城市管理理論

第3章城市管理理論重點(diǎn)問(wèn)題公共部門(mén)與私人部門(mén)的概念中國(guó)城市公共部門(mén)的種類(lèi)市場(chǎng)失靈的含義和表現(xiàn)政府失靈的含義和原因公共產(chǎn)品的主要類(lèi)型公共產(chǎn)品的多元供給機(jī)制現(xiàn)代城市管理的理論開(kāi)展第3章城市管理理論3.1私人部門(mén)與公共部門(mén)3.2市場(chǎng)失靈與公共管理3.3城市公共產(chǎn)品的供給3.4城市管理的理論發(fā)展3.1私人部門(mén)與公共部門(mén)3.1.1私人部門(mén)的含義私人部門(mén)的概念所謂私人部門(mén)，即私人領(lǐng)域的行動(dòng)主體，是指參加市場(chǎng)交換活動(dòng)的各種組織和個(gè)人。具體地講，私人部門(mén)包括各類(lèi)企業(yè)組織以及家庭和個(gè)人。對(duì)于私人領(lǐng)域的事務(wù)，私人部門(mén)擁有自主決策權(quán)，基于自愿達(dá)成交易行為。私人部門(mén)與公共部門(mén)的根本區(qū)別，不在于是否接受政府干預(yù)或行政指導(dǎo)，而在于以何種機(jī)制作為最根底性的組織方式。私人部門(mén)以市場(chǎng)的自愿交易和自發(fā)秩序?yàn)楹诵臋C(jī)制來(lái)組織社會(huì)行動(dòng)，而公共部門(mén)基于公共選擇行為，依托公共權(quán)力，通過(guò)自上而下的指揮命令來(lái)組織社會(huì)行動(dòng)。私人部門(mén)并不排斥政府干預(yù)，但政府干預(yù)只是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而存在。私人部門(mén)的特征行動(dòng)主體的自主性。行動(dòng)主體的平等性私人行為的互惠性。

市場(chǎng)交易的競(jìng)爭(zhēng)性。私人行為的契約性。3.1.2私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)從行動(dòng)過(guò)程來(lái)看，私人部門(mén)一般可以分為三種類(lèi)型：即商品生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及為買(mǎi)賣(mài)提供效勞的中介人。他們各自實(shí)行分散決策，自主提供或消費(fèi)私人產(chǎn)品和效勞。私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)在于首先，私人部門(mén)的分散決策能夠較快地實(shí)現(xiàn)供需平衡。

其次，市場(chǎng)價(jià)格的信息傳導(dǎo)機(jī)制有利于提高資源配置合理性。最后，市場(chǎng)主體的利益驅(qū)動(dòng)有利于激勵(lì)創(chuàng)新。3.1.3公共部門(mén)的含義公共部門(mén)的概念公共部門(mén)是以公共權(quán)力為根底組織起來(lái)的，其行動(dòng)對(duì)社會(huì)成員具有強(qiáng)制性的社會(huì)組織體系。一般指政府及其附屬機(jī)構(gòu)，它們主要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共效勞。公共部門(mén)負(fù)責(zé)管理公共事務(wù)，謀求公共利益，不以盈利為目的。政府在矯正市場(chǎng)失靈方面，具有一些得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì):(1)政府具有征稅權(quán)、禁止權(quán)和處分權(quán)。它可以憑借公權(quán)力，強(qiáng)行獲得政府收入，禁止某些社會(huì)活動(dòng)，對(duì)違法者實(shí)施處分。(2)政府可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)等強(qiáng)制性制度安排，為經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)提供鼓勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性進(jìn)行管制。(3)政府可以采取措施為消費(fèi)者提供信息以及其他必要的支持。公共部門(mén)的特征公有產(chǎn)權(quán)公共利益集體行動(dòng)非市場(chǎng)化3.1.4城市公共部門(mén)當(dāng)前，中國(guó)的城市公共部門(mén)主要包括：〔1〕政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，中共市委在城市管理主體中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，它統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)城市各項(xiàng)公共事務(wù)，制定城市治理的根本政策。市工會(huì)、市婦聯(lián)、團(tuán)市委等人民團(tuán)體，以及各民主黨派，均接受中共市委的直接領(lǐng)導(dǎo)?！?〕政府。廣義的政府包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)是指城市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)；行政機(jī)關(guān)是指城市人民政府；司法機(jī)關(guān)包括法院和檢察院?！?〕事業(yè)單位。它們是政府履行公共效勞職能的一種延伸，主要提供教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等公共效勞?！?〕國(guó)有企業(yè)。即政府投資的企業(yè)，分為央屬企業(yè)和地方企業(yè)，分別由中央和地方政府實(shí)行分級(jí)管理?！?〕其他公共部門(mén)。主要包括各種行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)組織等。3.2市場(chǎng)失靈與公共管理3.2.1市場(chǎng)機(jī)制的功能滿(mǎn)足需要功能情報(bào)傳遞功能檢驗(yàn)評(píng)價(jià)功能資源配置功能激勵(lì)創(chuàng)新功能1、2、3、4、5、3.2.2市場(chǎng)失靈的問(wèn)題市場(chǎng)失靈的含義亞當(dāng)·斯密“自由放任〞古典經(jīng)濟(jì)理論以完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)為前提假設(shè)，是一種非常理想的市場(chǎng)狀態(tài)。當(dāng)某些條件不具備時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制就難以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。市場(chǎng)失靈為政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供最為直接的理由。相應(yīng)地，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效率那么成為政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要約束。所謂市場(chǎng)失靈，是指由于內(nèi)在功能缺陷和外部條件缺陷引起的市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作失靈，單純靠市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的一種狀態(tài)。內(nèi)在功能缺陷是指由于市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)性、滯后性和不確定性引起的市場(chǎng)失靈。外部條件缺陷是指市場(chǎng)發(fā)揮最正確功能所要求的理想外部條件難以得到滿(mǎn)足市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)〔1〕公共產(chǎn)品問(wèn)題公共產(chǎn)品問(wèn)題是公共管理的邏輯出發(fā)點(diǎn)。廣義的公共產(chǎn)品不僅包括政府提供的物質(zhì)化產(chǎn)品和非物質(zhì)化效勞體系，還包括法律法規(guī)、公共政策等制度體系。公共產(chǎn)品是社會(huì)成員集體享用的集體消費(fèi)品，其消費(fèi)并不排他，個(gè)人即使沒(méi)有付費(fèi)也能夠享受好處，因此人們普遍存在免費(fèi)“搭便車(chē)〞的心理，即希望別人提供公共產(chǎn)品，而自己坐享其成。單純依靠市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)有效供給?！?〕外部效應(yīng)問(wèn)題外部效應(yīng)亦稱(chēng)外部性，是指在市場(chǎng)活動(dòng)中沒(méi)有得到補(bǔ)償?shù)念~外本錢(qián)和額外收益。它具體表現(xiàn)為:交易雙方在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生有利或不利的影響，給社會(huì)中的第三方帶來(lái)額外的收益或損害。外部效應(yīng)分為正外部效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng)。如果一種行為具有正外部效應(yīng)，常常會(huì)出現(xiàn)供給缺乏的問(wèn)題；相反，如果一種行為具有負(fù)外部效應(yīng)，在缺少外部約束的情況下，這種行為就會(huì)受到鼓勵(lì)。政府可通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)和法律措施，遏制和消除負(fù)外部性行為，鼓勵(lì)正外部性行為?！?〕市場(chǎng)壟斷問(wèn)題市場(chǎng)壟斷是指市場(chǎng)中只有少數(shù)幾家供給商，甚至出現(xiàn)獨(dú)家壟斷的局面。廠(chǎng)商通過(guò)控制產(chǎn)量來(lái)提高價(jià)格，甚至成為市場(chǎng)價(jià)格的單方面制定者，形成遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際本錢(qián)的產(chǎn)品價(jià)格。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的壟斷市場(chǎng)，產(chǎn)品和效勞的質(zhì)量也停步不前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率低下。壟斷現(xiàn)象大體包括資源性壟斷、技術(shù)性壟斷、經(jīng)營(yíng)性壟斷、自然性壟斷和行政性壟斷。最容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的是行政性壟斷和自然性壟斷，這兩者是市政管理需要重點(diǎn)應(yīng)對(duì)的領(lǐng)域。〔4〕信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題市場(chǎng)交易中各方占有的信息是不對(duì)稱(chēng)的，一方處于信息優(yōu)勢(shì)，另一方處于信息劣勢(shì)。信息不對(duì)稱(chēng)不僅不能被消除，而且會(huì)越來(lái)越擴(kuò)大。在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，一方就會(huì)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)侵害另一方的利益。信息不對(duì)稱(chēng)的負(fù)面影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:1)逆向選擇。即質(zhì)量差的產(chǎn)品獲得優(yōu)先交易時(shí)機(jī)，導(dǎo)致劣質(zhì)產(chǎn)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。2)道德風(fēng)險(xiǎn)。即市場(chǎng)交易雙方達(dá)成協(xié)議后，一方出于擴(kuò)大自身利益的考慮可能做出對(duì)另一方不利的行為?！?〕分配不公問(wèn)題由于天賦和能力存在差異性，即使個(gè)人被賦予相同的開(kāi)展權(quán)利和機(jī)遇，其收入水平也可能相差巨大。市場(chǎng)機(jī)制不僅不能實(shí)現(xiàn)公正的收入分配，而且會(huì)擴(kuò)大收入差距，導(dǎo)致貧富懸殊、兩極分化。隨著富者越來(lái)越富、貧者越來(lái)越貧，社會(huì)割裂現(xiàn)象也會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。市場(chǎng)不均衡導(dǎo)致不同生產(chǎn)要素的收入存在差距，市場(chǎng)壟斷使經(jīng)營(yíng)者獲得超額利潤(rùn)，生產(chǎn)要素在不同區(qū)域的分布不均衡導(dǎo)致區(qū)域性收入差距等，都會(huì)引發(fā)分配不公問(wèn)題?！?〕宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各分散的經(jīng)濟(jì)決策主體都只關(guān)心自己的眼前利益、局部利益。個(gè)人理性選擇的結(jié)果卻可能導(dǎo)致集體的非理性行為。由于市場(chǎng)供求關(guān)系引起價(jià)格變化的信息反響存在一定的時(shí)滯性，各個(gè)分散決策主體作出行動(dòng)反響也有時(shí)滯性，加之信息不對(duì)稱(chēng)或判斷失誤引發(fā)非理性行為，容易引起市場(chǎng)總供求失衡，造成經(jīng)濟(jì)劇烈波動(dòng)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)是事后調(diào)節(jié)，它不僅具有滯后性，而且要付出極其高昂的代價(jià)。在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用下，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)難免會(huì)發(fā)生周期性的波動(dòng)和總量失衡。3.2.3公共管理的使命市場(chǎng)失靈問(wèn)題為公共管理提供了正當(dāng)性和合法性。當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用時(shí)，公共管理作為一種代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的治理機(jī)制，就會(huì)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的重要手段。公共管理的根本使命在于：提供公共產(chǎn)品和公共效勞糾正外部效應(yīng)的不良影響消除市場(chǎng)壟斷的不利影響矯正信息不對(duì)稱(chēng)的不良影響維護(hù)社會(huì)公平正義保障宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定推動(dòng)開(kāi)展和進(jìn)步3.2.4政府失靈問(wèn)題政府失靈的含義市場(chǎng)失靈為政府干預(yù)提供了理由，但市場(chǎng)失靈只是政府干預(yù)的必要條件而不是充分條件。所謂政府失靈，是指由于政府干預(yù)導(dǎo)致資源配置低效率。在一些領(lǐng)域，人們期望政府能夠辦理市場(chǎng)辦不好的事情，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)不僅不能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，反而進(jìn)一步降低了資源配置效率。公共選擇學(xué)者J.M.布坎南就指出，人們必須破除但凡政府就都會(huì)一心一意為公眾謀取利益、就都會(huì)把公共事務(wù)辦好的觀(guān)念。政府是由政治家和公務(wù)員組成的群體，他們作為理性經(jīng)濟(jì)人，都以追求自身利益最大化為行為準(zhǔn)那么，也并非全知全能，大徹大悟者。另外，現(xiàn)實(shí)社會(huì)具有高度復(fù)雜性，即使政治家主觀(guān)上希望把事情辦好，也會(huì)因?yàn)橛龅胶芏嗬щy而沒(méi)有辦好，甚至出現(xiàn)好心辦壞事的現(xiàn)象。政府失靈的表現(xiàn)政府部門(mén)擴(kuò)展公共決策失誤政策執(zhí)行低效行政成本高再分配不公政府腐敗3.3城市公共產(chǎn)品的提供3.3.1城市公共產(chǎn)品的概念公共產(chǎn)品：相對(duì)于私人產(chǎn)品而言。所謂公共產(chǎn)品，就是所有成員集體享用的集體消費(fèi)品。社會(huì)成員可以同時(shí)享用該產(chǎn)品，每個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他社會(huì)成員對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。奧爾森：但凡不能適當(dāng)?shù)貙⒛切](méi)有付費(fèi)的人排除在消費(fèi)之外的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品。城市公共產(chǎn)品的特征消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性受益的非排他性3.3.2城市公共產(chǎn)品的類(lèi)型

排他性競(jìng)爭(zhēng)性

無(wú)

有純公共產(chǎn)品俱樂(lè)部產(chǎn)品公共資源私人產(chǎn)品無(wú)有1.純公共產(chǎn)品能夠嚴(yán)格滿(mǎn)足非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性條件的產(chǎn)品。（如警察和路燈）（1）俱樂(lè)部產(chǎn)品一種在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但卻可以輕易地做到排他的產(chǎn)品。（如公園、電影院、橋梁）

（2）公共資源一種在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性，但無(wú)法有效地做到排他的產(chǎn)品。容易出現(xiàn)個(gè)人理性導(dǎo)致集體非理性的“公地悲劇”問(wèn)題。（如公共河流、公共草坪）

2.準(zhǔn)公共產(chǎn)品3.3.3公共產(chǎn)品的供給機(jī)制城市政府的職能定位公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有非排他性，個(gè)人不管付費(fèi)與否都可以享受公共產(chǎn)品的好處，這就容易使人產(chǎn)生免費(fèi)“搭便車(chē)〞心理。因而需要通過(guò)一種非市場(chǎng)機(jī)制提供公共產(chǎn)品。政府最根本的職能就是組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品供給。它通過(guò)強(qiáng)制性的征稅權(quán)獲取財(cái)政收入，通過(guò)財(cái)政支出提供公共產(chǎn)品。市政管理就是一種由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)品的有效供給，而由公共部門(mén)負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品供給的制度安排。區(qū)分供給與生產(chǎn)職能政府需要“供給〞公共產(chǎn)品，并不等于政府應(yīng)當(dāng)直接“生產(chǎn)〞公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品和公共效勞的“生產(chǎn)〞和“供給〞需要區(qū)分開(kāi)來(lái)，前者既可以由私人部門(mén)承擔(dān)，而也可以由公共部門(mén)承擔(dān)，而在公共效勞的生產(chǎn)方面，要允許在生產(chǎn)這些效勞的機(jī)構(gòu)之間開(kāi)展最大限度的競(jìng)爭(zhēng)“供給〞涉及一系列的集體選擇行為，包括:需要提供什么樣的產(chǎn)品和效勞;應(yīng)對(duì)什么樣的私人活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，所應(yīng)用的規(guī)章制度和類(lèi)型是什么;需要籌措的收入數(shù)量，如何籌措(稅收還是“使用者付費(fèi)〞形式);需要提供產(chǎn)品和效勞的數(shù)量和質(zhì)量;如何安排產(chǎn)品和效勞的生產(chǎn)?！吧a(chǎn)〞，是指將資源投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)性過(guò)程，即制造某種產(chǎn)品和提供某種效勞。公共產(chǎn)品的多中心提供政府政府直接生產(chǎn)具有純公共產(chǎn)品屬性的物品和服務(wù)政府鼓勵(lì)私人企業(yè)生產(chǎn)，政府部門(mén)出資購(gòu)買(mǎi)私人產(chǎn)品或服務(wù)為公共所用

私人部門(mén)前提條件：公共產(chǎn)品在技術(shù)上具有可分割性只能提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的公共產(chǎn)品要在法律上給予保護(hù)第三部門(mén)即非營(yíng)利性組織或非政府組織具有自愿性、自治性、非營(yíng)利性等特征。具有貼近基層、靈活、彈性和高效的優(yōu)勢(shì)3.3.4公共產(chǎn)品供給的具體形式安排者公共部門(mén)私人部門(mén)生產(chǎn)者公共部門(mén)政府服務(wù)政府間協(xié)議政府出售私人部門(mén)合同承包特許經(jīng)營(yíng)政府補(bǔ)助憑單制自由市場(chǎng)志愿服務(wù)自我服務(wù)3.4城市管理的理論開(kāi)展3.4.1有限政府理論有限政府是由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)私人產(chǎn)品的有效供給，而由公共部門(mén)負(fù)責(zé)安排公共產(chǎn)品的提供。城市管理需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府的基本職責(zé)在于糾正“市場(chǎng)失靈”和“社會(huì)失靈”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府只能是有限政府而不能是全能政府。

3.4.2效勞型政府理論服務(wù)型政府是針對(duì)管制型政府的弊病而言的。服務(wù)型政府堅(jiān)持以人為本、公民本位，政府活動(dòng)必須以人民的同意為基礎(chǔ)。普通民眾是公共服務(wù)的決策主體，公眾滿(mǎn)意度是評(píng)價(jià)政府績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)服務(wù)型政府，需要推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)建設(shè)，完善信息公開(kāi)制度，提高政府透明度，健全公眾參與制度，還需要提高政府部門(mén)的信息反應(yīng)能力，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)呼聲，不斷提高政府公信力。

3.4.3新公共管理理論也稱(chēng)“企業(yè)化政府”理論，其核心觀(guān)點(diǎn)是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給之中。新公共管理理論的基本主張是政府應(yīng)“多掌舵少劃槳”，它在恪守公共管理核心價(jià)值的同時(shí)，吸收了企業(yè)管理奉行的顧客至上、績(jī)效管理、目標(biāo)管理等理念和工具，強(qiáng)調(diào)責(zé)任制、結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估。這種管理方式有利于降低行政成本，削減公共支出和服務(wù)項(xiàng)目，提升公共服務(wù)供給效率。于是，引入市場(chǎng)機(jī)制逐漸成為公共服務(wù)供給的一種政策選擇。

3.4.4城市治理理論城市治理強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市政府與利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系，包括政府與市場(chǎng)、社會(huì)、市民的合作，以及政府內(nèi)部的府際合作、部門(mén)間合作。城市治理理論認(rèn)為，政府不應(yīng)壟斷公共事務(wù)管理權(quán)，盡管政府有責(zé)任提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但不必事必躬親，企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)和市民都可參與其中。治理理論主張，城市善治的根本保障在于推進(jìn)多元主體合作治理，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。3.4.5績(jī)效管理理論也稱(chēng)結(jié)果導(dǎo)向型管理，是根據(jù)績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)對(duì)政府部門(mén)履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進(jìn)行評(píng)估、劃分績(jī)效等級(jí)、提出績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃和運(yùn)用評(píng)估結(jié)果來(lái)改進(jìn)績(jī)效的活動(dòng)過(guò)程。績(jī)效管理的基本流程包括五個(gè)環(huán)節(jié):部門(mén)目標(biāo)—工作分析—績(jī)效指標(biāo)—績(jī)效評(píng)估—績(jī)效追蹤。其中，績(jī)效評(píng)估在績(jī)效管理中居于核心地位。政府績(jī)效評(píng)估的“4E”標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)，其中，“公平”主要關(guān)注公眾對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。

3.4.6公眾參與