當(dāng)代發(fā)展型社會(huì)政策研究的新進(jìn)展及其理論貢獻(xiàn)

當(dāng)代發(fā)展型社會(huì)政策研究的新進(jìn)展及其理論貢獻(xiàn)

C912.67：A1000-2529（2011）04-0085-0520世紀(jì)90年代以來，隨著全球一體化的加速和世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成，國際社會(huì)政策發(fā)展出現(xiàn)了一個(gè)積極的變化：面對(duì)日益嚴(yán)重的貧富差距問題及全球化的金融、文化、生態(tài)等危機(jī)，人們開始從新自由主義的神話里走出來，在對(duì)“福利國家”進(jìn)行批判性反思的基礎(chǔ)上形成了一個(gè)新共識(shí)，即福利的提供既不能完全依賴政府，也不能單純依靠市場，而是需要構(gòu)建一種積極性社會(huì)政策，使社會(huì)各個(gè)成分都能夠在福利體系中充分發(fā)揮作用。這種積極性社會(huì)政策將傳統(tǒng)的屬于經(jīng)濟(jì)政策范疇的“發(fā)展”概念引入分析的中心，徹底改變了經(jīng)濟(jì)政策唱主角、社會(huì)政策當(dāng)配角的傳統(tǒng)社會(huì)政策觀，因而也被稱之為“發(fā)展型社會(huì)政策”。近年西方學(xué)者從不同的角度對(duì)這一新的社會(huì)政策范式進(jìn)行了建構(gòu)，如米奇利（JamesMidgley）提出“社會(huì)發(fā)展理論”，彼得·泰勒-古比（PeterTaylor-Gooby）論證“新福利主義”，吉登斯（AnthonyGiddens）倡導(dǎo)“積極性福利社會(huì)”等；新世紀(jì)以來，隨著社會(huì)政策時(shí)代來臨，國內(nèi)許多學(xué)者開始介入此主題的研究，倡導(dǎo)建構(gòu)中國的發(fā)展型社會(huì)政策?？傮w上看，雖然當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展型社會(huì)政策的研究還缺乏系統(tǒng)性，還需進(jìn)一步發(fā)展和建構(gòu)，但也引發(fā)了社會(huì)政策研究的“范式革命”，從價(jià)值理念、實(shí)施策略和社會(huì)目標(biāo)三方面完成了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。本文先對(duì)這些研究進(jìn)行梳理和分析，在此基礎(chǔ)上對(duì)這種“超越”做出初步歸納。一、國外發(fā)展型社會(huì)政策研究為了超越左與右的論爭，吉登斯提出“第三條道路”理論，主張用“福利社會(huì)”取代“福利國家”。福利社會(huì)的核心是對(duì)人類潛能的開發(fā)應(yīng)當(dāng)在最大程度上取代事后的再分配，福利開支也不再是完全由政府來創(chuàng)造和分配，而是由政府與其他機(jī)構(gòu)（包括企業(yè)）一起通過合作來提供，因此在福利社會(huì)里，第三部門應(yīng)該在提供福利服務(wù)上發(fā)揮更大的作用，自上而下地分配福利資金的做法也應(yīng)該讓位于更加地方化的分配體制，而且福利供給的重組應(yīng)當(dāng)與積極發(fā)展公民社會(huì)結(jié)合起來，“今天，我們應(yīng)該倡導(dǎo)一種積極的福利，公民個(gè)人和政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為這種福利作出貢獻(xiàn)，而且，它還將有助于財(cái)富的創(chuàng)造?！盵1](P121)福利社會(huì)的典型特征是實(shí)行積極性的福利制度，建立社會(huì)投資型的國家，“為了取代福利國家這個(gè)概念，我們應(yīng)當(dāng)提出‘社會(huì)投資國家’概念，這個(gè)概念適用于一個(gè)推行積極福利政策的社會(huì)?！盵1](P122)建立社會(huì)投資國家的基本原則是盡量在人力資本上進(jìn)行投資，而不是給予直接的經(jīng)濟(jì)援助。在吉登斯看來，建設(shè)社會(huì)投資國家不僅可以解決福利國家本身的問題，還可以增強(qiáng)各國在經(jīng)濟(jì)全球化壓力下的競爭力[1](P132)。持相似觀點(diǎn)的還有英國社會(huì)政策學(xué)者彼得·泰勒-古比，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)全球化、勞動(dòng)力的流動(dòng)性、家庭生活的復(fù)雜化以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，都迫切要求建立一種新的社會(huì)福利制度。換言之，既然充分就業(yè)、再就業(yè)以及提供費(fèi)用較高的普遍福利已經(jīng)成為不可能的選擇，那么社會(huì)福利支出只有用于人力資本的投資和增加個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)才具有可行性[2](P45-53)。因此，隨著國際競爭的加劇，福利國家應(yīng)該將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向人力資本投資這一方向。泰勒-古柏將自己的這些觀點(diǎn)稱之為“新福利主義”。“社會(huì)投資”理念被另一位社會(huì)政策學(xué)者、美國華盛頓大學(xué)的邁克爾·謝諾登（MichaelSherraden）教授進(jìn)一步發(fā)展為“資產(chǎn)為本的社會(huì)政策”。在1990年出版的《窮人與資產(chǎn)》一書中，他首次提出了“資產(chǎn)為本”的社會(huì)政策觀，主張社會(huì)政策的重點(diǎn)不應(yīng)再放在傳統(tǒng)的收入再分配上，而是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)授權(quán)于個(gè)人，促進(jìn)個(gè)人資產(chǎn)的長期積累，以推動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)的發(fā)展，并以這種發(fā)展構(gòu)成社會(huì)整體的長期發(fā)展[3](P9-10)。邁克爾·謝諾登認(rèn)為擁有資產(chǎn)除了能延遲人們的消費(fèi)以外，還可能產(chǎn)生其他積極的影響，包括更明確的未來觀、更穩(wěn)定的家庭、更多的人力資本投資、更妥善的財(cái)產(chǎn)管理、更積極的社區(qū)參與等。資產(chǎn)為本的社會(huì)政策的提出，在全球掀起了一場從理念到實(shí)踐的社會(huì)政策革命。加利福尼亞大學(xué)伯克利分校的尼爾·吉爾伯特（NellGilbert）教授評(píng)價(jià)道：資產(chǎn)形成社會(huì)政策開拓了重要的分析思路，對(duì)傳統(tǒng)的反貧困福利措施和思想提出了挑戰(zhàn)，將社會(huì)政策的討論提升到一個(gè)新的水平[3](P9-10)。預(yù)言資產(chǎn)形成福利政策在世界很多國家和地區(qū)獲得響應(yīng)，例如美國1998年頒布《聯(lián)邦獨(dú)立資產(chǎn)法》，很多州實(shí)行個(gè)人發(fā)展賬戶政策；英國于2005年建立了兒童信托基金；加拿大、澳大利亞及烏干達(dá)等國家近年也開展個(gè)人發(fā)展賬戶及類似項(xiàng)目；我國臺(tái)灣地區(qū)臺(tái)北市2000年開始實(shí)驗(yàn)家庭發(fā)展賬戶等[4](P1-17)。國際社會(huì)政策學(xué)界真正明確及系統(tǒng)地提出“發(fā)展型社會(huì)政策”的是美國社會(huì)政策學(xué)者米奇利（JamesMidgley）。他在探討發(fā)展中國家社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)代意義的發(fā)展觀和社會(huì)政策的本質(zhì)結(jié)合起來，提出社會(huì)政策的“發(fā)展型模型”或者是“社會(huì)發(fā)展”視角，并且堅(jiān)持認(rèn)為發(fā)展型社會(huì)政策作為一種消除社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間裂痕的新方法，不僅適用于南方國家，也應(yīng)該被工業(yè)國家采納。之所以這樣，是因?yàn)榘l(fā)展型社會(huì)政策包含這樣一些重要理念：社會(huì)變遷和社會(huì)進(jìn)步；社會(huì)干預(yù)和集體行為；普遍主義、平等和社會(huì)包容；協(xié)調(diào)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策；等等。這些理念在實(shí)踐中體現(xiàn)為系列“社會(huì)投資”行為，如投資于人力資本、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)計(jì)劃、社會(huì)資本、資產(chǎn)發(fā)展、社會(huì)計(jì)劃；消除經(jīng)濟(jì)參與屏障等[5](P163-175)。米奇利還認(rèn)為，長期以來，社會(huì)政策的研究局限于對(duì)工業(yè)社會(huì)及其問題的分析，形成了各種有關(guān)資本主義福利國家的分析范式。顯然，這些以資本主義國家為背景的研究范式并不適合用來分析發(fā)展中國家的社會(huì)政策，部分學(xué)者欲圖尋求新的解釋范式。發(fā)展型社會(huì)政策出現(xiàn)亦可視為是對(duì)社會(huì)政策發(fā)展過程中的“工業(yè)國家社會(huì)政策偏好”的一種反省。米奇利樂觀地預(yù)測，在社會(huì)政策研究領(lǐng)域，剩余型和制度型的陳舊分類會(huì)被追求普惠的、發(fā)展型社會(huì)政策思路所取代，因?yàn)?，發(fā)展型社會(huì)政策思路是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策思路的重大轉(zhuǎn)變，從以消費(fèi)和維持為導(dǎo)向的服務(wù)轉(zhuǎn)向提高能力、投資于民、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)參與和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)[5](P163)。由此可見，發(fā)展型社會(huì)政策為我們提供了一種既能回應(yīng)對(duì)社會(huì)福利開支損傷經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂，又能與迅速變化的全球經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分析視角。20世紀(jì)90年代后期，社會(huì)政策研究的另一個(gè)重要變化是對(duì)“社會(huì)”一詞特殊含義的探究，以及由此引發(fā)的對(duì)社會(huì)政策相對(duì)從屬于經(jīng)濟(jì)政策的質(zhì)疑，人們開始認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)成就是人類福祉的必要條件而非充分條件。社會(huì)質(zhì)量化理論就是這種探究的成果之一。社會(huì)質(zhì)量被界定為“民眾在提升其福祉和個(gè)人潛能的條件下，能夠參與社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的程度”[6](P7)，社會(huì)質(zhì)量作為政策性概念首先在歐盟的施政綱領(lǐng)中出現(xiàn)，2000年歐盟發(fā)表的《社會(huì)政策議程》中，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策及就業(yè)政策之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)，聲稱“一條關(guān)鍵的啟示是，增長并非目的本身，而僅僅是使所有人都能夠享有更好的生活水準(zhǔn)的手段?！盵7](P14)但是社會(huì)質(zhì)量理論的主要倡導(dǎo)者艾倫·沃克（AlanWalker）批評(píng)道，由于將增強(qiáng)生產(chǎn)要素的作用作為社會(huì)政策發(fā)展的一種指導(dǎo)原則，《社會(huì)政策議程》依然體現(xiàn)了那種由來已久的社會(huì)政策相對(duì)于經(jīng)濟(jì)政策的從屬性，它不過將社會(huì)政策之于經(jīng)濟(jì)政策的“婢女”角色，變成“社會(huì)政策是一種生產(chǎn)要素”，因而社會(huì)政策的未來，顯示出一種越來越附屬于經(jīng)濟(jì)的傾向[8](P3)。這無疑只關(guān)注社會(huì)政策的工具性價(jià)值，而忽視了它的目標(biāo)性價(jià)值，比如解決社會(huì)問題，創(chuàng)造一個(gè)更公平的社會(huì)等。有鑒于此，艾倫·沃克提出社會(huì)質(zhì)量化理論，其核心是認(rèn)為社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策都從屬于社會(huì)質(zhì)量。為了達(dá)到可接受的社會(huì)質(zhì)量水準(zhǔn)，必須滿足四個(gè)條件：其一，人們必須有機(jī)會(huì)獲得社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障——不管是來自就業(yè)還是來自社會(huì)保障——以便使自己免于貧困和其他形式的物質(zhì)剝奪。其二，在勞動(dòng)力市場之類的主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度中，人們必須體驗(yàn)社會(huì)融入，或使其所遭受的社會(huì)排斥最小化。其三，人們應(yīng)能夠生活在以社會(huì)整合為特征的社區(qū)和社會(huì)中。其四，人們必須在一定程度上自主并被賦予一定的權(quán)能，以便在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇變遷面前，有能力全面參與。這四個(gè)基本條件決定了社會(huì)關(guān)系朝社會(huì)質(zhì)量方向發(fā)展的機(jī)會(huì)。滿足這四個(gè)條件，人們才能獲得社會(huì)質(zhì)量能力：社會(huì)質(zhì)量理論對(duì)社會(huì)政策的價(jià)值在于，它提供了使需求、政策行動(dòng)者和政策三者聯(lián)系起來的必不可少的連接[8](P27)。可見，社會(huì)質(zhì)量化理論的最大貢獻(xiàn)，在于提醒人們?nèi)绻晃稄?qiáng)調(diào)社會(huì)政策的社會(huì)投資功能，只會(huì)依舊囿于為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)的陷阱，而忽視了本身的價(jià)值追求和社會(huì)目標(biāo)。以上是國外發(fā)展型社會(huì)政策研究的幾種代表性理論，香港學(xué)者梁祖彬教授曾對(duì)近年發(fā)展型社會(huì)政策研究進(jìn)行過總結(jié)，認(rèn)為它們包括了這樣一些共同觀點(diǎn)：（1）社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該互相融合、互相補(bǔ)充；（2）社會(huì)政策應(yīng)該以社會(huì)投資為導(dǎo)向，尋求多種方式來發(fā)展社會(huì)資本與人力資本，從而提高人們參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力；（3）政府、私營組織和公民社會(huì)組織之間必須圍繞社會(huì)的整體目標(biāo)展開合作，作出各自的貢獻(xiàn)[9]。這一總結(jié)無疑是比較準(zhǔn)確的，這些新的社會(huì)政策理論和觀點(diǎn)的涌現(xiàn)，表明當(dāng)今國際社會(huì)政策學(xué)界對(duì)福利國家的爭論已經(jīng)漸漸平息，人們開始將討論的重心移向“社會(huì)政策也具有生產(chǎn)性”這一主題上來，社會(huì)政策不再被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“婢女”，而是被當(dāng)作跟經(jīng)濟(jì)政策一樣具有同等發(fā)展效應(yīng)的干預(yù)策略。這種新的社會(huì)政策思維已經(jīng)開始影響到各國的施政綱領(lǐng)，例如歐盟1998年提出了一系列改革措施：實(shí)行積極就業(yè)政策，加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，改善社會(huì)保護(hù)制度，以及促進(jìn)社會(huì)包容等[10](P36-48)。二、國內(nèi)發(fā)展型社會(huì)政策探討20世紀(jì)90年代之前，中國有社會(huì)政策實(shí)踐之實(shí)而無社會(huì)政策研究之名。20世紀(jì)90年代后期，中國經(jīng)濟(jì)高速增長創(chuàng)造巨大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，各種社會(huì)矛盾日益激化，三農(nóng)問題、城市貧困、農(nóng)民工問題、失業(yè)現(xiàn)象等進(jìn)一步加劇，而傳統(tǒng)社會(huì)政策在應(yīng)對(duì)這些問題時(shí)顯得相當(dāng)乏力。新世紀(jì)以來，中國政府倡導(dǎo)建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)行公平公正的發(fā)展等，為社會(huì)政策研究帶來新的機(jī)遇。學(xué)界開始積極引進(jìn)國外前沿理論，以促進(jìn)我國的社會(huì)政策學(xué)科建設(shè)，例如將社會(huì)質(zhì)量理論作為新視角討論和諧社會(huì)建設(shè)[11]，分析“福利三角”范式[12]，論述社會(huì)投資思想對(duì)我國福利政策的啟示[13]，介紹國外的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理論及社會(huì)政策調(diào)整對(duì)我國的借鑒意義[14]等。彭華民等學(xué)者還編著了《西方社會(huì)福利理論前沿：論國家、社會(huì)、體制與政策》一書，對(duì)國外社會(huì)福利前沿理論進(jìn)行了系統(tǒng)的介紹[15]。在學(xué)習(xí)和借鑒國外前沿理論的基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)者也試圖構(gòu)建中國的社會(huì)政策研究范式。在發(fā)展型社會(huì)政策的討論方面，徐道穩(wěn)在對(duì)其理論來源的梳理的基礎(chǔ)上，提出建構(gòu)中國發(fā)展型社會(huì)政策應(yīng)該堅(jiān)持以公正為基礎(chǔ)、以民主為手段、以自由為目的的原則[16]。張秀蘭、徐月賓則將發(fā)展型社會(huì)政策作為一種理論框架來構(gòu)建中國的社會(huì)政策，認(rèn)為發(fā)展型社會(huì)政策不僅代表了一種社會(huì)政策思維模式的轉(zhuǎn)變，也是中國社會(huì)政策發(fā)展的未來選擇。他們認(rèn)為發(fā)展型社會(huì)政策的基本理念有四個(gè)：（1）在政策重點(diǎn)上，關(guān)注對(duì)人力資本的投資，以及勞動(dòng)力人群能否順利進(jìn)入勞動(dòng)力市場；（2）在社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；（3）在基本功能上，社會(huì)政策是對(duì)社會(huì)的投資，是增強(qiáng)國家競爭力的手段；（4）在思維方式上，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行“上游干預(yù)”，重視中長期戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，他們還提出了構(gòu)建中國發(fā)展型社會(huì)政策的基本思路：（1）改善農(nóng)村辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教育質(zhì)量；（2）加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場的干預(yù)；（3）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度及覆蓋全民的醫(yī)療社會(huì)保障制度；（4）建設(shè)普惠型的社會(huì)福利制度等[17](P7-30)。林閩鋼也在對(duì)其理論來源進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出發(fā)展型社會(huì)政策與社會(huì)投資型福利有著相同的理論基礎(chǔ)，即社會(huì)民主主義的回歸及超越左與右的“第三條道路”，它們的共同點(diǎn)是注重教育和培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)人力資本投資[18](P51-68)。王思斌將發(fā)展型社會(huì)政策視為我國處于發(fā)展中國家行列和存在大規(guī)模貧困群體的狀況下的一種理性的社會(huì)政策選擇，認(rèn)為實(shí)行發(fā)展型社會(huì)政策有如下意涵：第一，政府對(duì)改革和社會(huì)變遷中出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象負(fù)責(zé)，政府是負(fù)責(zé)任的政府，是關(guān)心民生的政府。第二，政府要通過投資增強(qiáng)有勞動(dòng)能力的失業(yè)群體的能力，創(chuàng)造條件促進(jìn)就業(yè)，而不是單純救助。第三，即使向失去勞動(dòng)能力的群體提供福利也要考慮其發(fā)展問題[19]。“資產(chǎn)為本的社會(huì)政策”也引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。楊團(tuán)認(rèn)為，社會(huì)政策科學(xué)的研究目前正處于科學(xué)革命的階段，它表現(xiàn)為資產(chǎn)為本的社會(huì)政策公開挑戰(zhàn)已經(jīng)定格的傳統(tǒng)的收入為本的社會(huì)政策范式，正在提出新的觀察、研究社會(huì)貧困與社會(huì)福利問題的角度、視野和參照框架[20]。唐鈞將資產(chǎn)社會(huì)政策作為一種分析框架，應(yīng)用于建設(shè)“基礎(chǔ)—整合的社會(huì)保障制度”的研究中，認(rèn)為所有的社會(huì)保障項(xiàng)目都分成基礎(chǔ)的和補(bǔ)充的兩個(gè)部分，政府的責(zé)任是確?；旧钏?，而補(bǔ)充項(xiàng)目可以以資產(chǎn)建設(shè)為本。從這個(gè)分析框架出發(fā)，他具體論述了在社會(huì)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度以資產(chǎn)為本的改革思路和措施[21]。孫炳耀對(duì)資產(chǎn)為本的社會(huì)政策的理論意義進(jìn)行了初步的分析，認(rèn)為以資產(chǎn)為直接目標(biāo)的社會(huì)政策，可以運(yùn)用其特有的政策工具，以較低的公共成本激勵(lì)個(gè)人資產(chǎn)形成，增強(qiáng)個(gè)人自我保障能力，形成社會(huì)保障積累資金，減少社會(huì)保障公共轉(zhuǎn)移支付，還可以對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)生積極的外部效應(yīng)[22]。王思斌從社會(huì)資本的角度分析了混合福利體制中“誘導(dǎo)性社會(huì)資本”的建立對(duì)于提高弱勢人群的社會(huì)資本的重要意義，并進(jìn)一步指出社會(huì)資本是可以建構(gòu)的，在實(shí)施社會(huì)保障的過程中誘發(fā)社會(huì)資本具有社會(huì)投資的意義[23]。以上討論為中國發(fā)展型社會(huì)政策的理論建構(gòu)奠定了初步基礎(chǔ)，然而，這些討論基本上還停留于“應(yīng)然”層面，沒有涉及“實(shí)然”層面，因而無法把握其本土適用性。近年一些學(xué)者開始基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探討發(fā)展型社會(huì)政策：葛道順通過對(duì)大連市社區(qū)公共服務(wù)社的政策實(shí)驗(yàn)案例的分析，探討不同關(guān)系組合對(duì)弱勢群體社會(huì)資本重建的意義，證明“高整合—高鏈結(jié)”的自組織是弱勢群體緩解自我排斥、促進(jìn)社會(huì)融合的有效方法，也是弱勢群體人力資本和社會(huì)資本積累的基本途徑[24]。張時(shí)飛通過對(duì)新疆呼圖壁縣保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的考察，認(rèn)為以資產(chǎn)為本的社會(huì)政策理念有可能成為破解我國農(nóng)保工作困局的重要思路，在現(xiàn)行農(nóng)保制度中引入資產(chǎn)建設(shè)要素，讓農(nóng)民直接參與個(gè)人賬戶資產(chǎn)的管理與運(yùn)營，有可能開啟我國農(nóng)保工作穩(wěn)步推進(jìn)的新局面[25]。錢寧從社會(huì)工作視角出發(fā)，在對(duì)少數(shù)民族社區(qū)發(fā)展中的新貧困問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為一個(gè)貧困的少數(shù)民族農(nóng)村社區(qū)，在面臨外部社會(huì)的沖擊和內(nèi)部社區(qū)關(guān)系緊張與沖突的情況下，只有通過社區(qū)能力建設(shè)，走以社區(qū)能力建設(shè)為中心的內(nèi)源發(fā)展道路，才能使農(nóng)村在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中獲得自我發(fā)展的機(jī)會(huì)與能力[26]。張和清等在社區(qū)發(fā)展實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)出一種優(yōu)勢視角下的農(nóng)村社會(huì)工作實(shí)踐模式，此模式以能力建設(shè)和資產(chǎn)建立為核心，強(qiáng)調(diào)如何利用社會(huì)工作的介入手法和策略，發(fā)掘農(nóng)村當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民眾所擁有的資產(chǎn)和能力，從而使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和民眾成為農(nóng)村發(fā)展的真正主體[27]。以上這些研究的最大價(jià)值在于將發(fā)展型社會(huì)政策的理念及策略用之于實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了初步的理論探討，代表著發(fā)展型社會(huì)政策本土化的一種可貴探索。然而，這些研究還缺乏系統(tǒng)的論證，結(jié)論顯得單薄，還需進(jìn)一步進(jìn)行提煉和總結(jié)。三、發(fā)展型社會(huì)政策的理論貢獻(xiàn)從目前的研究狀況看，發(fā)展型社會(huì)政策尚未發(fā)展成為一種成熟的理論，其理論體系還需進(jìn)一步建構(gòu)和完善，正如米奇利所說，發(fā)展型社會(huì)政策仍然處于社會(huì)政策學(xué)者的爭論之中，同其他規(guī)范性視角相比，它不夠嚴(yán)謹(jǐn)也不夠明確，不同學(xué)術(shù)著作對(duì)之有不同的定義，且各種干預(yù)項(xiàng)目從制定到實(shí)施也都大相徑庭，發(fā)展型社會(huì)政策經(jīng)常被看作社會(huì)政策領(lǐng)域內(nèi)一種折中主義和實(shí)用主義的方法[28]。但是從它催生“范式革命”這一個(gè)結(jié)果出發(fā)，我們認(rèn)為發(fā)展型社會(huì)政策至少在三個(gè)方面對(duì)社會(huì)政策的發(fā)展作出了根本性的理論貢獻(xiàn)：其一，在價(jià)值理念方面，實(shí)現(xiàn)工具性價(jià)值與目標(biāo)性價(jià)值的統(tǒng)一；其二，在實(shí)踐策略方面，實(shí)現(xiàn)整體性進(jìn)步和差別性對(duì)待的統(tǒng)一；其三，在社會(huì)目標(biāo)方面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)一。正是這三方面的統(tǒng)一，使發(fā)展型社會(huì)政策完成了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。在價(jià)值理念方面，實(shí)現(xiàn)工具性價(jià)值和目標(biāo)性價(jià)值的統(tǒng)一。社會(huì)政策的基本價(jià)值包括兩部分，一是工具性或?qū)嵱眯詢r(jià)值，二是目標(biāo)性或終極性價(jià)值。諸如利益、需要、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等均屬工具性或?qū)嵱眯缘膬r(jià)值，而自由、平等、正義等則是終極性或目標(biāo)性的價(jià)值，前者代表著人們對(duì)一些社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的理解與分析，而后者代表著人們對(duì)人的價(jià)值和社會(huì)理想的追求。這兩類價(jià)值是所有社會(huì)政策都堅(jiān)持的。在社會(huì)政策研究中，價(jià)值探討屬于福利哲學(xué)層面的工作，“福利哲學(xué)通過對(duì)這些基本價(jià)值的分析與解釋，闡述他對(duì)人的需要及社會(huì)福利的可能性的看法，為社會(huì)政策及人們的福利實(shí)踐提供指導(dǎo)性的意見或理論依據(jù)。”[29](P13)然而傳統(tǒng)社會(huì)政策在討論這兩類價(jià)值時(shí)要么將二者進(jìn)行割裂，要么混淆二者的區(qū)別。發(fā)展型社會(huì)政策通過重構(gòu)社會(huì)發(fā)展觀，將工具性價(jià)值和目標(biāo)性價(jià)值統(tǒng)一起來。這一工作很大程度上是印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森（AmartyaSen）完成的。阿馬蒂亞·森提將發(fā)展視為擴(kuò)展人們享有的實(shí)質(zhì)自由的過程，同時(shí)又將人的自由視為發(fā)展的條件，通過對(duì)二者辯證關(guān)系的剖析將社會(huì)政策從傳統(tǒng)的狹隘的發(fā)展觀中擺脫出來，構(gòu)建了“以自由看待發(fā)展”的新發(fā)展觀，“對(duì)發(fā)展的恰當(dāng)定義，必須遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越財(cái)富的積累和國民生產(chǎn)總值以及其他與收入有關(guān)的變量的增長。這并非忽視經(jīng)濟(jì)增長的重要性，而是我們必須超越它?！盵30](P10)完成這種超越的實(shí)質(zhì)，是將經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展協(xié)同起來，共同推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。超越的目的也是為了“將實(shí)現(xiàn)自由發(fā)展成為一種社會(huì)的承諾”，為此阿馬蒂亞·森將自由進(jìn)一步區(qū)分為工具性自由與實(shí)質(zhì)性自由。工具性自由包括政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證、防護(hù)性保障等，它們是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性自由的條件。而實(shí)質(zhì)性自由是一個(gè)人有能力選擇自己有理由珍視的生活的自由。為了能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性自由，社會(huì)政策就必須以增強(qiáng)人們的可行能力為最高目標(biāo)，所謂可行能力（capability）是指一個(gè)人“有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合”，而“功能性活動(dòng)”是反映“一個(gè)人認(rèn)為值得去做或達(dá)到的多種多樣的事情或狀態(tài)。”阿馬蒂亞·森指出，“有價(jià)值的功能性活動(dòng)的種類很多，從很初級(jí)的要求，如有足夠的營養(yǎng)和不受可以避免的疾病之害，到非常復(fù)雜的活動(dòng)或者個(gè)人的狀態(tài)，如參與社區(qū)生活和擁有自尊?！盵30](P83-87)這些功能性活動(dòng)是實(shí)質(zhì)自由的具體實(shí)現(xiàn)，人們只有完成這些功能性活動(dòng)，才能真正享有實(shí)質(zhì)自由，實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展。顯然，阿馬蒂亞·森通過辯證地剖析自由與發(fā)展、工具性自由與實(shí)質(zhì)性自由、功能性活動(dòng)與可行能力之間的關(guān)系，從福利哲學(xué)的高度將工具性價(jià)值和目標(biāo)性價(jià)值進(jìn)行了統(tǒng)一，在價(jià)值理念上完成了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)政策的超越。在實(shí)踐策略方面，實(shí)現(xiàn)整體性干預(yù)和差別性對(duì)待的統(tǒng)一。通常有三種傳統(tǒng)的社會(huì)干預(yù)手段幫助人們實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利：政府干預(yù)，社會(huì)工作及社會(huì)慈善活動(dòng)。除此之外，還有第四種實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的途徑，即社會(huì)發(fā)展。與傳統(tǒng)干預(yù)手段不同，社會(huì)發(fā)展不是通過提供物品或服務(wù)，也不是通過治療或改造方式與個(gè)人打交道，而是聚焦于社區(qū)或社會(huì)，聚焦于更廣泛的社會(huì)過程與結(jié)構(gòu)，通過將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策融合起來，更好地實(shí)現(xiàn)人們的福利。這一特征使社會(huì)發(fā)展作為一種社會(huì)干預(yù)跟傳統(tǒng)干預(yù)方法從本質(zhì)上區(qū)別開來，也就是更加注重提供預(yù)防性而非補(bǔ)救性的社會(huì)干預(yù)。米奇利認(rèn)為社會(huì)發(fā)展因?yàn)榫哂蟹e極干預(yù)、致力于進(jìn)步、宏觀聚焦、全面性質(zhì)、將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策融合、社會(huì)空間聚焦以及能采眾家之長，而成為當(dāng)今最具包容性的促進(jìn)福利的手段[31]。一般而言社會(huì)發(fā)展在三個(gè)層面實(shí)施干預(yù)：政府實(shí)施的社會(huì)發(fā)展，主要以集體主義和國家主義為意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)，通過國家干預(yù)對(duì)有需要的人群提供保護(hù)，在實(shí)踐中形成制度型福利政策；社區(qū)實(shí)施的社會(huì)發(fā)展，采用社群主義或平民主義為價(jià)值理念，主張社區(qū)自主或社區(qū)自治，后來也強(qiáng)調(diào)社區(qū)行動(dòng)和社區(qū)參與的發(fā)展模式；個(gè)人實(shí)施的社會(huì)發(fā)展，主要以個(gè)人主義或市場自由主義為理論指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由是實(shí)現(xiàn)福利的最大保障，充分發(fā)展的市場機(jī)制能幫助人們實(shí)現(xiàn)最大的福利。這三個(gè)層次的干預(yù)為實(shí)現(xiàn)人們的福利提供了保障，然而也會(huì)造成重復(fù)干預(yù)或干預(yù)無效。為了實(shí)施更有效的干預(yù)，發(fā)展型社會(huì)政策將這三個(gè)層面綜合起來，形成一種整體性的實(shí)踐策略，實(shí)現(xiàn)包容多種因素、顧及全民利益的整體性社會(huì)進(jìn)步。這一種實(shí)踐策略被米奇利從理論上進(jìn)行了提煉，稱之為社會(huì)發(fā)展的“制度性視角”。需要指出的是，包容性或整體性發(fā)展是重要的，但對(duì)之過分強(qiáng)調(diào)也會(huì)導(dǎo)致忽視特殊問題及特殊需要。對(duì)此發(fā)展型社會(huì)政策提出“積極性差別對(duì)待”及“優(yōu)先區(qū)域”的原則，明確主張要特別關(guān)注貧困社區(qū)，包括城市貧民區(qū)、偏遠(yuǎn)困乏的鄉(xiāng)村社區(qū)等，在干預(yù)策略上進(jìn)行傾斜，幫助這些社區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展，“社會(huì)發(fā)展干預(yù)手段應(yīng)該