公平視角下社會保障制度改革

公平視角下社會保障制度改革

一、社會公平是社會保障制度的首要價值選擇

緩和社會不公平、創(chuàng)造并維護社會公平，是社會保障制度安排的基本出發(fā)點，也是社會保障政策實踐的基本歸宿。社會公平是社會保障的目標，同時也是社會保障制度建設的根本原則。只有在公平基礎上建立的社會保障制度，才能更有效地促進社會公平。

當一個國家只有少數人能夠享受社會保障時，公平原則只在享受者中得到了體現；只有當全體國民普遍享受到社會保障并通過社會保障制度使其生活水平與生活質量獲得改善與提升時，社會保障的公平原則才真正得到全面貫徹。西方發(fā)達國家普遍建立了全民參與、覆蓋全面的社會保障體系，并通過財政補貼、政府轉移支付等手段，對弱勢群體進行救助，既保證了全體社會成員機會平等地享受社會保障的權利，又有效地調節(jié)了經濟波動，并通過社會保障的收入再分配功能，縮小了社會成員之間的貧富差距，維護了社會公平。社會公平需要通過社會保障制度的建立與實施來維護，而且只有建立在社會公平基礎之上的社會保障才能更好地促進社會公平。也正是由于社會保障具有維護社會公平的功能，我們才要盡力去建立和完善社會保障制度，以更好地促進社會公平。

二、我國當前社會保障制度改革中存在的不公平現象

農村社會保障制度建設滯后，城鄉(xiāng)差別較大

由城鄉(xiāng)二元經濟結構所決定，中國社會保障也呈現典型的二元結構。占人口總數30%的城鎮(zhèn)居民享受社會保障份額的89%，占人口70%的農村居民，僅享受社會保障份額的11%，中國在相當長的時期內還無法改變這種格局。一方面，社會保障覆蓋面城鄉(xiāng)差距較大。我國社會保障體系在建立之初就以城市為中心，社會保障資金主要撥付給城市。目前，城市社會保障建設包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險、社會救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有穩(wěn)定的制度保障，而且其社會保障水平也高于農民。相比之下，我國農村的社會保障體系建設遠遠滯后，養(yǎng)老保險還沒有全面開展，醫(yī)療保險、生育保險也僅在個別地區(qū)進行試點。即使是作為政府保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活的一項根本性的制度——最低生活保障制度，農村也是剛剛起步。雖然2007年在農村全面建立了最低生活保障制度，萬農村居民被納入了保障的范圍，但是廣大農村至今仍有6000萬左右的貧困農民得不到任何救助，這對廣大農民來說是很不公平的。另一方面，從社會保障支出的量來看，我國社會保障城鄉(xiāng)差異更大。統(tǒng)計表明，1991-2005年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重為15%，而農村只有%，城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。

這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度，嚴重扭曲了社會保障制度的公平原則，這種制度安排不但沒有維護社會公平，反而加劇了城鄉(xiāng)差距，與公平的社會保障體系的要求也十分不符。

農民工群體缺乏社會保障

農民工作為社會主義市場經濟產生的群體，其為中國的經濟發(fā)展和城市建設做出了巨大的貢獻，但在現行的二元經濟結構下，從農村分離出來的農民工并沒有被城市所接受，他們既不是真正意義上的農民，也不是純粹的工人，在社會保障體系中亦被邊緣化。1999年9月我國頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》中就明確規(guī)定：持有非農業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活標準的均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。這就說明這種保障只是面向城市居民而非進城農民工。農民工不但處于市場和社會的邊緣地位，而且他們也處于社會保障的邊緣地位，與他們所在的城市居民相比，他們缺乏城市的社會生活，是“局外人”。目前，我國尚未建立面向農民工群體的完善的社會保障制度，而農民工的實際情況又迫切需要社會保障來維護其基本權益。

單位之間、地區(qū)之間的社會保障水平差異過大

一方面，由于體制不統(tǒng)一，覆蓋面過窄，現行社會保障制度只覆蓋了行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，全國只有1／4的勞動者能夠享受社會保障待遇。在現有的社會保障制度中，國家機關和事業(yè)單位等職工得到社會更多的關注，而非國有單位的職工，尤其是農村居民卻仍以家庭保障為主，很少享受到社會和集體的福利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)等企業(yè)中的勞動者仍然處在社會保障之外，生，老、病、死、殘等種種不測沒有制度保障。另一方面，地區(qū)之間社會保障水平差異也很大。我國目前實行的是以社會統(tǒng)籌、企業(yè)負擔與個人儲蓄相結合的保障制度，限于目前我國的經濟發(fā)展水平和人民的收入水平，政府為全體社會成員所提供的相應保障還非常有限，社會化程度較低，保障功能較弱。經濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展的巨大差異，決定了社會保障水平在發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間嚴重的非均衡態(tài)勢，社會保障中的有些項目只是在一些經濟發(fā)達的城市實行，且各地所實行的辦法和措施也不一樣，還沒有形成全國統(tǒng)一的執(zhí)行辦法。這就造成了單位之間、地區(qū)之間保險項目的轉接困難，影響了人力資源的合理流動，嚴重影響了社會保障公平的實現。

管理理念不明確，造成社會保險代際不公平

代際不公平是指代與代之間的社會保障責任與受益的不公平。由于我國的社會保障名義上是個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結合的社會保障制度，實際上仍然是現收現付制的模式，仍然存在著養(yǎng)老責任后移的情況，在這種“現收現付制”模式下，必然的結果就是“現缺現補制”。2000年我國60歲以上老年人口占總人口的比重達到了10%，65歲以上的人口也達到了7%。按照國際標準，我國已經提前步入了老齡化社會，這將對當代和后代人的繳費和受益水平產生重要的影響。特別是當這種現收現付制的社會保險可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)乃至破產時，那是對未來出生的各代人最大的不公平。由于我國社會保障管理理念上不夠明確，社會保障沒有納入長期預算管理，使得當期和未來社會保障責任不明確，社會保險在支付標準上沒有充分體現收入、預期壽命的制約作用，容易造成當期應盡的社會保障責任沒有盡全，而受益水平又高于國家經濟發(fā)展“應該”提供的水平，從而進一步加劇前后代際保障責任與保障水平的不公平。

統(tǒng)籌層次低，難以發(fā)揮地區(qū)間社會保險的互濟功能

由于經濟發(fā)展水平的差距，地區(qū)間財力與社保壓力呈現“難者愈難、易者愈易”的情況，而現實中社會保障基本上還是中央負責制定政策，地方具體負責管理落實，統(tǒng)籌的層次也就比較低。目前，絕大部分保險項目仍處于市縣統(tǒng)籌，省級統(tǒng)籌發(fā)展緩慢，造成地區(qū)間社會保險的互濟功能難以充分發(fā)揮，社會保險資金的使用效率也大打折扣。由于中央缺乏有力的手段來判斷地方政府籌集社會保障資金的努力程度，因此不得不采取“擠牙膏”的形式，充分發(fā)揮地方的積極性，來解決資金缺口。這種情況下，一些地方在中央給予一定的補助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費率。這種因社會保障帶來的地方負擔不公平，不僅導致了當前社會保障的發(fā)展差距，而且也會在發(fā)展中加大地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡。因為，越是經濟發(fā)達的地區(qū)其勞動力市場就業(yè)率就越高，人口結構相對年輕，社保負擔較輕，越有利于地區(qū)經濟發(fā)展；而越是貧困落后地區(qū)，勞動力市場就業(yè)率越低，社會保障負擔率高，越是不利于吸引投資，必然導致經濟狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會保障問題的解決，反而加劇了地區(qū)間社會經濟發(fā)展的不平衡。

三、堅持公平原則，加快社會保障制度改革

加快建立公共財政制度，完善轉移支付機制

隨著我國經濟的快速增長和國家財力的不斷增強，各級財政對勞動和社會保障事業(yè)投入也逐年增加?！笆濉睍r期，全國財政用于就業(yè)和社會保障方面的支出年均增長%，占總支出的比重也提高到2005年的11%。其中，中央財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助支出從1998年的20億元增加到2005年的545億元，累計達到2826億元。2003～2005年，中央財政在每年保持國有企業(yè)下崗職工基本生活保障補助資金100億元規(guī)模不變的基礎上，3年共安排再就業(yè)資金239億元。但是，我們也應該看到，我國當前經濟正處于轉型期，公眾對社會保障的需求日益強烈，相比之下，公共財政在社會保障制度中的作用遠未充分發(fā)揮出來，各級財政對社會保障的投入還遠不能滿足實際需求，而征繳模式的落后進一步擴大了資金的缺口，個人賬戶空轉，收不抵支的現象比較嚴重。按照有關方面的計算，在現行的繳費比例下，如果按完全預籌積累計算，中國的養(yǎng)老基金缺口大約為2～3萬億元左右，按照世界銀行的測算，中國養(yǎng)老保險形成債務約達3萬億元。由此可以看出，目前我國的社會保障體系還很不完善，具體體現在經常性財政投入尚未建立起來，特別是由于缺乏立法約束，導致財政對于社會保障投入帶有明顯的隨意性。為此，政府要進一步深化財稅體制改革，加快公共財政體系建設。加強財政支出結構調整的力度，提高社會保障支出在一般性轉移支付中的規(guī)模和比例，提高財政對老少邊窮地區(qū)社會保障的轉移支付力度，為社會保障制度改革提供穩(wěn)定的資金支持，防止由于地方經濟發(fā)展水平不同導致改革的地區(qū)差距進一步擴大，造成新的不公平。

建立彈性保障支付機制，加大社會保障再分配調節(jié)力度

社會保障是對國民收入進行再分配的重要機制，對維護社會公平發(fā)揮著十分重要的作用。市場機制追求效率，社會保障則應更加注重公平。市場機制的效率優(yōu)勢充分發(fā)揮，創(chuàng)造出更多的財富，社會保障才有物質基礎；通過社會保障有效地實施再分配，使人民群眾尤其是低收入群體都能分享經濟社會發(fā)展成果，構建共同的社會利益基礎，才有利于化解社會矛盾，實現社會和諧，為經濟的進一步發(fā)展創(chuàng)造條件。在每一個社會中，總會存在一部分人因各種原因缺乏或喪失勞動能力，或在市場競爭中遭遇失敗而暫時或永久失去收入來源，生活陷入困境。而在我國現有的分配原則中，不管是實行“不勞動者不得食”的分配原則，還是實行“勞動、資本、技術和管理等按貢獻參與收入分配”的原則，這些社會通用的分配原則都是不適用于他們的。此時，政府必須承擔起保障這一部分人基本生活需要的義務，對其給予必要的救濟和幫助，使他們同其他公民一樣也能分享到經濟社會發(fā)展的成果。因此，我國應改變目前按人頭實施保障的傳統(tǒng)做法，建立起與經濟發(fā)展和個人收入水平反向關聯的彈性保障支付機制。這就要求社會保障體系逐漸向低收入人群轉移，而對于自我保障能力很強的人，則應減少社會保障投入，以減少目前的倒掛現象，使社會保障資源得到充分利用。政府通過社會保障，針對不同類型的低收入者采取不同的辦法增加他們的收入，保障他們的基本生活需要，幫助他們走出困境，這就在一定程度上緩解了社會成員之間因收入差距懸殊而導致的宏觀層次的分配不公。

完善面向弱勢群體的社會保障制度

對社會保障整體而言，具體到社會保障資源分配，政府有責任對在實施社會保障過程中形成的弱勢群體進行必要的補償。弱勢群體補償機制原則就是從弱勢群體的特殊地位、視角來看問題、分析問題，以是否能夠滿足這一不利階層的社會保障利益為標準來確定社會保障的分配。弱勢群體補償機制的實質不是平等分配社會保障資源，而是向著有利于弱勢群體的方向去傾斜，以此來減少弱勢群體或不利群體在享受社會保障權益方面的不公平，進而促進社會的公平。

1.積極推進農村社會保障制度建設。對農村社會保障問題的忽視，是長期以來社會保障改革的一大失誤。城鄉(xiāng)居民差距的擴大化，既體現了農村對建設社會保障體系的客觀要求，也反映了農村居民生活風險與社會風險的積累。農村社會保障制度建設，應當以農村最低生活保障制度的確立為基礎，積極謀求建立城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度；進一步完善新型農村合作醫(yī)療制度，加快其在全國的推廣工作；積極探索符合中國國情的農村養(yǎng)老保險制度，可以借鑒新農合的相關經驗，先以市縣為試點，以中央財政和地方財政共同負擔的方式，建立地方性養(yǎng)老保險體制，然后再逐漸向全國推廣。在農村社會保障制度建設方面，我們應當對現階段農村土地保障功能持續(xù)弱化和商業(yè)保險在農村還無法發(fā)揮很大作用具有清醒的認識，政府應當擔負起建設農村社會保障體系的主要責任。

2.建立面向農民工的社會保障制度。農民工流動性強，非正規(guī)就業(yè)者多，根據農民工的需求和目前的條件，不能簡單地用同一種社會保障來覆蓋，應當按照分類、分層保障的原則來提供社會保障，或者在基礎部分統(tǒng)一而在補充部分體現差別性。一元化的制度安排可以作為我國社會保障制度的長期發(fā)展目標，但當前仍需將多元化制度作為過渡，這既能減少改革的阻力和成本，又不會偏離一元化的目標。在現階段，建立農民工社會保障制度，可以先從以下幾個方面著手：建立農民工工傷保險制度，與城市工傷保險制度并軌，并強制覆蓋全體工業(yè)及其他非農產業(yè)勞動者。盡快建立面向農民工的大病或疾病住院保障機制，并建立緊急救助制度，以幫助他們解決因遭遇天災人禍、合法權益受損或遭遇不公平待遇時農民工家庭和個人遇到的各種困難。對于養(yǎng)老保險，可以根據制度多元化的原則加以靈活運用。如農民工在參加城市養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌后，如與用人單位終止；解除勞動關系，經本人和用工單位同意后，可一次性領取個人已繳納的那部分養(yǎng)老保險金，并終止其養(yǎng)老保險關系；或是建立類似于醫(yī)療保險卡的個人賬戶，農民工流動到哪里，養(yǎng)老保險就可以續(xù)接到哪里；或是實現城鄉(xiāng)可以對接的養(yǎng)老保險制度，以保證那些在城市工作若干年后又返鄉(xiāng)為農的農民工的合法權益。

以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為突破口，擴大社會保險的覆蓋面

構建和諧社會所面臨的巨大壓力之一就是由于人口老齡化提前到來所帶來的壓力。能否順利化解這種壓力，保證經濟持續(xù)快速平穩(wěn)發(fā)展，直接取決于相關的老年保障制度安排與政策措施。

1.必須大力發(fā)展社會養(yǎng)老。我國現行養(yǎng)老方式包括社會養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和老年人養(yǎng)老三部分，是結構性養(yǎng)老。這是社會經濟發(fā)展到一定歷史階段的產物，是適合目前我國的基本國情的。然而必須看到，隨著市場經濟的發(fā)展，人們的價值取向和道德觀念日趨多元化，獨生子女群體的成長，家庭子女養(yǎng)老功能逐漸弱化；老年人的勞動自養(yǎng)，也因年齡和健康狀況限制難以為繼。因而未來養(yǎng)老保障體系的構建，必須大力發(fā)展社會養(yǎng)老。一是建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，打破單位性質、身份限制，掃除養(yǎng)老保險關系轉移難的制度障礙，使得社會各階層、各地區(qū)相互開放、平等進入；二是擴大養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，大力提高非公有制企業(yè)和農民工的參保率；三是規(guī)范發(fā)展企業(yè)年金制度，提高養(yǎng)老保險水平；四是積極探索農村社會保險，積極