現(xiàn)行的相當部分地方稅種仍是計劃經濟時期的產物，致使現(xiàn)行地方稅制未完成初步適應社會主義市場經濟體制的跨越，對整個稅制的完善與分稅制財政體制的真正確立帶來了較為明顯的阻礙作用，與構建地方公共財政框架要求相適應的地方稅體系并沒有真正建立起來。這也是造成一些地方非稅收入、預算外收入膨脹，亂收費、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。隨著我國市場經濟的深入發(fā)展以及全球化進程的加快，現(xiàn)行地方稅體系不能完全適應經濟發(fā)展的矛盾更是日漸突出。黨的十六屆三中全會明確提出“要分步實施稅收制度改革，在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當?shù)亩愓芾頇唷?。黨的十七大報告也指出“要深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系，實行有利于科學發(fā)展的財稅制度”。可見，我國稅收體系尤其是地方體系的建設與完善已引起黨中央的高度重視。因此，我們要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，立足中國國情，進一步完善分稅制財政體制，加快地方稅改革的步伐，健全地方稅體系，充分發(fā)揮地方的積極性，促進地方社會經濟全面發(fā)展，從而推進我國社會主義和諧社會構建。一、必須先弄清楚的兩個基本問題1994年分稅制改革以來，因地方稅制改革的滯后所引致的負面效應已日益顯現(xiàn)，因此在新一輪稅制改革中，應對地方稅制的建設與完善予以足夠的關注，從而構建有利于科學發(fā)展的地方稅體系。在討論如何建立地方稅體系之前，我們有必要先弄清楚以下兩個基本問題。(一)正確界定地方稅的內涵多年來我國一直存在地方稅概念模糊問題，對于什么是地方稅，沒有一個確切的說法。在建立與完善地方稅體系時，應對地方稅內涵有一個明確界定。目前，我國的稅收理論界和實際工作部門在探討地方稅體系的過程中，對地方稅這一概念，尚未形成一致的意見。但概括起來，目前對于地方稅的定義無外乎三個因素的歸屬，即：收入歸屬權、征收管理權、立法權。通常意義上講，地方稅是指劃歸地方征收、管理或由地方政府征收使用，構成地方財政固定收入來源的稅收。更通俗地說，地方稅就是根據(jù)中央與地方事權劃分狀況，按照財政管理體制的規(guī)定，由中央或地方立法，由地方負責征收管理，其收入由地方專享的各類稅收的總稱。因此，所謂地方稅是指為地方公共產品進行融資并且課稅權歸屬于地方政府的稅收。我們認為，地方稅一般應具有三個基本特征：一是稅基具有明顯的地域特征，其課稅對象和范圍相對固定于某一區(qū)域，不隨納稅人的流動而流動；二是收入具有地方受益性，納稅人所繳納的稅收與其享受的地方公共產品和服務是對稱的，收入具有一定的彈性，可以基本滿足地方政府的公共支出需要；三是征收管理的便利性，地方政府及其職能部門在征管方面更易于掌握稅源，方便管理。(二)地方稅體系的含義及其構成所謂“地方稅體系”，是指包括地方稅制、征收管理以及司法保障在內的整個地方稅的立法、執(zhí)法和司法所組成的統(tǒng)一體。其具體內容包括：1.地方稅稅制體系。即地方稅的稅制組成體系，它包括地方稅管理體制、地方稅稅種結構及其法律法規(guī)體系。2.地方稅征管體系。即地方稅征收管理活動各要素(包括管理服務、征收監(jiān)控、稅務稽查、機構組織等)相互聯(lián)系和制約所組成的整體系統(tǒng)。3.地方稅保障體系。包括地方稅的司法保障體系、稅務代理和其他的協(xié)稅護稅網絡。可見，地方稅體系的內容是極為豐富的，它涉及稅務理論及實際工作的方方面面。二、我國現(xiàn)行地方稅體系的問題及評析客觀上講，我國分稅制改革及其實施后的15年間，沒有相應地對地方稅制進行大動作改革，地方稅制尚未完成初步適應社會主義市場經濟體制的跨越，對整個稅制的完善與分稅制財政體制的真正確立帶來了較為明顯的阻礙作用，與構建地方公共財政框架要求相適應的地方稅體系并沒有真正建立起來。隨著我國市場經濟的深入發(fā)展，現(xiàn)行地方稅體系不適應經濟發(fā)展(尤其是地方經濟發(fā)展)的矛盾也日漸突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(一)地方稅的立法權過于集中，地方自主稅權過小，不利于規(guī)范地方政府的理財行為1994年我國分稅制改革以中央集權為主要特征，從某種意義上說，我國并沒有建立起真正意義上的地方稅體系。理由是：嚴格意義上的地方稅應是由地方立法、征管、使用的稅種，但現(xiàn)實情況是，目前地方對現(xiàn)行名義上的地方稅均沒有真正的立法權。而分稅制就稅收的角度而言，關鍵是劃分稅收權限，包括稅收立法權、稅法解釋權、稅種開征停征權等。我國1985年著手建立地方稅時，盡管曾明文規(guī)定部分稅種的稅收權限下放地方，但絕大多數(shù)權限下放至今未兌現(xiàn)，地方稅與中央稅的管理方式幾乎相同。稅權過于向上集中，不僅影響了地方稅體系建設的步伐，也制約了地方稅應有功能的發(fā)揮，導致地方政府理財方式不規(guī)范，在地方稅收缺位的情況下各種收費越位在所難免，這不利于地方社會經濟全面發(fā)展。此外，地方稅收權限(尤其是立法權)過分集中于中央，也不利于地方政府根據(jù)自己的優(yōu)勢和經濟稅源實際而開征相應的地方稅，不利于地方政府因地制宜地處理好當?shù)氐亩愂张c經濟問題。(二)地方稅制改革嚴重滯后，稅種功能弱化，調節(jié)乏力，有的甚至與經濟發(fā)展背道而馳分稅制改革對地方稅制觸動不大，屬于地方稅收收入的地方稅種的更新建設沒有及時跟上，現(xiàn)行的大部分地方稅種是計劃經濟時期的產物，課稅范圍狹窄、稅收收入彈性差。這必然使地方稅制嚴重滯后于經濟形勢的發(fā)展，亟待改革。現(xiàn)行地方稅制改革滯后突出表現(xiàn)在：一些地方稅種應改的未改，應立的未立，應廢的未廢。一是在現(xiàn)行地方稅制中，除了營業(yè)稅、土地增值稅等極少數(shù)幾個稅種是1994年稅改時出臺的外，城市維護建設稅、土地使用稅、房產稅等大多數(shù)地方稅種是上世紀80年代中后期制定的，甚至一些稅種是上世紀50-60年代出臺的。而且有些稅種內容陳舊，不僅組織收入不多，課稅成本高，而且與當前經濟發(fā)展可以說是格格不入，需要廢除。二是現(xiàn)行地方稅的一些稅種征收范圍偏窄、稅額少、稅率低，對地方稅收收入增幅不大，又沒有發(fā)揮其應有的經濟調節(jié)功能，已很難適應地方經濟的發(fā)展和財源建設的需要，如房產稅因稅率不能隨物價上漲而變化，使其調節(jié)作用幾乎消失。三是一些計劃開征、稅源豐富且適宜地方經濟發(fā)展的新稅種，卻呼之不出，如遺產和贈與稅、社會保障稅等又遲遲難以出臺，使地方稅的籌資和調節(jié)職能受到極大限制，不利于地方經濟協(xié)調發(fā)展。(三)地方稅與中央稅在稅種上劃分欠科學，共享稅過多，國地稅征管中易發(fā)扯皮，征收成本加大我國現(xiàn)行分稅制在稅種劃分上欠科學、不規(guī)范，既按稅種劃分，又按企業(yè)級次、行業(yè)類型劃分，交叉重復嚴重。我國實行分稅制改革將所有稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。但若深入分析現(xiàn)行稅制，嚴格地說，我國并沒有真正建立起地方稅制。原因如下：一是在現(xiàn)行稅制中，名義上屬于地方稅的稅種不少，多達10余種，但真正純屬地方稅收入的稅種越來越少，只有房產稅、土地使用稅、土地增值稅、車船稅等少數(shù)小稅種，但這些地方稅種有的稅源分散、收入少，有的征管難度大、征收成本高。二是地方稅界限不清。一般來說，地方稅基的選擇應是基于地方政府收入穩(wěn)定可靠且便于征收的經濟來源，且這一來源應是純地方性的。因為地方稅是為地方轄區(qū)內居民提供公共商品或勞務，因此，地方稅基的選擇應該沒有流動性，也不是全國性稅基讓渡給地方。但是，1994年稅改時，我國并沒有以真正的地方稅為基礎，而只是在當時的財政收入體制中把一部分收入劃歸地方。這中粗放式的劃分，使地方稅界限模糊不清。三是共享稅過多。一些地方稅稅種起初不是作為共享稅，但后來中央為進一步集中財力卻不時被分成，實際上也具有了共享稅的性質。稅收收入不斷向中央集中，中央拿大頭，地方拿小頭，共享稅不斷增多，使地方稅種日趨萎縮。這種不科學、不規(guī)范劃分方式造成稅收入不充足、不穩(wěn)定，征收成本加大，嚴重削弱了地方稅的地位，導致地方稅功能弱化。(四)地方收入規(guī)模偏小，地方財權與事權不匹配，不利于地方可持續(xù)發(fā)展從事權與財權相統(tǒng)一的層面看，我國目前地方稅規(guī)模明顯偏小。一般來說，要穩(wěn)定地方政府基本收入來源和規(guī)范政府籌資行為，地方稅收入就必需保持一個適當、合理的規(guī)模(比例)，這樣有利于地方政府合理配置財力，最有效、最充分地安排地方事務。但是，1994年稅改很少涉及到這方面問題。究竟地方稅收入應穩(wěn)定在一個什么樣規(guī)模，即中央稅與地方稅收入比例應如何確定、如何劃分？這應從事權與財權相統(tǒng)一的層面上加以綜合考慮。但現(xiàn)實情況又是如何呢？據(jù)統(tǒng)計顯示，近幾年來地方稅收入占稅收總收入比例，如福建省，分稅制以來，除1998年41.31％、1999年42.39％外，其余年份均未達到40％；江蘇省，1998年以來，這一比例一直未突破30％。而據(jù)國家稅務總局科研所統(tǒng)計在分稅制前的1993年，全國地方稅收入占全國稅收總收入的79.2％，但到分稅制后的2003年這一比例卻降到42％。但就目前看，地方事權比中央多得多，但財權卻倒過來。綜上數(shù)據(jù)表明，分稅制后，我國財力不斷往中央集中，地方財力與中央財力幾乎是四六開，甚至還不到，這在一定程度上造成地方財權與事權不匹配。地方稅收入規(guī)模偏小，一定程度上造成了稅收缺位、規(guī)費越位。因為目前地方財力普遍難以滿足地方政府實現(xiàn)和履行社會經濟職能的客觀需要，這是一個不爭事實。(五)地方稅主體稅種不突出，地方政府收入缺乏保障，不利于長遠發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃在我國目前的地方稅體系中，涉及地方收入的稅種是不少的，有18種之多，但多數(shù)是一些稅源零星分散、難以征管的小稅種。這些小稅種稅源很不穩(wěn)定，且收入規(guī)模也偏小。從理論上講，將稅源穩(wěn)定、稅基較寬以及便于地方征收的稅種確定為主體稅種，是完善地方稅收體系的一個重要方面，也是進一步深化分稅制改革的客觀要求。從我國地方稅制運行的實際情況來看，占地方稅收收入比重較大的是營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。但是，由于分稅制不徹底，我國現(xiàn)行地方稅收體系中尚無稅源豐富、規(guī)模較大、易于地方政府征管的主體稅種可言，地方政府沒有長期、穩(wěn)定、可預期的主要稅源，導致地方稅制運行的不穩(wěn)定，地方稅收收入增長缺乏保障。三、完善地方稅體系應遵循的基本原則完善地方稅體系的基本原則是我國下一步地方稅改革的總體指導思想，也是地方稅改革的目標取向。綜合而論，可以歸納為以下幾項原則：(一)立足國情，因地制宜完善地方稅制應立足我國國情。我國疆域遼闊，各地經濟發(fā)展、資源分布以及生產力發(fā)展水平等存有很大差異，但也各具相對優(yōu)勢，我們在進行地方稅制改革時必須加以全面考慮。也即說，在出臺稅收政策時，如果不能充分考慮這些地區(qū)優(yōu)勢并加以合理引導和有效配置，則必然會造成資源浪費，從而制約地方經濟發(fā)展。因此，在統(tǒng)一稅法的基礎上，可適當下放一些地方稅收立法權，各地可因地、因時制宜，根據(jù)本地區(qū)經濟發(fā)展的優(yōu)勢，制定適宜的地方稅政策，既滿足地方政府財政支出的需要，又利于各地更加有效地發(fā)揮稅收的調節(jié)作用，促進地方社會經濟可持續(xù)發(fā)展。(二)效率、公平統(tǒng)籌考慮首先，作為一個正處于社會主義初級階段的發(fā)展中大國，我們迫切需要謀求經濟發(fā)展，并在發(fā)展中應牢固樹立起效率優(yōu)先的稅收效率觀，而稅制改革理應體現(xiàn)上述稅收原則。其次，在尊重市場機制的基礎性作用的前提下，稅收調控的力度大小、領域范圍都會具有一定階段性，如針對目前經濟發(fā)展過程中暴露的一些深層次結構性矛盾問題，如環(huán)境生態(tài)問題、收入分配問題等，其中很重要的內容之一就是發(fā)揮稅收調節(jié)社會公平、區(qū)域發(fā)展均衡以及保護環(huán)境的作用。因此地方稅改革也應突出強調維護社會公平、地區(qū)平衡、環(huán)境保護的職能。(三)適度集權、合理分權我國是社會主義單一制國家，并不同于西方聯(lián)邦或邦聯(lián)制國家，因此出于中央宏觀調控能力和社會主義優(yōu)越性發(fā)揮方面考慮，在地方稅制改革中應注意與中央的協(xié)調，維護中央財政的應有實力；而且歷史也一再證明，適當?shù)闹醒爰瘷嗍潜ＷC國家統(tǒng)一和民族團結的基石。同時，目前我國仍處于市場經濟體制的逐步完善階段，這決定了地方稅制改革過程中強調地方合理分權也是必要的。(四)結構性減免稅并注意財政承受能力地方稅制改革必須考慮減稅問題，但應實行結構性減稅政策，即結合稅制調整，逐步把一些主體稅種和重要稅種的微觀負擔(稅率)適當降低，同時輔以開征一些新稅種和調高一些輔助性稅種的稅率，但從總體上看，仍具有減稅效應。目前世界各種普遍推行減稅政策，將直接影響到中國市場對國際資本和人力資源的吸引力。因此，簡化稅制、降低稅率的改革大方向無疑是明智的。與此同時，由于此次稅制改革應減稅的涉及面廣、力度大，必須認識到盡管從長期來看有利于稅收持續(xù)增長，但也不能籠統(tǒng)地一味強調減稅，還應考慮到財政承受的壓力，仍需采取輔助性增稅的保障措施。四、構建有利于科學發(fā)展的地方稅體系完善地方稅體系的總體思路是：按照黨的十六屆三中全會、十七大關于完善地方稅制精神，區(qū)別公共產品的層次性，本著效率原則，規(guī)范稅種劃分，減少共享稅，在強化中央宏觀調控的前提下，科學劃分稅權，下放部分稅收立法權，從而建立起公共財政框架下科學的地方稅體系。(一)采取適度分權模式，賦予地方一定的稅收立法權從表面上看，我國稅收權限高度集中于中央，但若仔細地深入到各地進行調查就很容易發(fā)現(xiàn)，許多地方實際上都結合自己的需要，對各種稅收政策加以變通和靈活處理。與其讓各地暗地里搞變通，還不如根據(jù)客觀現(xiàn)實，賦予地方適度的稅收立法權。這樣，各地可因地、因時制宜的出臺一些有利于地方經濟全面發(fā)展的稅收政策，地方稅收政策也更加透明，并方便地方政府籌資，更好地提供地方性公共產品。當然，賦予地方一定的稅收立法權，一定要防止全國地方稅種林立、各地區(qū)之間稅負差別和稅率差別過大的現(xiàn)象，要保證全國市場的統(tǒng)一。因此，建議參照國際上實行分稅制的一些好的做法，結合我國實際情況，為了有利于盡快建立健全公共財政框架下地方稅體系，我國的地方稅制宜采取適度分權模式。當前比較現(xiàn)實的選擇是只賦予省一級政府一定的地方稅收立法權。同時，在稅收權限的劃分上，可考慮：1.對全國性的地方稅種和地方的主體稅種(如流轉稅類、所得稅類)，這類地方稅種只能由中央立法，并按中央制定的政策統(tǒng)一執(zhí)行，地方政府只能有征收管理權，而沒有稅率的調整權和減免權，但地方政府可根據(jù)實際情況確定具體征收辦法。2.對全國性的輔助地方稅種(如財產稅類)，也由中央統(tǒng)一立法，但地方政府可以確定實施細則和具體管征辦法，而且還可以在中央規(guī)定的幅度內有一定的稅率調整權和減免權。3.對地方性、靈活性較強的地方稅種(如資源稅類)，這類地方稅種其稅權應以地方為主，或者中央制定稅法或稅收條例，地方自主確定是否征收以及具體征收細則。4.對純屬地方性的、受益范圍也比較明確的地方稅種，稅權完全下放給地方，由地方自行立法開征；同時地方(如省級人大)有權根據(jù)本地財政經濟的實際情況自行開征一些地區(qū)性稅種。當然，地方開征稅種應報中央備案，并不得與上位法相抵觸。(二)以地方財權與事權相統(tǒng)一為前提，合理確定地方稅收入規(guī)模在分稅制體制下，保持相當?shù)牡胤蕉愂找?guī)模，對地方政府的正常運轉和地方社會經濟全面發(fā)展無疑具有十分重要的作用。但現(xiàn)實的情況是，地方稅收入規(guī)模明顯偏低，在目前財政轉移支付制度尚不規(guī)范的情況下，地方稅收難以滿足地方事權的安排。對此，我們在完善地方稅收制度、健全地方稅體系時，必須把合理確定地方稅收入規(guī)模擺上突出位置，但不能就事論事。究竟目前我國地方稅收入規(guī)模應多大，這需要國家以地方財權與事權相統(tǒng)一為前提，加以合理的研究、論證，并要結合各地實際，有所區(qū)分。但就目前看，我國地方稅的規(guī)?？隙ㄊ瞧偷?。我們認為，地方政府自主的稅收收入多大為合理，除了與中央賦予地方的事權直接相關外，還取決于宏觀調控、行政效率和地方發(fā)展需要三個重要因素，因此在確定地方稅收入規(guī)模時，既要明確地方的事權和財權，也要賦予地方合理的自主財權。除此之外，提高地方稅收入規(guī)模時，還應從規(guī)范財政轉移支付制度和完善地方稅制著手，特別是目前地方稅基呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢，應加快推進地方稅制改革，在確定地方稅主體稅種的同時，結合稅費改革，根據(jù)地方經濟發(fā)展的需要和可能開征一些新的地方稅種，如物業(yè)稅、社會保障稅等；完善現(xiàn)有的一些地方稅種，如城建稅、房產稅、土地使用稅等；停征一些不合時宜的稅種，如土地增值稅等。(三)結合我國實際，科學劃分稅種，合理確定地方稅主體稅種與發(fā)達國家相比，我國社會生產力水平比較低，綜合國力和經濟實力不強，地區(qū)間發(fā)展不平衡，因此，建立和規(guī)范地方稅制和管理方式，必須從我國各地的實際情況出發(fā)，不搞“一刀切”。建議，在完善地方稅體系時，稅種的劃分和地方稅的主體稅種的確定可依據(jù)以下步驟進行：第一步：改變目前變相共享稅過多的局面，確定地方稅的主體稅種，保證地方稅的收入規(guī)模。我國目前變相的共享稅有營業(yè)稅、城市維護建設稅、企業(yè)所得稅、資源稅、印花稅共5個。對這些變相的共享稅進行清理無疑是非常重要的。但在目前，我們現(xiàn)實的選擇是盡快對營業(yè)稅和城市維護建設稅進行調整和改革，使營業(yè)稅成為地方專享的地方稅主體稅種，這也是近期比較現(xiàn)實的選擇。同時，在對企業(yè)所得稅進行稅制和財政體制改革時，應該根據(jù)地方稅體系比較弱的客觀情況把地方企業(yè)所得稅劃歸地方，作為地方稅。而對于其他稅種的變相共享，以暫時不動為宜。通過這樣調整和改革，近期形成以營業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅稅及個人所得稅為主體的地方稅體系。第二步：隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，財產稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅和社會保障稅等直接稅，無論是在總量上還是占全國稅收收入的比重上都將有一個明顯的提高。鑒于營業(yè)稅的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，其地方稅主體地位將逐漸弱化。這一階段我國也將全面啟動新一輪稅制改革，推出物業(yè)稅，這時物業(yè)稅將成為地方稅主體稅種。同時，將社會保障費改征社會保障稅，出臺遺產和贈與稅，參照發(fā)達國家做法，這時可對企業(yè)所得稅實行同源課征。另外，再嚴格按照稅種劃分的原則，徹底改變目前變相共享稅過多的狀況，確定起比較固定的中央稅體系和地方稅體系。在這一階段，中央主要是以所得稅等直接稅收入為主，地方主要是以物業(yè)稅、社會保障稅、個人所得稅的收入為主。(四)優(yōu)化地方稅種，健全地方稅體系1.營業(yè)稅的改革。適當擴大營業(yè)稅征收范圍，將一些與營業(yè)稅性質相近的基金、收費改征營業(yè)稅，同時取消對從事金融、保險、電信外資服務性企業(yè)享有的營業(yè)稅減免優(yōu)惠，取消對行政事業(yè)單位的免稅政策，實行普遍征稅。2.個人所得稅的改革。我國個人所得稅制可以考慮實行分類和綜合相結合的混合所得稅制。此外，還要做好一些個人所得稅征管的配套措施，包括：把全部收入明晰化、貨幣化、工資化；實行金融資產實名制；修改并嚴格執(zhí)行《現(xiàn)金管理條例》，加強現(xiàn)金管理；搞好個體工商業(yè)戶的建