論行政法律關(guān)系第三人

論行政法律關(guān)系第三人

【內(nèi)容提要】從行政法亦應(yīng)關(guān)注公民權(quán)利這一角度出發(fā)，提出行政第三人的概念，并從時(shí)代背景、法學(xué)基礎(chǔ)理論、行政法基礎(chǔ)理論、民法保護(hù)的局限性四個(gè)方面入手，論證了我國行政第三人權(quán)利保護(hù)的必要性和可能性，最后具體論述了行政第三人權(quán)利保護(hù)的途徑?！娟P(guān)鍵詞】行政法律關(guān)系第三人/多邊法律關(guān)系/行政程序/行政復(fù)議【正文】

“平衡論”這一行政法基本觀念的提出，從辯證的角度把握住了行政權(quán)與公民權(quán)這一對行政法的最基本矛盾，使法學(xué)界開始重視對公民權(quán)利的研究。本文以此為背景，提出行政法律關(guān)系第三人（為行文方便，以下簡稱行政第三人）的概念，并探討對行政第三人的合法是否需要保護(hù)和怎樣保護(hù)的問題。

一、行政第三人的法律界定

（一）行政第三人產(chǎn)生的背景。20世紀(jì)以后，行政權(quán)開始以積極的態(tài)度涉足公民的私生活領(lǐng)域，發(fā)揮給付職能，與此相適應(yīng)，現(xiàn)代行政法認(rèn)為：1.國家介入私生活領(lǐng)域，就應(yīng)當(dāng)以同等的態(tài)度對待行政相對人和行政第三人，使第三人也有權(quán)利要求政府盡妥善而周全的保護(hù)義務(wù)。2.從前被認(rèn)為是反射利益的事項(xiàng)，現(xiàn)在盡量解釋為法律保護(hù)的利益。這是現(xiàn)代行政法在反射利益論上的一個(gè)重大發(fā)展，使行政權(quán)深入到公民的個(gè)人生活中予以照顧，而不再從公益的反射中體現(xiàn)公民的利益。第三人權(quán)利保護(hù)開始被重視且逐步擴(kuò)展，第三人作為獨(dú)立權(quán)利主體不再被冷落，登上了歷史的舞臺，活躍于行政法律關(guān)系中。

（二）行政第三人的特征。從權(quán)利與權(quán)力的對峙性角度來講，行政相對人與行政第三人均屬于權(quán)利主體的范疇，與權(quán)力主體相對應(yīng)；從權(quán)利與權(quán)力的本源性角度來講，權(quán)利與權(quán)力的沖突是表面的，二者本源上一致的。但作為獨(dú)立的權(quán)利主體，行政第三人既不從屬于行政相對人也不從屬于行政主體，有其獨(dú)立的利益、價(jià)值取向與權(quán)利保護(hù)要求。行政第三人就是指：行政主體做出的行政行為，主觀上并未指向，但客觀上侵犯其合法權(quán)益，與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，法律規(guī)定對其合法權(quán)益保護(hù)的公民、法人或其他組組織。其主要特征如下：第一，行政第三人具有獨(dú)立的權(quán)利主體資格。行政第三人與行政主體和行政相對人一樣具有法律上的人格，均服從于同一法律秩序。第二，行政第三人是被行政行為實(shí)質(zhì)侵益之公民、法人或其他組織。這種行為又被稱為具有第三人效力的行政行為，即指行政行為不僅對相對人發(fā)生影響，同時(shí)也對第三人造成影響。第三，行政第三人必須嚴(yán)格依法律規(guī)定而產(chǎn)生。第三人是從反射利益向法律保護(hù)利益的轉(zhuǎn)變過程中而產(chǎn)生的，但反射利益不可能全部轉(zhuǎn)化為第三人的直接權(quán)利，因?yàn)檎行枰Ａ魧ι鐣?huì)公共利益進(jìn)行靈活保護(hù)的權(quán)力。所以行政第三人的權(quán)利必須嚴(yán)格規(guī)定在法律范圍之中。

（三）為第三人正名。方世榮教授在其博士論文《行政相對人之探討》一文中，也提到在行政主體與行政行為所直接指向的相對人以外還存在一類主體的權(quán)利值得法律保護(hù)，但方文認(rèn)為這類主體也是相對人，只不過是暗指相對人而已。本文難以贊同此種觀點(diǎn)：首先，這不符合法律關(guān)系的含義。方世榮先生提出對相對人的理解應(yīng)從法律關(guān)系角度入手，這一點(diǎn)無須置疑，正因?yàn)閺男姓申P(guān)系角度理解，才出現(xiàn)了三邊關(guān)系乃至多邊關(guān)系的現(xiàn)象。多邊法律關(guān)系是指有三個(gè)以上主體參加并相對的法律關(guān)系，雖然邏輯上可以按主體分解為若干雙邊關(guān)系，但由于法律關(guān)系中的客體往往不能分割或不易分割，所以，在實(shí)際操作中不能分解。行政法律關(guān)系的客體是行政行為，而對行政相對人與第三人，行政行為難以分解，各方均圍繞行政行為享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，成為同一法律關(guān)系的主體。其次，用暗指相對人來表達(dá)行政第三人的概念，不利于對其保護(hù)。因?yàn)檫@樣僅表明其與行政主體的相對關(guān)系，未將其置于三邊乃至多邊法律關(guān)系中，在對第三人的保護(hù)中難免有片面之嫌。最后，暗指相對人的稱呼不為各國所承認(rèn)。在英美法系國家，美國有直接利害關(guān)系人和間接利害關(guān)系人之稱，但他們同處于一個(gè)行政法律關(guān)系中；德、日更為明確分為相對人與第三人，二者亦處于同一行政法律關(guān)系中。由于我國沒有直接利害關(guān)系人概念的傳統(tǒng)稱呼，所以無法對應(yīng)使用間接利害關(guān)系人的概念，把那些被行政行為影響其合法權(quán)益的人叫做第三人順理成章。

二、我國行政第三人權(quán)利保護(hù)的必要性與可能性

（一）時(shí)代背景。我國經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，龐大的行政權(quán)所給予市場主體的是無孔不入的管理，體現(xiàn)一種管理與被管理的關(guān)系，人民與政府的關(guān)系本末倒置，人民只能被動(dòng)地服從，無任何獨(dú)立性而言。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制后，政府與人民之間恢復(fù)本來的源流關(guān)系；人民是主權(quán)者，政府是人民的創(chuàng)造物與所有物，社會(huì)服務(wù)人員是人民的公仆。政府還權(quán)于社會(huì)，退出對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理，開始以宏觀調(diào)控為管理手段。但是這并不意味著政府對私生活領(lǐng)域無任何責(zé)任，政府雖然不應(yīng)干涉私生活領(lǐng)域，但應(yīng)積極為私生活領(lǐng)域提供服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)積極行政的責(zé)任，以積極增進(jìn)人民福利為己任，以公平分配社會(huì)財(cái)富、扶持弱小、救濟(jì)貧困為給付之宗旨。政府此種積極行政行為當(dāng)然不應(yīng)該把行政第三人排除出去，行政第三人也需要政府的保護(hù)與關(guān)懷，其不應(yīng)該再如從前那樣不被人問津，也不應(yīng)再有從前“零落黃泥輾作塵”的獨(dú)自哀傷了。同時(shí)，行政第三人作為市場主體中的一員，只有其權(quán)利得到周全的保護(hù)，資源才能得到合理配置，市場經(jīng)濟(jì)體制才會(huì)健康地發(fā)展。

（二）法學(xué)基礎(chǔ)理論：正義的實(shí)現(xiàn)和平等的保護(hù)?！罢x的目標(biāo)就在于滿足個(gè)人的合理要求和主張，并且與此同時(shí)促進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)步和提高社會(huì)內(nèi)聚力的程度——這個(gè)維持文明的社會(huì)所必須的——這就是正義的目標(biāo)?！睂π姓谌藱?quán)利的保護(hù)不僅在于維護(hù)公民的合法權(quán)益，而且在于實(shí)現(xiàn)符合法律要求的社會(huì)秩序。行政相對人與行政第三人都是獨(dú)立的權(quán)利主體，相互無依附關(guān)系；二者都是與行政主體相對而出現(xiàn)的，都有被行政行為侵犯合法權(quán)益的可能，為何對行政相對人的保護(hù)早早被法律認(rèn)定，而第三人的權(quán)利遲遲得不到救濟(jì)？我國憲法第三十三條第二款、第三款規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)履行憲法與法律規(guī)定的義務(wù)。顯然，對相對人與第三人作同等考慮與保護(hù)才符合我國憲法的規(guī)定，才不至于出現(xiàn)特權(quán)階層和無權(quán)階層。同時(shí)，公民權(quán)利意識和普遍提高也日益要求把這種憲法上的平等權(quán)利具體化為行政法上的平等權(quán)利。

（三）行政法基礎(chǔ)理論：“平衡論”的提出與完善?！捌胶庹摗闭J(rèn)為，一方面，為了維護(hù)公共利益，必須賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，并維護(hù)這些權(quán)力有效地行使，以達(dá)到行使行政權(quán)的目的；另一方面，又必須維護(hù)公民的合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)行政公開，重視公民的參與和權(quán)利救濟(jì)，以及對行政的監(jiān)督；這兩方面不能偏廢。行政第三人作為行政法主體之一，是這種平衡的直接參與者，忽視行政第三人的存在，平衡的理想目標(biāo)就有落空的可能。如行政機(jī)關(guān)違法頒發(fā)證照，使那些原本不具備合法條件的公民、法人或其他組織可以“合法”從事一定的民事活動(dòng)，當(dāng)這些人和組織在民事活動(dòng)中侵犯他方的合法權(quán)益時(shí)，出現(xiàn)了這樣一種局面：公共利益與第三人利益同時(shí)被侵害，其直接原因在于行政機(jī)關(guān)的許可行為。這時(shí)就需要合理分配給行政第三人以公法上的權(quán)利，使其得以起訴要求撤銷發(fā)放證明的行政行為并獲得賠償。結(jié)果第三人被侵害的個(gè)體利益獲得補(bǔ)救，客觀上也維護(hù)了公共利益。正是“平衡論”對公民權(quán)的關(guān)注，對權(quán)利主體的認(rèn)可，才為我們提供了一種新的思維模式。1.涉及第三人的行政行為，充分肯定第三人的權(quán)利，使行政主體在做出行政行為前全面考慮，綜合平衡。當(dāng)然這樣做的好處還在于，使第三人也成為監(jiān)督者，增加對行政權(quán)的監(jiān)督力度，2.當(dāng)公共利益屈從于相對人的個(gè)體利益時(shí)，行政第三人通過對自己個(gè)體利益的保護(hù)，客觀上起到公共利益和個(gè)體利益調(diào)節(jié)器的作用。

（四）民法保護(hù)的局限性。近代行政法不承認(rèn)行政法律關(guān)系的三邊性與多邊性，當(dāng)行政第三人的合法權(quán)益被侵害時(shí)，僅以私法予以保護(hù)。其局限性是顯而易見的，具體表現(xiàn)在：1.難以起到監(jiān)督行政權(quán)的作用。由于行政權(quán)的準(zhǔn)許，使得行政相對人依此準(zhǔn)許而行為，結(jié)果侵害其他人的合法權(quán)益，如果僅以民法進(jìn)行調(diào)整，則民事法律關(guān)系中只能顯示相對人與第三人關(guān)系，行政主體就從民法的調(diào)整范圍內(nèi)逃脫了責(zé)任。2.難以避免社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。當(dāng)行政相對人對行政第三人造成侵權(quán)時(shí)，民法才涉足調(diào)整，這時(shí)相對人已投入了大量的勞力、物力、人力與時(shí)間，第三人也付出一定的代價(jià)，社會(huì)資源的無效投入甚至負(fù)投入是民法無法挽救的。3.難以避免損害的繼續(xù)發(fā)生。王和雄先生曾說：“讓第三人得直接針對處分表示不服，訴請行政法院撤銷，始為除去第三人所受不利之釜底抽薪之計(jì)?！泵穹▽`法行政行為無力觸及，致使違法行政行為繼續(xù)侵害第三人的合法權(quán)益。行政法賦予行政第三人權(quán)利，保護(hù)其直接對行政行為尋求救濟(jì)，徹底清除不合法的行政行為，避免損害的繼續(xù)發(fā)生。

三、行政第三人權(quán)利保護(hù)的途徑

行政第三人的權(quán)利需要而且應(yīng)當(dāng)被保護(hù)，這已獲得了我國法律的充分認(rèn)可。1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱解釋），為我們描繪了一幅保護(hù)行政第三人權(quán)利的動(dòng)人畫卷。其第十二條規(guī)定：與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這項(xiàng)規(guī)定突破了行政訴訟法中對原告資格的限制，對原告資格作了從寬解釋，把行政第三人也納入了行政訴訟原告資格范圍之內(nèi)。在行政訴訟中行政第三人終于獲得了依法保護(hù)自身合法權(quán)益的獨(dú)立主體資格，享有了起訴權(quán)。在對行政第三人權(quán)利保護(hù)的美好前途憧憬的同時(shí)，我們亦應(yīng)清醒地認(rèn)識到，這僅僅才是一個(gè)起點(diǎn)，還需要諸多配套法律的公布與出臺。（一）通過行政程序?qū)π姓谌藱?quán)利進(jìn)行保護(hù)。遲至行政訴訟程序才開始關(guān)注行政第三人權(quán)利的保護(hù)問題，未免失之過晚。譬如：我國防洪法第二十五條規(guī)定：護(hù)堤護(hù)岸林木，不得任意砍伐。采伐護(hù)堤護(hù)岸林木的，須經(jīng)河道、湖泊管理機(jī)構(gòu)同意后，依法辦理采伐許可手續(xù)，并完成規(guī)定的更新補(bǔ)種任務(wù)。如果在行政主體許可相對人采伐護(hù)堤護(hù)岸林申請的行政行為過程中，因采伐護(hù)堤護(hù)岸林而可能被置于洪水危險(xiǎn)之下的居民，不能參加到行政許可程序中，須等到行政許可行為出現(xiàn)，才能提起行政訴訟，一切豈不晚矣？所以，在將來制定的行政程序法中，應(yīng)當(dāng)有行政第三人的一席之地，使其真正成為行政法律關(guān)系主體。下面這些程序是保護(hù)行政第三人的基本程序。

1、通知制度。行政程序是依行政相對人的申請或行政主體依職權(quán)而開始的，行政第三人大多數(shù)情況下不可能獲知對其有影響的程序何時(shí)開始，何時(shí)結(jié)束。而參與到行政程序中是行政第三人得以主張權(quán)利的前提條件。因此，行政主體有義務(wù)通知行政第三人參加到行政程序中來。(1)對可以確定的第三人，直接以書面方式通知為要件。(2)對于尚難以確定的第三人，可以采用公告方法進(jìn)行通知。

2、聽證制度。行政主體在做了有關(guān)決定之前聽取當(dāng)事人的陳述、申辯、質(zhì)證，這就是聽證。聽證制度對行政相對人適用，當(dāng)然對行政第三人也適用，尤其對那些因行政第三人參加而引起的聽證程序，行政主體更應(yīng)給其充分的機(jī)會(huì)陳述自己的意見；這樣才能綜合平衡各方利益，行政主體才不至于因偏聽偏信使利益發(fā)生重大傾斜。日本的公聽會(huì)很值得我們借鑒，“行政機(jī)關(guān)依申請而處分時(shí)，若該法令將有關(guān)申請人以外之人利益考慮規(guī)定為許可之要件，則應(yīng)視實(shí)際必要致力召開公聽會(huì)或依其他適當(dāng)之方法提供機(jī)會(huì)聽取申請人以外之人之意見?！?/p>

3、說明理由制度。行政主體做出涉及行政相對人或行政第三人權(quán)益不利影響的決定、裁決時(shí)，必須在決定書、裁決書中說明事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)等。說明理由制度是行政公開的必要制度之一，可以更好地保證行政行為的質(zhì)量，這對行政第三人也是至關(guān)重要的，高質(zhì)量的行政行為能夠使行政第三人獲得更可靠的權(quán)利保護(hù)；同時(shí)也是體現(xiàn)對第三人權(quán)利和人格的尊重；而且為行政第三人尋求司法救濟(jì)、法院審查行政行為提供直接和便利的切入點(diǎn)。

（二）通過行政復(fù)議途徑對行政第三人權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。公民、法人或其他組織的合法權(quán)益被侵害之后，除法律特別規(guī)定之外，公民、法人或其他組織可以選擇性提起行政復(fù)議或行政訴訟保護(hù)自己的合法權(quán)益。1999年4月29日通過《中華人民共和國行政復(fù)議法》以后，行政復(fù)議更成為與行政訴訟相配合保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的有效途徑；況且，行政復(fù)議亦有其相對行政訴訟而言的一些優(yōu)點(diǎn)。首先，行政復(fù)議除遵循合法性原則外，還可以遵循合理性原則對具體行政行為進(jìn)行全面審查；其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)享有直接變更權(quán)；再次，行政復(fù)議期限相較行政訴訟期限短暫、靈活。這些優(yōu)點(diǎn)的存在，可以充分保證具體行政行為的合法性、合理性，提高行政效率，及時(shí)阻止違法和不合理的行政行為發(fā)生效力，節(jié)省當(dāng)事人的時(shí)間、精力和費(fèi)用。充分發(fā)揮行政復(fù)議法的優(yōu)勢資源，保護(hù)行政第三人的權(quán)利是必要的。而現(xiàn)行行政復(fù)議法僅允許行政第三人在行政復(fù)議中以行政復(fù)議第三人身份出現(xiàn)，未賦予其行政復(fù)議申請人的主體資格，盡管這樣也可以部分實(shí)現(xiàn)保護(hù)行政第三人權(quán)利的功能，但畢竟行政第三人不享有主動(dòng)申請，引起行政復(fù)議程序的資格，行政第三人處于被動(dòng)地位，不免有歧視行政第三人，未將行政相對人行政第三人置于同等地位的嫌疑。因此賦予更多的行政第三人以行政復(fù)議申請人的資格，當(dāng)為行政復(fù)議法完善的一個(gè)方向。

從世界