第七章 城市土地市場(chǎng)管理

第七章城市土地市場(chǎng)管理內(nèi)容提要城市土地市場(chǎng)管理概述城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控與管理城市土地市場(chǎng)價(jià)格管理城市土地市場(chǎng)微觀管理17.1城市土地市場(chǎng)管理概述一、概念（一）土地市場(chǎng)和城市土地市場(chǎng)

市場(chǎng)：是商品交易的場(chǎng)所，是商品交換中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。1、土地市場(chǎng)狹義的土地市場(chǎng)，指以土地作為交易對(duì)象進(jìn)行交易的場(chǎng)所。廣義的土地市場(chǎng)，指土地這種特殊商品在流通過程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。我國(guó)土地市場(chǎng)包括城市土地市場(chǎng)和農(nóng)村土地市場(chǎng)。

2（二）我國(guó)城市土地市場(chǎng)的形成與發(fā)展1979年前，無償劃撥土地的用地制度1979-1987年，合資企業(yè)有償使用建設(shè)土地1988年《土地管理法》，土地有償使用用地制度改革，萌芽階段1990年建立土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓制度形成階段1999年《城市房地產(chǎn)管理法》，完善了土地市場(chǎng)完善階段3（三）城市土地市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)體系市場(chǎng)結(jié)構(gòu)反映的是市場(chǎng)體系內(nèi)部組成狀況及其相互關(guān)系，城市土地市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)體系包括類型結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)。1、城市土地市場(chǎng)類型結(jié)構(gòu)——由城市土地的用途多樣性決定，包括住宅用地市場(chǎng)、商業(yè)用地市場(chǎng)、工業(yè)用地市場(chǎng)等類型。城市各類用地市場(chǎng)由于土地經(jīng)濟(jì)供給稀缺性的影響，各類用途的土地之間存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，通過城市土地區(qū)位選擇最佳用途的競(jìng)爭(zhēng)，形成城市土地各類用地市場(chǎng)之間的關(guān)系。4城市土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)是反映人與人之間關(guān)系的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，但在市場(chǎng)上只有產(chǎn)權(quán)的交易，沒有土地實(shí)體的空間移動(dòng)。我國(guó)土地市場(chǎng)上交易的產(chǎn)權(quán)，僅限土地使用權(quán)，因我國(guó)城市土地實(shí)行的是國(guó)有制，土地所有權(quán)不允許買賣。所以，我國(guó)的土地市場(chǎng)實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)市場(chǎng)。52、城市土地市場(chǎng)層次結(jié)構(gòu)城市土地一級(jí)市場(chǎng)——城市土地所有者將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)讓與城市土地使用者特征：壟斷性市場(chǎng)反映土地所有者和土地使用者之間的關(guān)系交易方式：出讓、出租、入股城市土地二級(jí)市場(chǎng)——城市土地一級(jí)市場(chǎng)的土地使用權(quán)受讓者將剩余年期的土地使用權(quán)讓予其他土地使用者特征：競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)反映各土地使用者之間的關(guān)系交易方式：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押、入股6土地三級(jí)市場(chǎng)三級(jí)市場(chǎng)是土地使用者之間進(jìn)行的土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、交換等交易活動(dòng)。它是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的開放市場(chǎng)。土地的價(jià)格原則上是根據(jù)市場(chǎng)供求狀況，由交易雙方議定，交易總量由市場(chǎng)供求決定。7三級(jí)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是我國(guó)目前土地市場(chǎng)的基本構(gòu)成，明確區(qū)分三級(jí)市場(chǎng)，即有利于政府管理和調(diào)控土地市場(chǎng)，也有利于分析土地市場(chǎng)的交易狀況，掌握真實(shí)的市場(chǎng)供求關(guān)系。盡管二、三級(jí)市場(chǎng)之間較難區(qū)分，有時(shí)出現(xiàn)交叉，但是嚴(yán)格區(qū)分三級(jí)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)對(duì)土地市場(chǎng)管理者來說是非常有價(jià)值的。8我國(guó)城市土地三級(jí)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)示意圖土地所有者（各級(jí)政府）土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者土地使用者…一級(jí)市場(chǎng)二級(jí)市場(chǎng)三級(jí)市場(chǎng)土地使用者土地使用者…土地使用者從城市土地層次結(jié)構(gòu)來看，一級(jí)市場(chǎng)是關(guān)鍵，是整個(gè)土地市場(chǎng)的“總閥門”，一級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行狀況決定了二級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行狀況，因此，城市土地市場(chǎng)管理的重點(diǎn)，就是對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的供需和價(jià)格進(jìn)行管理。93、城市土地市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)城市土地市場(chǎng)主體組織土地市場(chǎng)主體是土地市場(chǎng)的動(dòng)能要素，土地市場(chǎng)的存在依賴于土地市場(chǎng)主體的活動(dòng)，土地市場(chǎng)主體是形成土地供需的關(guān)鍵。市場(chǎng)主體要求具有產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、自主進(jìn)行市場(chǎng)決策和追求自身最大經(jīng)濟(jì)利益三個(gè)規(guī)定性內(nèi)涵。城市土地市場(chǎng)中介組織由于城市土地的位置固定性、異質(zhì)性、產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性和市場(chǎng)信息的不完全性，需要中介組織保障土地市場(chǎng)的有序運(yùn)行。城市土地市場(chǎng)調(diào)控組織各級(jí)政府是調(diào)控的主體，目的在于合理配置土地資源，合理分配土地利益。10在城市土地市場(chǎng)上交易的是土地的產(chǎn)權(quán)，交易的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不是土地實(shí)體的移動(dòng)，與一般商品交易具有根本區(qū)別。（四）城市土地市場(chǎng)特征交易實(shí)體的非移動(dòng)性城市土地市場(chǎng)是一個(gè)地方性市場(chǎng)，受各地經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響較大。區(qū)域性壟斷性流通方式的多樣性土地作為稀缺資源，自然供給無彈性，經(jīng)濟(jì)供給有較小的彈性，土地價(jià)格主要受需求影響。土地供給彈性小11（五）城市土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制二者的聯(lián)系：市場(chǎng)機(jī)制在市場(chǎng)秩序的形成過程中，市場(chǎng)機(jī)制是最重要的、最基本的調(diào)節(jié)力量，主要包括供需機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制，核心是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。宏觀調(diào)控機(jī)制市場(chǎng)也存在缺陷，需要政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。一方面，宏觀調(diào)控的措施必須以市場(chǎng)為依據(jù)；另一方面，宏觀調(diào)控為市場(chǎng)導(dǎo)航，規(guī)定市場(chǎng)的發(fā)展方向，克服市場(chǎng)機(jī)制在利益關(guān)系上的局限性和短期性行為，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能提供必要的前提。12二、城市土地市場(chǎng)管理概述（一）城市土地市場(chǎng)管理的必要性1、土地市場(chǎng)本身的特性①土地市場(chǎng)是一類典型的不完全市場(chǎng)②土地市場(chǎng)是一類地區(qū)性市場(chǎng)③土地市場(chǎng)是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)④土地供給彈性小2、城市土地市場(chǎng)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題①土地開發(fā)和供給存在盲目性②土地收益分配不合理③城市土地資源配置不合理13不完全市場(chǎng)是指不具備下述條件之一的市場(chǎng)

1.同質(zhì)產(chǎn)品；2.眾多的買者與賣者；3.買者和賣者可以自由進(jìn)入市場(chǎng)；4.所有買者和賣者都掌握當(dāng)前物價(jià)的完全信息，并能預(yù)測(cè)未來物價(jià)；5.就總成交額而言，市場(chǎng)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的購(gòu)銷額是無關(guān)緊要的；6.買者與賣者無串通合謀行為；7.消費(fèi)者追求效用最大化，生產(chǎn)者追求利潤(rùn)最大化；8.商品可轉(zhuǎn)讓。14（二）城市土地市場(chǎng)管理的內(nèi)容

1、城市土地市場(chǎng)的宏觀管理：國(guó)家從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，通過經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。主要包括城市土地市場(chǎng)的供需管理和城市土地市場(chǎng)的價(jià)格管理。2、城市土地市場(chǎng)的微觀管理：國(guó)家通過法律手段和行政手段，對(duì)城市土地市場(chǎng)主體、市場(chǎng)客體和市場(chǎng)交易程序進(jìn)行管理。157.2城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控與管理

一、城市土地市場(chǎng)供需平衡模型和調(diào)控機(jī)制1、城市土地市場(chǎng)供需平衡的涵義LLLLSDPPPDDSS城市土地供需平衡是指城市土地供需運(yùn)動(dòng)的趨勢(shì)----從非均衡趨向與均衡，是一種動(dòng)態(tài)的平衡。162、城市土地供需平衡模型我國(guó)城市土地供需運(yùn)動(dòng)是在一、二級(jí)市場(chǎng)中的土地所有者、土地開發(fā)公司、土地需求者之間進(jìn)行的，其供需平衡在一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)上共有存在四種供需關(guān)系情形。土地所有者S1h土地開發(fā)公司D1h和S2h土地需求者D2h一級(jí)市場(chǎng)二級(jí)市場(chǎng)17S1h=D1h：代表土地所有者與開發(fā)公司之間的一級(jí)市場(chǎng)供需平衡S2h=D2h：代表開發(fā)公司與土地需求者之間的二級(jí)市場(chǎng)的供需平衡18D1h土地閑置，耕地減少，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到影響；穩(wěn)定S1h，刺激D1hS1h3、城市土地市場(chǎng)供需平衡調(diào)控機(jī)制D1hS1hD2h商品房大量空置；控制S2h，刺激D2hS2hS2h土地緊缺，環(huán)境惡化，導(dǎo)致二級(jí)市場(chǎng)城市用房緊張；只能調(diào)節(jié)穩(wěn)定S1h，避免由D1h引起D2h短缺有一級(jí)市場(chǎng)供不應(yīng)求引起的，采取前述措施；由房?jī)r(jià)偏低導(dǎo)致，則需刺激S2h，抑制D2h供需狀況表現(xiàn)和措施D2h193、城市土地市場(chǎng)供需平衡調(diào)控機(jī)制（1）對(duì)一級(jí)市場(chǎng)土地供過于求的調(diào)控S1h＞D1h

措施：①控制城市土地增量供給，穩(wěn)定S1h。具體包括加強(qiáng)城市規(guī)劃管理；提高農(nóng)地特別是耕地的價(jià)格；建立耕地用途管制制度。②刺激開發(fā)公司開發(fā)閑置的城市土地。具體包括對(duì)城市土地價(jià)格實(shí)行“最高限價(jià)”管制；開征城市土地閑置稅并逐步提高其征收標(biāo)準(zhǔn)。20

（2）對(duì)一級(jí)市場(chǎng)土地供不應(yīng)求的調(diào)控S1h＜D1h

措施：只能調(diào)控供給一方使S1h增大，不能抑制D1h。具體包括建立城市規(guī)劃的反饋機(jī)制，及時(shí)修編和適度擴(kuò)大規(guī)劃限額；在新編規(guī)劃范圍內(nèi)，適時(shí)、適度降低農(nóng)地價(jià)格。21（3）對(duì)二級(jí)市場(chǎng)土地供過于求的調(diào)控S2h＞D2h措施：①控制S2h進(jìn)一步增大的趨勢(shì)，控制一級(jí)市場(chǎng)增量供給；②刺激居民對(duì)商品住房的需求，具體包括適度降低商品房?jī)r(jià)格；提高居民的收入。22（4）對(duì)二級(jí)市場(chǎng)土地供不應(yīng)求的調(diào)控S2h＜D2h

產(chǎn)生這種狀況的原因有兩個(gè)，一個(gè)原因在（二）中已論述。另一原因是房?jī)r(jià)偏低，針對(duì)后一原因應(yīng)采取以下措施：①刺激開發(fā)公司的開發(fā)行為。②抑制購(gòu)買者的購(gòu)買行為。具體包括政府放松對(duì)土地價(jià)格管制，使房?jī)r(jià)隨行就市；適度降低土地開發(fā)貸款利率，提高購(gòu)房貸款利率。23二、城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控的“三維立體模型”調(diào)控的方向調(diào)控的時(shí)間調(diào)控的力度選擇調(diào)控目標(biāo)確定調(diào)控措施的作用方向繁榮階段——抑制、向下蕭條階段——刺激、向上調(diào)控效應(yīng)——正、負(fù)效應(yīng)調(diào)控開始的時(shí)間調(diào)控持續(xù)的時(shí)間要考慮到調(diào)控效應(yīng)的滯后性和慣性土地經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的幅度調(diào)控手段的滯后時(shí)間和慣性大小調(diào)控環(huán)境24（一）城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控的方向

調(diào)控的方向包括兩方面的內(nèi)容：①選擇調(diào)控的目標(biāo)。當(dāng)土地市場(chǎng)處于蕭條階段時(shí)，目標(biāo)是增加有效需求；當(dāng)處于過熱階段時(shí)，目標(biāo)是降低發(fā)展速度。②確定調(diào)控措施的作用方向。兩類措施：一類是刺激土地市場(chǎng)發(fā)展的措施；另一類是抑制土地市場(chǎng)發(fā)展的措施。25（二）城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控的時(shí)間要準(zhǔn)確把握供需調(diào)控時(shí)機(jī)，正確確定供需調(diào)控的時(shí)限：①準(zhǔn)確掌握土地市場(chǎng)運(yùn)行的狀態(tài)和變化趨勢(shì)②由于供需調(diào)控決策時(shí)間和調(diào)控效應(yīng)滯后性的存在，必須盡早發(fā)現(xiàn)土地市場(chǎng)中存在的問題，超前采取調(diào)控措施。③密切注意調(diào)控效應(yīng)的強(qiáng)弱，及時(shí)修正調(diào)控手段，調(diào)整調(diào)控力度。26（三）城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控的力度

決定調(diào)控力度時(shí)，要考慮如下因素：

①土地經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的幅度②調(diào)控手段從使用到產(chǎn)生效應(yīng)的滯后時(shí)間③調(diào)控效應(yīng)慣性大?、苷{(diào)控環(huán)境27

三、城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控與管理的政策工具

（一）發(fā)展計(jì)劃和規(guī)劃

1、發(fā)展計(jì)劃一般分為長(zhǎng)期計(jì)劃、中期計(jì)劃和年度計(jì)劃。年度計(jì)劃主要有年度建設(shè)用地計(jì)劃（或年度土地出讓計(jì)劃）和年度信貸投放計(jì)劃。政府作為惟一的土地供應(yīng)者，合理確定每年各類土地供應(yīng)數(shù)量和投放時(shí)機(jī)對(duì)城市市場(chǎng)供求平衡有直接影響。政府對(duì)信貸資金的投量和投向只能通過間接調(diào)控來實(shí)現(xiàn)。282、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃（1）土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控

①確定了建設(shè)用地總量和耕地保有量的控制指標(biāo)，制約著城市土地市場(chǎng)上的土地供給總量。②縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃明確了土地用途，土地用途的轉(zhuǎn)變受土地用途管制制度的制約。③土地利用總體規(guī)劃是土地利用年度計(jì)劃編制的重要依據(jù)。（2）城市規(guī)劃對(duì)具體土地和房地產(chǎn)項(xiàng)目的控制①用地使用控制，包括用地性質(zhì)、用地面積、位置、邊界范圍等。②建筑控制，包括建筑類型、建筑高度、容積率、建筑密度等。③環(huán)境容量控制，包括人口密度、綠地率、空地率等。④設(shè)施配套控制，即對(duì)地上公共設(shè)施和市政設(shè)施提出定量配置要求。⑤形體景觀控制。29（二）財(cái)政政策1、地租政策（土地出讓金或年租金的升降）2、稅收政策（增減各種稅賦）3、財(cái)政投資政策（對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或不同地區(qū)采取財(cái)政投資的傾斜政策）（三）金融政策1、直接調(diào)控2、間接調(diào)控30四、城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控與管理創(chuàng)新——土地儲(chǔ)備制度作用組織體制內(nèi)容和運(yùn)作程序培育和規(guī)范土地市場(chǎng)盤活企業(yè)存量土地資產(chǎn)落實(shí)城市總體規(guī)劃，加快市區(qū)舊城改造增加政府土地收益土地收購(gòu)?fù)恋貎?chǔ)備土地儲(chǔ)備中心土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)土地供應(yīng)31

（一）定義城市土地儲(chǔ)備制度是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過征用、收購(gòu)、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地開發(fā)。在完成了房屋的拆遷、土地的平整等一系列前期開發(fā)工作后"根據(jù)城市土地出讓年度計(jì)劃"有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度。四、城市土地市場(chǎng)供需調(diào)控與管理創(chuàng)新——土地儲(chǔ)備制度32（二）土地儲(chǔ)備制度的組織體制兩級(jí)管理模式：①土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)，土地儲(chǔ)備體系的決策機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)的規(guī)章制度和政策，審批土地儲(chǔ)備中心的工作計(jì)劃和重要的土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和供應(yīng)的項(xiàng)目，協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門之間的關(guān)系，對(duì)土地儲(chǔ)備中心的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。②