對改革我國高職院校管理體制的若干思考

對改革我國高職院校管理體制的若干思考

G719.22：A1671-3699(2009)12-0001-04一、高職院校管理體制改革是我國高職教育發(fā)展的客觀要求伴隨著高職教育的快速發(fā)展，我國現(xiàn)行的高職教育管理體制的弊端日漸顯現(xiàn)。當(dāng)前我國高職院校在管理體制方面存在的問題主要有九個方面。(一)法律法規(guī)建設(shè)滯后當(dāng)前，我國的高職教育乃至整個職業(yè)教育，都不同程度地存在著行政管理不夠規(guī)范的問題。在過去幾年，盡管頒布了多部教育法規(guī)，尤其是1996年的《職業(yè)教育法》，確立了我國高等職業(yè)教育的地位，指出了高職教育的發(fā)展方向，國務(wù)院、教育部以及各地政府也都制定了不少的教育行政性法規(guī)，但這仍然遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國高職教育發(fā)展的需要。(二)高職院校教學(xué)軟硬件條件整體較差由于投入不足，我國目前的高職院校無論是師資隊伍建設(shè)還是教學(xué)的硬件建設(shè)，從整體上看，都尚存在著較為嚴(yán)重的問題。尤其是高職院校的實驗實訓(xùn)基地建設(shè)相對滯后，導(dǎo)致實驗實訓(xùn)科目無法滿足學(xué)生技能訓(xùn)練的要求，造成學(xué)生實際操作能力不強。盡管各高職院校都認(rèn)識到提高教育質(zhì)量的重要性，但由于資金短缺的緣故，師資隊伍薄弱、專業(yè)特色不突出、教學(xué)設(shè)備落后等因素制約了高職學(xué)生素質(zhì)的提高，這些問題一直未能從根本上予以解決。(三)“理論上的重要性”與“現(xiàn)實中的次要性”的問題從理論上講，高職教育對國家和區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，對人才強國戰(zhàn)略的實施，對構(gòu)建人才梯隊等諸多方面有著十分重要的作用，國家相關(guān)部門也經(jīng)常召開會議，下發(fā)文件，強調(diào)辦好高職教育對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的深遠(yuǎn)意義[1]。但現(xiàn)實是，學(xué)生不愿讀高職，認(rèn)為高職教育是“次等教育”。在就業(yè)市場上，由于用人單位的偏見，接受高職教育的人力資源經(jīng)常被人視而不見。部分企業(yè)對聘用的高職生、中職生、一般民工都是同等待遇。(四)條塊如何結(jié)合的問題由于歷史的原因，我國政府對高職院校的管理模式是誰辦學(xué)、誰管理、誰受益，辦學(xué)與管理合二為一?！皸l塊結(jié)合，以塊為主”，是這一管理模式所呈現(xiàn)出來的主要特征。在市場經(jīng)濟條件下，這種條塊式的管理模式的弊端顯而易見。由于高等職業(yè)教育有地方辦、行業(yè)辦、企業(yè)辦的區(qū)分，地方政府和行業(yè)主管部門都承擔(dān)一定的管理職責(zé)，分別有自己的管理部門和管理規(guī)則，各管理部門之間如何協(xié)調(diào)，多年來也未能解決。另外，我國當(dāng)前職業(yè)學(xué)校學(xué)歷教育由教育部門和勞動保障部門分別主管和規(guī)劃，也極易產(chǎn)生管理分散以及資源浪費等問題。(五)高職教育與中等職業(yè)教育在管理上脫節(jié)這是教育部門內(nèi)部呈現(xiàn)出來的問題。高等職業(yè)教育由高等教育部門主管，而中等職業(yè)教育則屬職業(yè)教育部門職權(quán)范圍內(nèi)的事情，兩個主管部門在規(guī)劃和管理方面不協(xié)調(diào)的事情時有發(fā)生。在強調(diào)中職和高職相互銜接培養(yǎng)高技能人才的同時，兩個階段的教學(xué)課程內(nèi)容又難以銜接，層次和內(nèi)容上沒有明顯的差異。(六)高職教育業(yè)務(wù)主管部門與其他行政部門之間不協(xié)調(diào)高職教育的業(yè)務(wù)管理主要是教育行政部門的責(zé)任，經(jīng)費是計劃和財政部門的事情。就財經(jīng)關(guān)系看，教育事業(yè)費屬于財政部門，教育基本建設(shè)費屬于計劃部門，教育事業(yè)的發(fā)展計劃則屬于教育部門[2]。盡管2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》規(guī)定，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度，研究解決職業(yè)教育工作中的重大問題，但由于缺乏權(quán)威性和執(zhí)行主體，這一機制也存在明顯的弊病。(七)社會參與度不高高職教育的特點決定了社會力量在高等職業(yè)教育管理機構(gòu)中必須占有一席之地，否則將影響其管理職責(zé)的履行。當(dāng)前，我國的行業(yè)、企業(yè)、專家、家長等社會力量尚未普遍參與到高職教育的管理中來，而社會的廣泛參與對高職教育的發(fā)展至關(guān)重要。(八)部分高職院校的領(lǐng)導(dǎo)體制不協(xié)調(diào)從高職院校內(nèi)部的管理情況看，有些高職院校的領(lǐng)導(dǎo)體制也存在不少問題。因人設(shè)位，機構(gòu)冗余、職能重疊的現(xiàn)象屢見不鮮。(九)教育系統(tǒng)內(nèi)部的歸口管理不明確我國將高等教育分為普通高等教育、成人教育、職業(yè)教育三大類。對這三類教育的管理，縱向上形成三個相對獨立的管理系統(tǒng)，職業(yè)教育交織于三個相對獨立的管理系統(tǒng)之間，實際情況是三條線各管一部分。盡管我國的高職教育發(fā)展迅速，在校生人數(shù)與本科生基本相當(dāng)，高職院校在管理上目前雖屬教育部門統(tǒng)一管理，但持續(xù)多年的有關(guān)高職院校是姓“高”抑或姓“職”問題的爭論，至今依然存在。究其根源，歸根到底是教育系統(tǒng)內(nèi)部的歸口管理問題沒有解決。概而言之，就是政出多門，多頭管理，財權(quán)與事權(quán)分離。實踐表明，這些因素在相當(dāng)程度上制約著我國高職教育的發(fā)展。改革和創(chuàng)新我國高職教育管理體制，業(yè)已成為當(dāng)前乃至今后一個時期發(fā)展高職教育的一項重要而緊迫的任務(wù)。二、對改革我國高職院校管理體制的對策思考(一)明確職責(zé)，建立與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的新型高職教育管理體制當(dāng)前，我國高職教育的管理主體主要有三：一是國家規(guī)定的從中央到地方的各級職教行政部門；二是高職教育的學(xué)校管理主體；三是企業(yè)。但由于職責(zé)不明確，在實際操作層面上產(chǎn)生了一系列的問題，諸如前文所提到的某些學(xué)校同時隸屬于多個管理主體、企業(yè)對高職院校的教學(xué)管理漠不關(guān)心等。改變這種狀況的根本方法，是建立起政府統(tǒng)籌、教育部門協(xié)調(diào)、各職能部門各司其職的新型高職教育管理體制。在這一管理體系中，中央政府主要發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，保持高職教育與普通高等教育之間的合理比例，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)職業(yè)教育的發(fā)展方向；教育部門主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各類職業(yè)教育的規(guī)劃和發(fā)展；各級地方政府及各地教育部門承擔(dān)優(yōu)化職業(yè)教育外部環(huán)境，增強政策的導(dǎo)向作用；各高職院校則側(cè)重于各校的內(nèi)部微觀管理。只有明確了各層級各部門的職責(zé)范圍及隸屬關(guān)系，才能避免政府失靈、企業(yè)失職、高職院校有失監(jiān)管現(xiàn)象的發(fā)生。必須強調(diào)的是政府在高職教育發(fā)展中的主導(dǎo)地位。教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，是社會公共事務(wù)的一個組成部分，在教育管理中，政府的角色不可或缺。我國高職教育存在的諸如發(fā)展不平衡、資金投入不足、辦學(xué)條件較差等問題的解決，均離不開各級政府的正確引導(dǎo)和大力扶持。(二)健全法律體系，將高職教育管理納入法制軌道從發(fā)達(dá)國家發(fā)展職業(yè)教育的實踐經(jīng)驗看，其成功的一個重要因素就是建立了較為完善的有關(guān)職業(yè)教育的法律體系，為職業(yè)教育的發(fā)展提供了較好的制度保障。如美國，自1990年起先后頒布了《帕金斯職業(yè)和應(yīng)用技術(shù)法案》、《職業(yè)技術(shù)教育法案》等多部關(guān)于職業(yè)教育的法律規(guī)范。美國的職業(yè)教育之所以能取得今日的成就，正是借助了職業(yè)教育法規(guī)的保障作用[3]。其他如德國、加拿大、日本、新加坡、法國等職業(yè)教育辦得較為成功的國家，莫不有較為完備的職業(yè)教育法規(guī)。而我國當(dāng)前高職教育所面臨的一些亟待解決的問題之所以產(chǎn)生，在很大程度上正是由于相關(guān)的法律以及有關(guān)的操作性實施細(xì)則的缺乏。未來我國對高職教育的管理，應(yīng)在立法方面上下工夫，要在《職業(yè)教育法》的基礎(chǔ)上，制定《高等職業(yè)教育法》以及相關(guān)的管理條例，建立司法、行政、審議和社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制。唯有健全的法律體系，才能使我國的高職教育在實踐中有法可依。(三)轉(zhuǎn)變思想觀念，建立健全高職教育發(fā)展的督導(dǎo)評估系統(tǒng)在過往的教育實踐中，教育行政主管部門對各高等院校的教學(xué)管理情況要求較嚴(yán)，有較為健全的監(jiān)督管理制度；而對高職院校的管理則十分寬松，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因，說到底是對發(fā)展高職教育對經(jīng)濟社會進步的意義認(rèn)識不足。管理者首先應(yīng)摒棄職業(yè)教育是“低人一等”的教育的思想，從多元職能理論的角度出發(fā)，樹立職業(yè)院校的學(xué)生也能成才的觀念，進而自覺地把對高職院校的管理提升到對普通高校管理同等的地位。一個重要的具體措施，就是建立健全高職教育發(fā)展的督導(dǎo)評估系統(tǒng)[4]。各級教育督導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)增設(shè)職業(yè)教育督導(dǎo)評估的職能，定期代表政府對所轄行政區(qū)域的職業(yè)教育工作進行監(jiān)督、檢查、評估和指導(dǎo)，以落實國家有關(guān)職業(yè)教育的法律、法規(guī)、方針和政策。要通過評估、督導(dǎo)等具體的行政行為，促進高職院校的健康發(fā)展。必須指出的是，督導(dǎo)、評估過程一定要嚴(yán)，應(yīng)力戒流于形式、走過場的督導(dǎo)評估行為的發(fā)生。(四)借鑒他人經(jīng)驗，盡快建立完善而又全面的就業(yè)準(zhǔn)入制度和職業(yè)資格認(rèn)證制度從相關(guān)資料看，國外高等職業(yè)教育極為重視職業(yè)資格的認(rèn)證。如澳大利亞的技術(shù)和繼續(xù)教育學(xué)院TAFE(TechnicalandFurtherEducation，簡稱TAFE)是其政府認(rèn)可及監(jiān)督的職業(yè)培訓(xùn)教育體系，學(xué)院的重點是培養(yǎng)學(xué)生的工作能力，普通大學(xué)畢業(yè)生、研究生畢業(yè)后均可進入學(xué)院學(xué)習(xí)，取得相應(yīng)的證書。實踐表明，職業(yè)資格認(rèn)證不僅對職業(yè)教育的發(fā)展意義重大，而且對整個社會的人力資源開發(fā)，避免人才培養(yǎng)和使用上的盲目性，以及減少學(xué)生在擇業(yè)上的盲目性有重要的作用。我國的高職院校管理體制改革，應(yīng)在建立完善而又全面的就業(yè)準(zhǔn)入制度和職業(yè)資格認(rèn)證制度方面作出更大的努力。2005年，教育部部長周濟在全國普通高校畢業(yè)生就業(yè)工作網(wǎng)絡(luò)視頻會議上就曾指出：要大力實行“訂單式”培養(yǎng)，堅決推行“雙證書”培訓(xùn)制度。凡是可頒發(fā)證書的領(lǐng)域，一定要使80％以上的畢業(yè)生拿到“雙證”，這是高職院校的一項硬指標(biāo)和硬任務(wù)[5]。經(jīng)過近幾年的努力，這項工作取得了一定的進展，但還處于起始階段，今后還有很長的路要走。(五)改革招生管理制度，充分?jǐn)U大高職院校的辦學(xué)自主權(quán)高職院校辦學(xué)機制最突出的特點是靈活，這是由高職院校存在和發(fā)展的內(nèi)在特質(zhì)所決定的。建設(shè)一所什么樣的高職院校以及如何建設(shè)一所這樣的院校，即高職院校的目標(biāo)定位，主要決定者是各高職院校自身。高職院校應(yīng)根據(jù)市場的人才需求狀況，適時地調(diào)整自己的辦學(xué)規(guī)模和專業(yè)設(shè)置，而這與我國當(dāng)前對高職院校的管理政策存在諸多的矛盾，最突出的一點是招生計劃的設(shè)定，高職院校辦學(xué)的靈活性的優(yōu)勢因之而被弱化。認(rèn)為改變招生計劃的制定方法，變指令性計劃為調(diào)節(jié)性計劃，應(yīng)是未來我國高職院校管理體制改革的一個重要目標(biāo)[6]。唯有讓各高職院校把眼光從政府轉(zhuǎn)向社會、轉(zhuǎn)向市場、轉(zhuǎn)向就業(yè)，使辦學(xué)與各種社會需求相結(jié)合，以市場需求和自身的辦學(xué)能力為制定招生計劃的依據(jù)，才能激發(fā)高職院校自身的辦學(xué)活力。三、高職院校管理體制改革必須注意的幾個問題(一)高職院校管理體制改革必須有利于調(diào)動各方面的辦學(xué)積極性高等職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展離不開社會各方面的參與?？疾烀绹⑷毡?、德國及加拿大這些國家的職業(yè)教育，可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家在職業(yè)教育的管理上，由教育部門與就業(yè)部門、工業(yè)部門、雇主組織等通力合作，教育不再是教育管理部門獨有的領(lǐng)地，就業(yè)部門、經(jīng)濟部門、雇主組織等越來越多地參與教育的管理與決策。正是各方面的共同參與，促進了各國職業(yè)教育的發(fā)展。同樣，我國高職教育的發(fā)展也需要社會各方面的關(guān)心與扶持。因此，高職院校管理體制的改革，必須能夠確保各方參與高等職業(yè)技術(shù)教育的積極性的增長，而不是相反。高職院校管理體制改革的目的，是使社會各方面的力量形成統(tǒng)一的合力，進而促使我國的高職教育進入良性循環(huán)發(fā)展的狀態(tài)，不然，高職院校管理體制改革也就失去了意義。(二)高職院校管理體制改革必須有利于促進高職院校與地方企業(yè)間的協(xié)調(diào)互動如何使高職教育培養(yǎng)的人才滿足企業(yè)界對職業(yè)人才的需求，是當(dāng)今世界職業(yè)教育共同面臨的課題。發(fā)達(dá)國家職教部門的主要做法是加強校企合作，讓高職院校與企業(yè)界在高等職業(yè)教育質(zhì)量保障方面形成契約關(guān)系。這種關(guān)系主要通過專業(yè)協(xié)會或?qū)I(yè)團體的專業(yè)鑒定和職業(yè)資格認(rèn)定的方式來實現(xiàn)。在澳大利亞、英國、新西蘭等國，地方專業(yè)團體或協(xié)會對高職教育影響極大，不但為高職院校提供專業(yè)教育課程大綱，而且還審批課程，組織某些專業(yè)的課程考試。高等職業(yè)教育機構(gòu)不但不介意企業(yè)界的介入，而且積極主動地邀請企業(yè)界資深人士參與專業(yè)教育內(nèi)容和質(zhì)量控制的過程[7]。這反映出校企合作對高職教育發(fā)展的重要意義。當(dāng)前我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在的主要問題有三：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；二是城鎮(zhèn)化水平不高；三是地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)。而要解決這些問題，必須探索區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新模式。高職教育在地方經(jīng)濟的發(fā)展過程中責(zé)無旁貸。國家相關(guān)部門明確指出，我國職業(yè)技術(shù)教育必須立足地方、服務(wù)地方，走校企合作的道路。作為職業(yè)教育中的龍頭老大，高職教育自然不能例外。高職教育與地方企業(yè)協(xié)調(diào)互動發(fā)展，既是地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是高職院校增強自身培養(yǎng)能力的需要。所以，高職院校管理體制的改革，必須有利于促進高職院校與地方企業(yè)之間的協(xié)調(diào)互動，否則，“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合只能是一句空話。(三)高職院校管理體制改革必須有利于各高職院校的內(nèi)部管理以及教育教學(xué)等方面的改革作為高職教育的重要管理主體之一，高職院校在高職教育發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前，我國高職院校的發(fā)展面臨兩大難題：一是部分管理人員的素