新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給主體的變遷

新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給主體的變遷

[論文關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè)公共產(chǎn)品供給主體

[論文摘要]我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體幾經(jīng)變遷，目前存在著供給主體錯位、供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、供給機制扭曲等問題。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中必須建立起多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體體系，其中，以中央、省級供給主體為主導(dǎo)，以縣鄉(xiāng)及農(nóng)村社區(qū)供給主體為支撐，以農(nóng)村合作組織與非贏利部門為依托，提高新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給的效率。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是黨的十六屆五中全會提出的重大歷史任務(wù)，溫家寶總理在2006年3月(政府工作報告)中指出，要“扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是新農(nóng)村建設(shè)的有力保證，其中，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的創(chuàng)新起著關(guān)鍵性的作用。農(nóng)村公共產(chǎn)品按照其“公共性質(zhì)”的程度，前者可以分為純粹公共產(chǎn)品和混合公共產(chǎn)品(也叫準(zhǔn)公共產(chǎn)品)。包括：農(nóng)村基層政府的行政管理、社會治安、社會救濟、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、人居環(huán)境建設(shè)、大江大河的治理等等；后者包括：農(nóng)村道路建設(shè)、通信、電力、飲用水、職業(yè)教育和成人教育、農(nóng)村醫(yī)療、社會保險等等。在我國，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體幾經(jīng)變遷，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下，嚴(yán)重影響了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。因此，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體創(chuàng)新刻不容緩。

一、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的變遷

1．傳統(tǒng)體制時期我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。1958年的人民公社化運動，使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府被“政社合一”的人民公社所取代，財政體制也隨之改變，實行“財政包干”的財政管理辦法。人民公社的公共產(chǎn)品供給采取的是沒有進入國家公共收支系統(tǒng)的制度外供給，有著原有的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品自我供給的歷史慣性，只不過公共產(chǎn)品的涉及范圍和受益范圍從原有的自然村向人民公社的行政區(qū)域擴張。當(dāng)人民公社行政區(qū)劃內(nèi)的公共產(chǎn)品主要靠公社內(nèi)部解決時，這種制度外公共產(chǎn)品供給的經(jīng)費籌集就與公社體制的分配制度有著密切的聯(lián)系。集體經(jīng)濟組織成為唯一的公共產(chǎn)品的供給主體。公社制度在動員勞動力資源配置于公共產(chǎn)品的供給方面有著某些優(yōu)勢。這種制度安排通過對鄉(xiāng)村社會資源的高度整合，較好地舉辦了農(nóng)村許多公共事業(yè)，如人民公社時期公共醫(yī)療保健體系和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育為農(nóng)民提供了價廉而低質(zhì)的公共服務(wù)。又如，政府通過宣傳、教育、強制等手段，改善農(nóng)村的衛(wèi)生環(huán)境，實施計劃生育、兒童免疫、控制傳染病和地方病等大大改善了中國農(nóng)民的健康狀況，在總體衛(wèi)生投入并不高的情況下，大幅度地降低了死亡率，特別是嬰兒死亡率，提高了整體人群的平均期望壽命等。

2．經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。1983年人民公社撤銷后，為了支持城市的全面改革，實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會的率先、全面發(fā)展與進步，國家沒有將足夠的財力投入去支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)，絕大部分的鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公共工程的供給沒有納入國家公共財政收支范圍，農(nóng)村絕大部分公共事業(yè)屬于制度外公共產(chǎn)品供給。家庭承包制的實施，使鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品制度外籌資對象和籌資方式發(fā)生了相應(yīng)的改變。農(nóng)民要分?jǐn)傕l(xiāng)級政府制度外公共產(chǎn)品成本、村級集體組織全部公共產(chǎn)品成本?；I資的承擔(dān)對象由過去的集體轉(zhuǎn)向了以農(nóng)戶個體為主，農(nóng)戶成了費用的直接承擔(dān)者。尤其重要的是，農(nóng)民有了對自身勞動力的支配權(quán)，鄉(xiāng)村組織的制度外公共產(chǎn)品籌資不再是過去集體受益的分配，而是直接向農(nóng)戶收取費用。這種費用是對農(nóng)戶經(jīng)濟剩余的直接分割，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)由過去的隱性化變?yōu)楣_化。當(dāng)農(nóng)民越來越多地用貨幣的直接方式支付鄉(xiāng)、村公共產(chǎn)品的供給成本時，農(nóng)戶作為獨立的經(jīng)濟主體供給公共產(chǎn)品的成本顯性化和直接化，農(nóng)民對鄉(xiāng)、村公共事業(yè)的供給負(fù)擔(dān)就更為直接和明顯。這一時期，舊體制正在向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，農(nóng)民或農(nóng)戶成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體。

3．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。黨的十六大明確提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。以人為本、注重公平、統(tǒng)籌發(fā)展的執(zhí)政理念開始得到廣泛的認(rèn)同?！笆晃濉币?guī)劃提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村，新的農(nóng)村管理體制改革呼之欲出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村具備了成熟的歷史條件。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市幫助農(nóng)村，加大政府投入則是建設(shè)新農(nóng)村的保障。因此，在新的階段，政府應(yīng)成為最重要的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體。從籌資上來說，政府應(yīng)承擔(dān)起公共產(chǎn)品供給的大部分成本，給農(nóng)民以真正的國民待遇；從供給內(nèi)容上說，政府不僅要承擔(dān)起全部純粹公共產(chǎn)品供給，絕大多數(shù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給，并且對于一些過去長期被認(rèn)為是私人物品的產(chǎn)品，也應(yīng)該作為公共品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品來投入，如農(nóng)村的人居環(huán)境建設(shè)、中小學(xué)生課本費、寄宿學(xué)生住宿費等。

二、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體存在的主要問題

1．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體職能錯位。按照受益性原則，農(nóng)村中的全國性的公共產(chǎn)品應(yīng)該由中央政府提供，地方性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供。而實際上，中央和地方的支出責(zé)任的界定不夠明確，本該由政府提供的，政府或是不愿提供，或是無力提供，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺，即“政府失靈”或“政府缺位”。中央政府把有些事權(quán)下放的過低，縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)大于財權(quán)，承擔(dān)著許多應(yīng)由上級政府承擔(dān)的支出。如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、計劃生育是全國性公共產(chǎn)品，但目前主要由縣鄉(xiāng)政府以及村級負(fù)責(zé)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府只負(fù)擔(dān)2％，省和地區(qū)負(fù)擔(dān)11％，縣和縣級市負(fù)擔(dān)9．8％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)擔(dān)了全部的78．2％，縣鄉(xiāng)級財政負(fù)擔(dān)合計87％。在諸如大江大河的治理、防治污染及水土流失、防護林建設(shè)、生態(tài)保護、計劃生育等公共產(chǎn)品供給中，中央政府只提供了部分資金，要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金，而在地方財政主要滿足“吃飯”的現(xiàn)狀下，這些配套資金就以不同的形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民的身上。

2．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體能力不足。政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上的缺位，直接導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足。農(nóng)村公共產(chǎn)品中如大江大河大湖的治理、水利工程、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和推廣、農(nóng)村信息系統(tǒng)建設(shè)等，盡管農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對其具有高度的依賴性，但政府不能供給或不能充分供給，農(nóng)民自己也無法解決，往往對農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p害與威脅。有些公共產(chǎn)品如農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育等，在政府不能供給或不能充分供給的情況下，雖然農(nóng)民自己試圖自己解決，但力不從心，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，學(xué)生失學(xué)嚴(yán)重。另外，有些農(nóng)村公共產(chǎn)品如社會醫(yī)療、社會保險等，在我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)還根本不存在。例如，與城市相比，我國農(nóng)村衛(wèi)生總費用明顯偏低。1991—2000年我國農(nóng)村衛(wèi)生總費用中政府投入比重由12．55％下降到6．59％，1991-2000年占中國總?cè)丝诮?09的農(nóng)村人口每年只消耗大約329—37％的衛(wèi)生費用，2000年農(nóng)民人均衛(wèi)生費用為188．6元，城市居民人均衛(wèi)生費用為710．2元，農(nóng)民人均衛(wèi)生總費用僅為城市居民的1／4。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體能力不足，主要表現(xiàn)在：中央、省政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品支出的邊緣化，即政策上的忽視；縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品支出的無奈化，即資金上的短缺；農(nóng)民或農(nóng)戶對農(nóng)村公共產(chǎn)品支出的淡漠化，即特征上的反映。公共產(chǎn)晶的非排他性與非競爭性，使農(nóng)民個體不愿提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

3．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體運作機制的失衡。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體運作機制包括需求表達機制、決策機制、成本分?jǐn)倷C制以及融資機制。在目前來講，我國尚未建立起一套長效供給機制，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著機制上的失衡。以需求表達機制而育，我國農(nóng)村并不是根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的真實情況決定，而是根據(jù)地方政府官員的“政績”、“利益”目標(biāo)來決定。這就導(dǎo)致了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展急需的公共產(chǎn)品供給不足。以決策機制而言，長期以來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所采取的是“自上而下”的決策機制，是行政指令的結(jié)果，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下民主決策的要求。這種決策機制導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡，有限的農(nóng)村公共資源配置效率低下，因此，必須改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策方式，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給。以融資機制而育，公共產(chǎn)品供給的本質(zhì)是資金的來源問題。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，根本上是由我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差異、農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特征造成的。因此，應(yīng)大力拓寬融資渠道，將政府供給、私人供給、非盈利組織供給相結(jié)合，建立一個以公共財政為主體的、動員社會各方面力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的融資機制。

三、建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體體系

針對存在問題，當(dāng)前要以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)，以事權(quán)與財權(quán)對等為原則，在公共財政體制框架下，建立起多元化的我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體體系。

1．以中央、省級供給主體為主導(dǎo)。在目前大部分縣鄉(xiāng)財政比較困難的情況下，采取以中央、省兩級政府為主導(dǎo)，地方財政適當(dāng)配套的方式解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。中央和省級政府成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)主體，應(yīng)明確自身的職責(zé)，加強公共投入。按照公共產(chǎn)品的類別、層次確定城鄉(xiāng)各類公共產(chǎn)品的供給主體，科學(xué)合理地劃分各級政府供給公共產(chǎn)晶的職能邊界、職責(zé)和義務(wù)范圍，明確劃分政府與農(nóng)民各自承擔(dān)的供給責(zé)任，合理劃分二者在公共產(chǎn)品成本支出上的責(zé)任界限，由政府承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品及所需資金、費用納入規(guī)范的財政植核算體系，通過頒布相關(guān)法律法規(guī)明確各級地方政府的供應(yīng)職責(zé)并制定有效的保障措施，有計劃、分步驟地實施農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，保證農(nóng)民的基本公共產(chǎn)品需求。

2．以縣鄉(xiāng)及農(nóng)村社區(qū)供給主體為支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)村社區(qū)財力是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有力支撐。取消農(nóng)業(yè)稅及其附加，使縣鄉(xiāng)財力都受到了嚴(yán)重影響?？h鄉(xiāng)要走出困境，增強公共產(chǎn)品供給能力，最根本、最重要的是靠發(fā)展縣城經(jīng)濟，培植財源，逐步增強財力。對于縣鄉(xiāng)財政的發(fā)展來講，必須加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，以農(nóng)穩(wěn)財，以工富財，以市活財。一是必須以市場為導(dǎo)向，以機制創(chuàng)新為動力，以科技為先導(dǎo)，以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為主要途徑，大力推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)和效益；二是要大力推進農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以工富財；三是要以中心集鎮(zhèn)為重心，以專業(yè)市場為主體，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，以市活財。

3．以農(nóng)村合作組織與非贏利部門為依托。在我國農(nóng)村，各種合作型的非營利性的社會服務(wù)機構(gòu)和組織也是農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給主體之一，如各種專業(yè)協(xié)會、農(nóng)村經(jīng)濟合作社以及農(nóng)村科技示范圃基地等，它們在部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)為農(nóng)民提供相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)和生產(chǎn)信息。對于農(nóng)村公共產(chǎn)品中外部性不強、進入成本不高的公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以按照市場原則由私人、企業(yè)作為供給主體。如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，農(nóng)戶已成為農(nóng)田基本建