基于內(nèi)控五要素的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系構(gòu)建研究

一、相關(guān)概念（一）行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件提出，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制是指單位為了實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)安全和使用有效的目標(biāo)，采取制定制度、規(guī)范程序、理順流程等控制方式來防范風(fēng)險的發(fā)生[1]。（二）內(nèi)控五要素1992年9月，美國反虛假財務(wù)報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（TheCommitteeofSponsoringOrganizationsoftheTreadwayCommission,COSO）發(fā)布《內(nèi)部控制整合框架》，認(rèn)為內(nèi)部控制系統(tǒng)是由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)控活動、信息與溝通、監(jiān)督五要素組成的。二、構(gòu)建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系的意義（一）有利于行政事業(yè)單位提高資產(chǎn)管理水平構(gòu)建完善的固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系可以明顯解決固定資產(chǎn)閑置、損毀、隨意處置等問題，提升單位固定資產(chǎn)管理水平，實(shí)現(xiàn)從購置到調(diào)撥、使用及處置的全流程監(jiān)控，保障固定資產(chǎn)流程管理的合法合規(guī)[2]。（二）有利于行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值構(gòu)建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系，能讓行政事業(yè)單位及時發(fā)現(xiàn)和了解資產(chǎn)管理中潛在的風(fēng)險與漏洞，通過風(fēng)險識別，制定行之有效的風(fēng)險應(yīng)對策略，優(yōu)化固定資產(chǎn)管理模式，提高固定資產(chǎn)使用效益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值與增值。（三）有利于行政事業(yè)單位創(chuàng)造更大的價值構(gòu)建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系，做好固定資產(chǎn)管理，不僅能節(jié)約財政資金，還能提升資產(chǎn)的使用效率和使用質(zhì)量，為行政事業(yè)單位構(gòu)建良好的社會形象，在不同的領(lǐng)域中創(chuàng)造出更高的社會價值和自身經(jīng)濟(jì)價值[3]。三、基于內(nèi)控五要素的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析（一）控制環(huán)境方面1.固定資產(chǎn)管理機(jī)制有待健全一方面，部分行政事業(yè)單位缺乏系統(tǒng)完善的固定資產(chǎn)管理工作機(jī)制、激勵機(jī)制和監(jiān)督評價機(jī)制。各部門職責(zé)不明確，各環(huán)節(jié)流程不清晰，員工積極性不夠，導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理出現(xiàn)效率低下、管理失控、固定資產(chǎn)損失等風(fēng)險。另一方面，部分行政事業(yè)單位現(xiàn)有的固定資產(chǎn)管理制度多為應(yīng)付外部檢查或編寫年終資產(chǎn)內(nèi)控評價報告所制定，停留于制度層面，缺乏有效的執(zhí)行，導(dǎo)致資產(chǎn)管理過程混亂，對單位的可持續(xù)發(fā)展埋下風(fēng)險隱患。行政事業(yè)單位目前普遍適用的規(guī)章制度無法滿足其固定資產(chǎn)管理的實(shí)際需求，遇到個性問題或特殊問題時，缺乏規(guī)范和有效的應(yīng)對策略[4]。2.內(nèi)控意識有待增強(qiáng)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理意識普遍不強(qiáng)，認(rèn)知明顯不足，存在重錢輕物、重購輕管的問題，不利于資產(chǎn)保值和增值。同時，固定資產(chǎn)一般不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，因此，部分領(lǐng)導(dǎo)和工作人員不重視固定資產(chǎn)管理，導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理效率相對低下。雖然有一部分行政事業(yè)單位制定了固定資產(chǎn)內(nèi)控制度，但部分管理者、財務(wù)人員、普通員工的認(rèn)知有限，認(rèn)為內(nèi)部控制是對單位的約束，參與度與執(zhí)行度不夠深入，很多行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)內(nèi)控制度形同虛設(shè)[5]。3.人員素質(zhì)有待提高與一般業(yè)務(wù)不同，資產(chǎn)管理需要專業(yè)的人員進(jìn)行管理，從業(yè)人員不僅需要具備系統(tǒng)化的專業(yè)知識，而且要懂得相關(guān)的法律法規(guī)、財務(wù)知識等。然而，目前部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理從業(yè)人員大多是非專業(yè)人員，來自各個科室，多數(shù)是由財務(wù)人員或辦公室人員兼任，其僅憑工作經(jīng)驗(yàn)開展工作，不具備足夠的勝任能力。（二）風(fēng)險評估方面1.固定資產(chǎn)配置不科學(xué)部分行政事業(yè)單位在沒有全面摸清自身資產(chǎn)存量和實(shí)際需求的情況下，就購置新的資產(chǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)配置，造成不必要的資金浪費(fèi)。部分資產(chǎn)配置未與單位預(yù)算管理有效結(jié)合，預(yù)算編制階段對資產(chǎn)配置需求審核不嚴(yán)，內(nèi)部資產(chǎn)調(diào)劑使用不充分，資產(chǎn)配置不夠科學(xué)。2.固定資產(chǎn)使用不規(guī)范一是固定資產(chǎn)使用不規(guī)范，保養(yǎng)不當(dāng)，導(dǎo)致設(shè)備使用周期變短或損壞，維修成本增高，造成資源浪費(fèi)。二是日常使用管理不到位，內(nèi)部轉(zhuǎn)移不辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)，造成資產(chǎn)賬實(shí)不符，存在固定資產(chǎn)丟失、毀損等問題。3.固定資產(chǎn)處置流程混亂部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理部門、采購部門、財務(wù)部門職責(zé)不清，處置流程混亂，重購輕管現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致有很多閑置資產(chǎn)堆放在倉庫，固定資產(chǎn)無法及時處置，等到處置時，不僅損失了資產(chǎn)的變現(xiàn)價值，也降低了資產(chǎn)使用效益。4.固定資產(chǎn)清查困難一方面，部分行政事業(yè)單位因臺賬登記的固定資產(chǎn)數(shù)量和使用部門不準(zhǔn)確或無登記、內(nèi)部流轉(zhuǎn)無記錄、資產(chǎn)沒有交接等，導(dǎo)致固定資產(chǎn)清查困難；另一方面，固定資產(chǎn)清查人員不專業(yè)，耗費(fèi)大量人力、物力形成的清查結(jié)果并不能反映真實(shí)的固定資產(chǎn)情況和財務(wù)狀況。（三）控制活動方面1.固定資產(chǎn)未實(shí)現(xiàn)歸口管理2.未進(jìn)行定期盤點(diǎn)部分行政事業(yè)單位因人員配置不足、人員專業(yè)能力限制等因素，沒有做到定期對固定資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，導(dǎo)致賬面反映的固定資產(chǎn)與實(shí)物不符，出現(xiàn)有賬無物或有物無賬的現(xiàn)象。3.固定資產(chǎn)處置未按規(guī)定程序報批相關(guān)規(guī)定要求，行政事業(yè)單位對資產(chǎn)處置應(yīng)向主管部門或同級財政、國有資產(chǎn)管理部門報告，并履行相應(yīng)的審批手續(xù)。但目前，仍有部分行政事業(yè)單位存在無報廢審批、隨意出售等情況，造成國有資產(chǎn)流失等問題。4.信息化建設(shè)不足行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)多以本級財政部門建立的資產(chǎn)系統(tǒng)為主。該系統(tǒng)具有一定的局限性，并未嵌入采購、驗(yàn)收、內(nèi)部轉(zhuǎn)移等多個環(huán)節(jié)，造成資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)不銜接，數(shù)據(jù)失真。此外，操作部門基本以財務(wù)部門為主，資產(chǎn)管理部門和使用部門如果未及時將單據(jù)交于財務(wù)部門，財務(wù)部門則不能及時錄入相關(guān)信息，從而導(dǎo)致信息不完整、不準(zhǔn)確。5.崗位分離不到位在小學(xué)英語教學(xué)課堂中，老師要學(xué)會放手讓學(xué)生自主學(xué)習(xí)，但是又不能真正的放手。在小組合作學(xué)習(xí)模式中也是這樣，老師要讓學(xué)生們通過小組自行學(xué)習(xí)，但是又要在這樣的模式中發(fā)揮自己的作用，其實(shí)這對老師的職業(yè)素養(yǎng)也是有著很大的挑戰(zhàn)。但是有些老師就沒有做好這一點(diǎn)，學(xué)生在進(jìn)行小組合作學(xué)習(xí)的時候，老師就安然坐在講臺上，仿佛這個課堂跟自己沒關(guān)系，這樣是不正確的。所以這就要求老師在日常的教學(xué)過程中積極參與到小組合作中去，在學(xué)生討論的時候，老師要走出自己的區(qū)域，走進(jìn)學(xué)生。所以說老師積極參與小組合作中也是優(yōu)化小組合作學(xué)習(xí)模式的重要舉措。部分行政事業(yè)單位未建立單獨(dú)的資產(chǎn)管理部門，大多將其內(nèi)設(shè)于辦公室，也沒有配備專業(yè)的資產(chǎn)管理員，未遵照不相容崗位分離原則，往往出現(xiàn)“既是運(yùn)動員又是裁判”的情形。（四）信息和溝通不順暢目前，部分行政事業(yè)單位仍采用傳統(tǒng)的口頭傳遞、人工交接單子的方式傳遞信息，這容易導(dǎo)致信息傳遞過程中出現(xiàn)信息失真、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。財務(wù)部門的資產(chǎn)云系統(tǒng)并未與預(yù)算系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)（OfficeAutomation,OA）銜接，數(shù)據(jù)無法實(shí)時傳輸，信息具有滯后性。（五）內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨(dú)立性多數(shù)行政事業(yè)單位基本沒有單獨(dú)的內(nèi)部審計部門，大多將其內(nèi)設(shè)于財務(wù)部門缺乏獨(dú)立性，無法對固定資產(chǎn)的配置、使用、處置等環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險和問題作出客觀評價，且不能全面梳理固定資產(chǎn)管理風(fēng)險清單，不能建立定期的風(fēng)險評估機(jī)制，對固定資產(chǎn)管理無法做到實(shí)時監(jiān)控，難以有效防范風(fēng)險。四、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系構(gòu)建策略（一）控制環(huán)境方面——改善內(nèi)部控制環(huán)境1.健全固定資產(chǎn)管理機(jī)制體制行政事業(yè)單位層面要成立固定資產(chǎn)內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)控工作小組、內(nèi)控評價與監(jiān)督小組；業(yè)務(wù)層面要建立固定資產(chǎn)管理制度，明確決策機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)價值歸口部門、資產(chǎn)實(shí)物歸口部門，對資產(chǎn)配置、使用、處置、清查、損失賠償各環(huán)節(jié)的流程進(jìn)行梳理和重建。2.增強(qiáng)固定資產(chǎn)內(nèi)部控制意識首先，行政事業(yè)單位應(yīng)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層的固定資產(chǎn)管理意識，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變管理觀念，并明確其權(quán)利與責(zé)任，使其擔(dān)負(fù)起保護(hù)國有固定資產(chǎn)的重?fù)?dān)。其次，經(jīng)常開展固定資產(chǎn)管理方面的宣傳培訓(xùn)，提升職工固定資產(chǎn)管理的意識和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。3.提升資產(chǎn)管理隊伍專業(yè)水平行政事業(yè)單位應(yīng)組織資產(chǎn)管理員參加相關(guān)會議和資產(chǎn)管理方面的培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)國家、省、市關(guān)于資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，豐富從業(yè)人員的專業(yè)知識，使其熟悉資產(chǎn)管理的操作流程，進(jìn)一步提升從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。（二）風(fēng)險評估方面——健全風(fēng)險評估機(jī)制1.設(shè)定目標(biāo)行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)控規(guī)范，科學(xué)設(shè)定固定資產(chǎn)管理目標(biāo)，包括長期戰(zhàn)略性目標(biāo)和短期執(zhí)行目標(biāo)。同時，與內(nèi)部各部門簽署目標(biāo)責(zé)任書，年終將固定資產(chǎn)管理目標(biāo)作為部門考核指標(biāo)，納入績效考核。2.評估風(fēng)險行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)科學(xué)制定評估工作細(xì)則，定期或不定期開展風(fēng)險評估活動。為確保評估活動的有效性，行政事業(yè)單位應(yīng)抽取業(yè)務(wù)骨干組成風(fēng)險評估小組，履行制訂評估計劃、確定關(guān)鍵指標(biāo)等職責(zé)，具體執(zhí)行開展風(fēng)險評估活動。同時，風(fēng)險評估小組要對已開展的風(fēng)險評估活動“回頭看”，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，為以后有效開展風(fēng)險管理工作積累經(jīng)驗(yàn)。3.分析風(fēng)險行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)風(fēng)險評估計劃選取合適的風(fēng)險分析方法，分階段實(shí)施風(fēng)險分析，查找單位固定資產(chǎn)管理的風(fēng)險點(diǎn)，并列出風(fēng)險清單，對風(fēng)險清單中的項(xiàng)目根據(jù)風(fēng)險等級進(jìn)行排序，重大風(fēng)險在前，一般風(fēng)險在后。4.應(yīng)對風(fēng)險行政事業(yè)單位應(yīng)按照風(fēng)險等級對已經(jīng)識別的風(fēng)險進(jìn)行研究，確定相應(yīng)的應(yīng)對策略。對于已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險，落實(shí)責(zé)任，及時追回?fù)p失；對于正在發(fā)生的風(fēng)險，分析風(fēng)險產(chǎn)生的原因，落實(shí)管控措施；對于還未發(fā)生的潛在風(fēng)險，以防為主，加強(qiáng)內(nèi)控。（三）控制活動方面——加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理控制1.加強(qiáng)資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)的管理一是嚴(yán)控新增，科學(xué)配置資產(chǎn)。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際業(yè)務(wù)需要、目前資產(chǎn)存量、相應(yīng)配置標(biāo)準(zhǔn)等編制采購計劃，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。對于雖已達(dá)到使用年限但還能繼續(xù)使用的庫存資產(chǎn)，應(yīng)繼續(xù)使用。資產(chǎn)配置應(yīng)通過會議集體討論決定。二是加強(qiáng)預(yù)算管控。行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行“無預(yù)算不支出”的管理，未獲批的新增資產(chǎn)一律不得配置預(yù)算。2.加強(qiáng)資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)的管理行政事業(yè)單位應(yīng)貫徹“誰使用、誰保管、誰負(fù)責(zé)”的理念。各部門間領(lǐng)用的固定資產(chǎn)不得隨意挪動和借調(diào)，如有閑置的固定資產(chǎn)，需要及時報告資產(chǎn)管理部門，由管理部門進(jìn)行調(diào)配并及時變更資產(chǎn)登記臺賬，以防資源浪費(fèi)。3.加強(qiáng)資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的管理行政事業(yè)單位應(yīng)建立內(nèi)部資產(chǎn)報廢審批制度并嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)審批不得擅自報廢。固定資產(chǎn)報廢應(yīng)由使用部門提出申請，資產(chǎn)管理部門組織專家進(jìn)行鑒定并出具鑒定意見。對于可報廢的固定資產(chǎn)，由資產(chǎn)管理部門經(jīng)集體討論后集中處置；對于還能繼續(xù)使用的固定資產(chǎn)予以退回，繼續(xù)使用，不予配置新固定資產(chǎn)。（四）信息和溝通方面——暢通內(nèi)部機(jī)構(gòu)信息溝通渠道行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建資產(chǎn)使用部門、管理部門、財務(wù)部門、內(nèi)部監(jiān)督與評價部門等全員參與的溝通協(xié)作機(jī)制。同時，可在OA系統(tǒng)中嵌入資產(chǎn)系統(tǒng)缺少的環(huán)節(jié)，并打通系統(tǒng)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時傳輸、信息共享。嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)和資產(chǎn)移交制度，人員退休、轉(zhuǎn)崗必須同時移交固定資產(chǎn)，人事部門要經(jīng)過審核后才準(zhǔn)予辦理資產(chǎn)移交清單。（五）內(nèi)部監(jiān)督方面——建立固定資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制1.建立常態(tài)化資產(chǎn)清查機(jī)制資產(chǎn)清查是固定資產(chǎn)內(nèi)控的重要措施之一。通過定期盤點(diǎn)清查，可以摸清資產(chǎn)底數(shù)，確認(rèn)資產(chǎn)實(shí)物是否確實(shí)存在，對于人為原因造成的損失可以及時追回。另外，可以根據(jù)資產(chǎn)清查形成的報告，履行相應(yīng)的審批程序后，及時進(jìn)行資產(chǎn)賬務(wù)調(diào)整，確保賬實(shí)相符。2.健全資產(chǎn)管理評價與監(jiān)督機(jī)制內(nèi)部評價與監(jiān)督小組要落實(shí)