國土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀與不足新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的借鑒與思考

國土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀與不足新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的借鑒與思考

按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，落實最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，實施政府管理的五個目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)效率、分配公平、社會發(fā)展、保障供應(yīng)和環(huán)境質(zhì)量。最重要的是計劃。實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用,保證社會經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,就必須有一個科學(xué)的、切實可行的土地利用總體規(guī)劃。本文以唐山市落實土地利用總體規(guī)劃的實踐為例,借鑒國外土地規(guī)劃的做法,對全國新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編提出一些見解與思路。1河北省唐唐市土地使用總體規(guī)劃的實踐分析1.1為土地利用提供了保障1997年編制,1999年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《唐山市土地利用總體規(guī)劃》的具體實施,有效地增強(qiáng)了市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對土地利用的宏觀控制能力。首先經(jīng)過協(xié)調(diào),確定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地、各類開發(fā)區(qū)用地,城市、村莊、集鎮(zhèn)用地、林業(yè)、牧業(yè)用地等各類用地的規(guī)模和布局,為唐山人民的“吃飯”和“建設(shè)”提供了土地保障。其次土地利用總體規(guī)劃的編制為制定和實施土地利用年度計劃提供了依據(jù)。各級政府在審批建設(shè)項目用地、土地開發(fā)、復(fù)墾項目時,首先審查該項目是否符合土地利用總體規(guī)劃,是否取得用地計劃指標(biāo)。再次是為土地利用的監(jiān)督檢查提供了依據(jù)。特別值得指出的是土地利用總體規(guī)劃的實施大大增強(qiáng)了各級政府依法用地觀念、合理用地、節(jié)約用地和保護(hù)耕地意識,使土地管理、利用引起全社會關(guān)注,珍惜每一寸土地的基本國策日益深入人心。1.2土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)狀一是土地利用總體規(guī)劃有計劃經(jīng)濟(jì)的影響,不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下各項建設(shè)對土地的需求。由于引進(jìn)外資項目及內(nèi)資項目的大量上馬,新增建設(shè)用地急劇擴(kuò)張,造成規(guī)劃修改頻繁,而且涉及面廣,修改幅度過大。2001年到2003年10月,唐山市所屬兩市(縣級市)、六縣、九區(qū)、兩個農(nóng)場,共十九個縣級行政單位,土地利用總體規(guī)劃修改的就有十一個,修改面達(dá)58%,調(diào)整幅度超過土地利用總體規(guī)劃原定指標(biāo)的一半以上。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動,小鋼鐵、小水泥,市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、農(nóng)民個體以及外資、內(nèi)資蜂擁而上,遍地開花;部分縣區(qū)以改變農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為由,大量占用耕地種果樹、挖魚塘,已有失控趨勢。中心副主任,長期從事土地經(jīng)濟(jì)研究。二是土地利用總體規(guī)劃剛性不強(qiáng),彈性太大,難以控制城鎮(zhèn)、村莊及其他非農(nóng)業(yè)用地規(guī)模。落實上級部署唐山市中心區(qū)區(qū)劃調(diào)整,將兩個縣級單位劃歸市區(qū);北京奧運會向唐山轉(zhuǎn)移建設(shè)項目78個;貫徹河北省委要求,唐山經(jīng)濟(jì)建設(shè)走在全省最前列,所屬各縣(市)、區(qū)、農(nóng)場、開發(fā)區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村,搶抓機(jī)遇,基建項目急劇增加;貫徹交通部門有關(guān)規(guī)定,主要道路兩側(cè)50米范圍內(nèi)建設(shè)用地規(guī)劃調(diào)整。三是土地利用總體規(guī)劃檢查監(jiān)督不到位,對違規(guī)者處理較輕,造成違規(guī)者隨意突破土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生。唐山市最近自查曝光5宗違法違規(guī)用地,應(yīng)該說力度很大,但對用地者、執(zhí)法管理者未見依據(jù)法規(guī)的懲處措施。沒有懲前,焉能毖后!四是規(guī)劃的頻繁修改,也充分暴露了原規(guī)劃制定得不夠科學(xué),缺乏公眾參與和知情,缺乏堅實的群眾基礎(chǔ)和可行的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從以上分析可以清楚地看出,1999年實施的土地利用總體規(guī)劃,無論是指導(dǎo)思想、可持續(xù)利用,還是剛性指標(biāo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公眾參與、法規(guī)監(jiān)督等都需深入研究總結(jié);實施手段也需要從根本上改進(jìn)。2對土地的分類保護(hù)(1)日本《國土綜合開發(fā)法》通盤考慮國土的自然條件,從有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會和文化等措施的綜合觀點出發(fā),力圖綜合利用、開發(fā)和保護(hù)國土,謀求產(chǎn)業(yè)地址選擇的合理化,從而有利于全面提高社會福利,保護(hù)自然環(huán)境。其規(guī)劃和計劃的主要內(nèi)容:土地、水、和其他天然資源的利用事項;有關(guān)城市和農(nóng)村的規(guī)模和有關(guān)產(chǎn)業(yè)的合理選址;有關(guān)電力、運輸、通訊和其他重要公共設(shè)施的規(guī)模和布局;有關(guān)文化、保健衛(wèi)生和旅游資源的保護(hù)、設(shè)施的規(guī)模和布局。計劃要優(yōu)先發(fā)展公共福利,保護(hù)自然環(huán)境,通盤考慮地區(qū)的自然、社會、經(jīng)濟(jì)及文化條件,確保健康、文明的生活環(huán)境和國土的均衡發(fā)展。日本國土利用計劃分為全國范圍的國土利用計劃,都、道、府、縣范圍內(nèi)制定的國土利用計劃及市、鎮(zhèn)、村范圍內(nèi)制定的國土利用計劃。下級計劃均以全國計劃為依據(jù)。市、鎮(zhèn)、村在制定其計劃時,必須通過本市、鎮(zhèn)、村會議的表決;采取必要的措施預(yù)先召開報告會,充分聽取居民的意見。計劃落實時十分注意防止公害、保護(hù)自然環(huán)境和農(nóng)村用地、保護(hù)歷史上的風(fēng)土、注意治山、治水等。(2)羅馬尼亞《領(lǐng)土和城鄉(xiāng)地區(qū)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的目的是合理地組織國家、縣和鄉(xiāng)的領(lǐng)土以及城市和農(nóng)村地區(qū);劃分土地使用方式的職能區(qū)域;確定建筑物的高度和密度以及人口的密度;確定綠化區(qū)域和娛樂場所;配備社會文化設(shè)施,市政技術(shù)工程、通訊和交通運輸線路;保護(hù)和改善環(huán)境;利用歷史文物和古跡;提高投資的經(jīng)濟(jì)和社會效益以及不斷為全體人民改善工作、居住和休息的條件。通過規(guī)劃必須保證建筑領(lǐng)域限制在必不可少的范圍內(nèi)和最充分的使用土地這一重要的國家財富。規(guī)劃必須按照預(yù)測并在國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全國統(tǒng)一計劃的規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行,應(yīng)有助于整個領(lǐng)土的協(xié)調(diào)發(fā)展;充分利用物力和人力資源;合理均衡地布置生產(chǎn)力;力求把經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)同社會的標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)地結(jié)合起來。通過規(guī)劃必須保證使土地得到保護(hù)和良好的管理,禁止減少農(nóng)業(yè)面積,力求把建筑面積縮小到最低限度;對城市和農(nóng)村地區(qū)要確定建筑區(qū)域,并通過法律批準(zhǔn);工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)建筑和社會文化設(shè)施的布局,要盡量使用貧瘠的土地,不得已占用良田,要確定相等的面積歸還農(nóng)業(yè)。各級規(guī)劃圖都要經(jīng)中央批準(zhǔn),一經(jīng)批準(zhǔn)后,社會組織、其他法人以及公民都必須遵循。確保居民參加起草、確定和實施地區(qū)的規(guī)劃圖;規(guī)劃圖要有公民討論并在每個村進(jìn)行公民公開表決,在全鄉(xiāng)獲得多數(shù)票通過;規(guī)劃圖在吸收公民的意見和建議后再提交有關(guān)部門批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后,還要廣泛地宣傳,以引導(dǎo)公民群眾予以貫徹。并嚴(yán)格規(guī)定,凡違反規(guī)劃圖者,視情況追究刑事、行政違法、民事、物質(zhì)或紀(jì)律責(zé)任。(3)英國土地利用規(guī)劃制度。其規(guī)劃體系由中央規(guī)劃、大區(qū)規(guī)劃、郡規(guī)劃和市規(guī)劃四級構(gòu)成,均具有法律效率。在規(guī)劃制定上,各級政府部門制定本級土地利用規(guī)劃。全國自下而上編制規(guī)劃,上級規(guī)劃控制下級規(guī)劃,下級規(guī)劃與上級規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。在規(guī)劃期限上,大區(qū)、郡、市的規(guī)劃期分別為20年、5年、5年,這三級規(guī)劃均每5年修編一次。在四級土地利用規(guī)劃中,市政府對土地利用規(guī)劃有更多更大的權(quán)利,規(guī)劃的作用也更直接。政府土地利用規(guī)劃的重點是土地開發(fā),對改變土地用途及改變建筑物本身用途和性質(zhì)的項目開發(fā),必須得到規(guī)劃許可。英國土地利用規(guī)劃實施中的上訴制度獨具特色。當(dāng)私人開發(fā)商的開發(fā)項目不被當(dāng)?shù)卣S可時,可直接向中央政府提出上訴。如確有必要,中央政府可以直接否決地方政府的決定,地方政府必須修改規(guī)劃。但一般來講,地方政府是規(guī)劃的最終裁定者,中央政府只從戰(zhàn)略高度參與地方政府規(guī)劃的制定,間接影響地方政府的規(guī)劃修改。(4)《美國1976年聯(lián)邦土地政策管理法》規(guī)定,編制、保存土地利用規(guī)劃及在適當(dāng)時候修訂此種土地利用規(guī)劃;該規(guī)劃應(yīng)對公有土地的某塊土地或某地區(qū)的使用做出規(guī)定。對所有的共有土地,不論是已被分等定級的、撤銷的、棄置不用的或者另被劃定用于幾種用途的,均應(yīng)當(dāng)編制土地利用規(guī)劃。規(guī)劃制定應(yīng)堅持與森林土地利用規(guī)劃或印第安部落土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào);堅持綜合利用與永續(xù)利用;堅持自然、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和其他科學(xué)(價值)綜合考慮;通盤考慮公眾的長期利益和短期利益;遵守污染控制的相關(guān)法律。并規(guī)定規(guī)劃制定時為公眾提供參與的機(jī)會,召開公眾聽證會,使公眾能參與公有土地利用規(guī)劃的制定。(5)《美國佛蒙特州土地利用和開發(fā)法》規(guī)定土地利用規(guī)劃應(yīng)對土地利用的現(xiàn)時和未來的利用加以說明和圖示;該規(guī)定經(jīng)授權(quán)在地方一級實施。該規(guī)劃起草時應(yīng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域性規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要及與土地利用有關(guān)的各自治市的條例等。該規(guī)劃是實施開發(fā)規(guī)劃(包括征用土地和其他不動產(chǎn)資源向土地所有人付費后)的管理依據(jù)。該規(guī)劃制定和批準(zhǔn)前必須召開公眾聽證會。3新土地使用計劃的制定和實施思路3.1依法加強(qiáng)用地管理,制定發(fā)展規(guī)劃、相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),實行分段管理的用地政策要認(rèn)真貫徹落實溫家寶總理在十屆人大二次會議上的政府工作報告精神,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),堅持以人為本,社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀;要統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的要求;協(xié)調(diào)好人口、資源、環(huán)境間的關(guān)系,立足當(dāng)前,著眼長遠(yuǎn);依法加強(qiáng)用地管理,對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目,一律不列入規(guī)劃用地;凡在環(huán)保、安全、能耗、質(zhì)量等方面不符合標(biāo)準(zhǔn)的項目、低水平重復(fù)建設(shè)的項目,不列入供地計劃。落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,新規(guī)劃盡可能不占或少占耕地,盡可能在存量土地、集約和節(jié)約利用、在非耕地貧瘠地利用上作文章。3.2強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃我國人多地少,耕地資源不足,后備資源很少。土地的合理利用,特別是耕地的保護(hù)意義重大,是涉及全民族生存的根本問題,必須由中央統(tǒng)一管理。任何單位和個人在土地利用上必須服從土地利用總體規(guī)劃。要繼續(xù)強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)由中央控制;強(qiáng)化城鎮(zhèn)、村莊用地規(guī)模的控制;逐級分解省、市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃中的耕地保有量、農(nóng)地轉(zhuǎn)用數(shù)量、耕地補充數(shù)量,做為各級土地利用總體規(guī)劃制定時的主要依據(jù)。3.3建立反進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)構(gòu),準(zhǔn)確界定土地利用實行土地用途管制是世界通行的土地利用管理制度。土地利用管制的重點是限制農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)移;強(qiáng)化土地利用分區(qū):即農(nóng)業(yè)用地區(qū)、建設(shè)用地區(qū)、人文和自然景觀保護(hù)區(qū)、特殊用地區(qū)等。特別強(qiáng)調(diào)在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止各項非農(nóng)業(yè)建設(shè);重申禁止挖沙、取土、堆放固體廢棄物等;禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)種果樹、挖魚塘等。對于因種種原因造成原土地利用總體規(guī)劃中的指標(biāo)變化,涉及國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地的,報國務(wù)院審批;對于地方政府的“形象”工程、違反產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的項目,如普通小鋼鐵、小水泥、小火電等,應(yīng)嚴(yán)格禁止。增量建設(shè)用地指標(biāo)審批過程中,要和綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛起鉤來,主管部門要參與項目的全面論證和考察,對體現(xiàn)以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的項目要優(yōu)先批準(zhǔn),反之要敢于依法關(guān)死閘,決不能顧及、姑息、害怕某“長”的“權(quán)威”,作“老好人”或送人情,更不得屈從地方“長官”的壓力搞變通。3.4土地使用規(guī)劃要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃是土地利用的“憲法”,與土地利用有關(guān)的專項規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃涉及到土地使用時,必須與土地利用總體規(guī)劃相一致;各種土地利用活動都應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃劃定的土地利用規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行,并符合相應(yīng)的土地利用規(guī)劃,如城市規(guī)劃中的城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃中的村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模,不得突破土地利用總體規(guī)劃的城市、村、鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)。3.5退耕采空場,調(diào)整資源配置,確保土地利用率規(guī)劃的長遠(yuǎn)目標(biāo)是有限的土地資源在保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提下,使經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展,達(dá)到“人類和自然”在健康、多益、多元和可持續(xù)的狀態(tài)下共處。堅持在改善生態(tài)環(huán)境的同時,充分合理地利用土地資源,提高土地利用率,轉(zhuǎn)變土地利用方式,走節(jié)約挖潛的路子。在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū),既要注意合理擴(kuò)大糧食種植面積,提高糧食產(chǎn)量,又要十分注意生態(tài)環(huán)境需求,堅持把保護(hù)生態(tài)平衡、生態(tài)環(huán)境放在首位,對土地利用布局和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,該退耕的退耕,該退牧的退牧。后備資源的開發(fā)利用要以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提,要進(jìn)行環(huán)境評價,注重當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益和長遠(yuǎn)的環(huán)境效益、社會效益相協(xié)調(diào)。3.6農(nóng)民擁有土地的資源主要依靠在農(nóng)村的土地來生產(chǎn)剛性指標(biāo)即耕地數(shù)量,彈性指標(biāo)即存量土地、非耕地和瘠薄土地。一是我國人均耕地少,且又是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口短時間之內(nèi)難以大規(guī)模的轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),農(nóng)民不可能很快由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),占全國人口70%以上的農(nóng)村人口賴以生存的主要生產(chǎn)資料還是耕地;二是我國人口眾多,且每年還在增長,整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很快,糧食消費是個天文數(shù)字,其來源應(yīng)當(dāng)主要靠我國自己解決,這就需要足夠的耕地來生產(chǎn);三是歷史經(jīng)驗證明我國人民歷來是“手中有糧,心中不慌”;庫中無糧,必然恐慌,會從根本上影響社會安定,更談不上經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。因此土地利用總體規(guī)劃修編要把保可耕地面積只能增加不能減少作為剛性指標(biāo)?；窘ㄔO(shè)用地除國家重點工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施以外,原則上不得占用耕地,用法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)集約充分利用現(xiàn)有存量土地、非耕地和不易于耕作的瘠薄地。3.7逐步推行總體規(guī)劃,建立公之于眾土地利用總體規(guī)劃修編要由各級政府牽頭組織強(qiáng)有力的專業(yè)隊伍,嚴(yán)格按照規(guī)劃的程序完成。并特別強(qiáng)調(diào)從始至終社會公眾參與,體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。首先各級土地利用總體規(guī)劃修編草案要公之于眾,廣泛征求社會各界意見,逐步推行“規(guī)劃聽證”制度。規(guī)劃制定過程中要召開不同層次的座談會,或者廣泛向居民發(fā)散規(guī)劃草案,充分聽取他們的意見、建議;其次是經(jīng)上級批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃貫徹落實過程中的土地使用方向、性質(zhì)、位置、面積、用途、使用單位的法人或法人代表以及經(jīng)濟(jì)補償狀況要徹底公開透明,用剛性措施落實聽證制度;要主動接受社會各界公眾的監(jiān)督,還可以吸收社會各界代表組成常設(shè)監(jiān)督組織,并從法律和制度上賦予其否決權(quán),保證土地利用總體規(guī)劃不折不扣地執(zhí)行。3.8建立城鄉(xiāng)土地使用管理機(jī)制上一輪土地利用總體規(guī)劃實施實踐證明,由于經(jīng)濟(jì)利益和地方利益的驅(qū)使,土地違法違規(guī)的主體是地方政府。對政府違法違規(guī),隸屬于同級政府的土地管理部門難以查處和制止,因此土地管理體制急需改為由中央統(tǒng)管,即鄉(xiāng)、縣、市、省土地管理部門直接由國務(wù)院土地主管部門———國土資源部垂直領(lǐng)導(dǎo),各級土地管理部門均是上級土地管理部門的派出機(jī)構(gòu),這就從根本上保障了土地利用總體規(guī)劃的貫徹落實。3.9監(jiān)督檢查的規(guī)范對違規(guī)者要嚴(yán)肅執(zhí)法;從中央到地方要建立一套科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督檢查體系和制度;要做到監(jiān)督檢查經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化;運用先進(jìn)技術(shù)和遙感手段對全國土地利用變化情況進(jìn)行全方位動態(tài)監(jiān)測,確切掌握土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況,及時發(fā)現(xiàn)和查處各種違反土地利用總體規(guī)劃的行為。3.10建立和完善嚴(yán)格的土地政策體系,維護(hù)農(nóng)民利益從日本、美國等國看都有落實土地規(guī)劃的相關(guān)配套法規(guī),保障土地規(guī)劃依法落實。我國土地利用總體規(guī)劃的實施僅靠行政手段,弊病很多;土地法的有關(guān)條款又過于籠統(tǒng)概括難以把握,可行性和可操作性