公共政策概論P(yáng)PT課件

1、.,1,公共政策分析,導(dǎo)論：基本的概念,.,2,0. 主要內(nèi)容,什么是公共政策 公共政策的類型劃分,.,3,1. 什么是公共政策？,學(xué)者們曾經(jīng)給出多種關(guān)于“公共政策”的定義。定義之間的差別主要反映了不同學(xué)者理解現(xiàn)實(shí)對象的不同路徑和模式。 參見：陳慶云，p2-5 下面我們簡單地介紹三種定義。,.,4,con.,托馬斯戴伊（Thomas Dye ）：公共政策就是政府決定去做，或者決定不去做的所有事情。 公共政策是政府的政策 “公共”=“政府”？ 公共：影響和作用的對象是一個(gè)群體 政府：A government is the body within an organization that has

2、the authority to make and enforce rules, laws and regulations 有所為，有所不為：決定不干預(yù)也是政府的政策,.,5,con.,詹姆斯安德森（James Anderson）：公共政策是政府的一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)而采取的 政策是一個(gè)有目的的過程 目的 過程 政策不僅僅是一種打算和計(jì)劃,.,6,con.,戴維伊斯頓（David Easton）：公共政策是對全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配 政策的功能（和實(shí)質(zhì)）是：價(jià)值分配 價(jià)值：不僅僅是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，比如：對于社會(huì)傳統(tǒng)所持有的看法 GERMAN IN

3、SURANCE 分配：當(dāng)群體中價(jià)值出現(xiàn)分離甚至沖突時(shí)，決定支持哪些人的價(jià)值。 由于公共政策是政府的政策，因此該分配是一種具有權(quán)威性的分配,.,7,con.,公共政策分析 二十世紀(jì)中期首先在美國興起的一個(gè)跨學(xué)科的、綜合性的研究領(lǐng)域。 其目的是要通過對公共政策相關(guān)問題和現(xiàn)象進(jìn)行研究來幫助人們對公共政策相關(guān)現(xiàn)象獲得更加深入的了解，進(jìn)而幫助政府通過制定和實(shí)施高質(zhì)量的公共政策來促進(jìn)全社會(huì)的利益。,.,8,2. 公共政策的類型劃分,政策類型劃分的目的：理解和分析公共政策 兩種最簡單的分類 按照政策所采取的形式來劃分：法律、法規(guī)、行政命令、計(jì)劃和方案等各種形式 按照政策所針對的領(lǐng)域：產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、貨幣

4、政策、人口政策、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政策、環(huán)保政策、教育政策、科技政策、衛(wèi)生醫(yī)療政策、社會(huì)保障政策,.,9,con.,按照政策發(fā)生、發(fā)展的邏輯順序以及政策的相對重要性來進(jìn)行劃分 一些政策指導(dǎo)、約束和影響另外一些政策。 元政策： “Policy on how to make policy” (Dror) 基本政策：用以指導(dǎo)方面政策的主導(dǎo)性政策。比如，“計(jì)劃生育是一項(xiàng)基本國策” 方面政策或具體政策：針對特定的政策問題而作出的政策 Meta-policy approach of policy analysis 案例1-1,.,10,案例1-1：121文件 vs. 18號文件,2003年6月5日，央行印發(fā)了中國

5、人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知(銀發(fā)2003121號)，要求商業(yè)銀行進(jìn)一步落實(shí)房地產(chǎn)信貸政策，防范房地產(chǎn)信貸風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)房地產(chǎn)金融健康發(fā)展。其主要內(nèi)容是嚴(yán)控房地產(chǎn)開發(fā)貸款、土地儲備貸款、施工企業(yè)流動(dòng)資金貸款、及個(gè)人投資性按揭貸款等，以期達(dá)到對房地產(chǎn)市場降溫的目的。 121號文件的出臺意在抑制房地產(chǎn)市場泡沫，遭到房地產(chǎn)業(yè)“大佬”們怒氣沖沖的抨擊。一些人認(rèn)為央行121號文件使“房地產(chǎn)業(yè)的冬天來了”，還有人說這是“仇富行為”，某地產(chǎn)商甚至指責(zé)央行“有毛病”。,.,11,2003年8月12日，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知，即“國務(wù)院18號文件”，將房地產(chǎn)業(yè)定位為拉動(dòng)國家

6、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，明確提出要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。 18號文件在很大程度上是被普遍視為房地產(chǎn)商利益群體的一次公開的勝利，顯示了中國房地產(chǎn)界已經(jīng)崛起，并第一次公開了與政府進(jìn)行政策博弈的能量。18號文件已被看作是中國房地產(chǎn)市場發(fā)展的一道分水嶺。,.,12,121號文件一出臺，房產(chǎn)商仿若驚弓之鳥。之后，緊接著，房地產(chǎn)商動(dòng)作頻頻，各種研討會(huì)相繼召開，業(yè)內(nèi)頭面人物紛紛發(fā)表講話，而最重要的動(dòng)作則是在房產(chǎn)商的力推下，全國工商聯(lián)邀集眾多房產(chǎn)商同心協(xié)力，寫出一個(gè)報(bào)告上報(bào)國務(wù)院，上演了一出“地產(chǎn)大佬圍攻121文件”的好戲。輿論認(rèn)為，這些舉動(dòng)促成了國務(wù)院18號文件的出臺。,.,13,可以說，在改革以來的

7、20多年中，一個(gè)利益群體能夠通過自己的努力影響甚至改變政府的一項(xiàng)重要政策，這還是第一次。這之后，嘗到甜頭的房地產(chǎn)商們的聲音突然大了起來，并且擁有一定的話語權(quán)，這多少改變了中國房地產(chǎn)業(yè)的狀態(tài)。也正是在這種狀態(tài)下，中國社科院金融研究所易憲容博士在其那篇著名的謹(jǐn)防房地產(chǎn)業(yè)要挾整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)一文提出了自己的警告：“房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)把地方政府、國家經(jīng)濟(jì)及民眾利益捆綁在一起，房地產(chǎn)正在要挾著整個(gè)中國大陸經(jīng)濟(jì)?！?來源：“中國房產(chǎn)七年治政”，時(shí)代潮，2005年第14期,.,14,按照政策內(nèi)容所表現(xiàn)出的特性 實(shí)體性政策：以價(jià)值分配作為直接目的的政策。比如，減免農(nóng)業(yè)稅 程序性政策：規(guī)定如何做、由誰去做的政策。比如，辦

8、事程序 案例1-2：兩種程序性政策,.,15,案例1-2：兩種程序性政策,政府價(jià)格決策聽證暫行辦法 第一章 總則 第二章 聽證的組織 第三章 聽證程序 第四章 法律責(zé)任 第五章 附 則,中華人民共和國行政許可法 第一章 總則 第二章 行政許可的設(shè)定 第三章 行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān) 第四章 行政許可的實(shí)施程序 第五章 行政許可的費(fèi)用 第六章 監(jiān)督檢查 第七章 法律責(zé)任 第八章 附則,.,16,con.,制定公共政策時(shí)所面臨的兩個(gè)選擇：“實(shí)體”還是“程序”？ 實(shí)體：意味著將所面臨的政策問題與其它問題隔離起來，然后選擇價(jià)值和目的，最后制定政策方案 程序：意味著要發(fā)現(xiàn)此問題與其它問題的共通之處，然后制定應(yīng)

9、對這些問題的規(guī)則和制度。,.,17,con.,程序性政策的重要性（為什么要有程序性政策？） 程序本身可能直接地體現(xiàn)了某種價(jià)值，比如公平 程序性政策可能具有實(shí)質(zhì)性的影響。比如，民主和法治可能會(huì)促進(jìn)有利于弱勢群體的收入分配 在特定的政策上，程序性政策未必有利于其政策目的的達(dá)成 但從長期和整體的視角來看，經(jīng)驗(yàn)證明，完善程序是實(shí)現(xiàn)good governance和提高社會(huì)福利的必要途徑 案例1-3：法律學(xué)者關(guān)于實(shí)體正義和程序正義的爭論,.,18,案例1-3：法律學(xué)者關(guān)于實(shí)體正義和程序正義的爭論,實(shí)體正義 vs. 程序正義 實(shí)體正義強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公正：比如，一位中世紀(jì)著名法官的名言：在我的法庭上，除了真相還是

10、真相。 程序正義強(qiáng)調(diào)過程中的規(guī)則：比如，辛普森案件 有瑕疵的證據(jù)：一雙沾有血跡的襪子。（ “面條里只能有一只臭蟲”。） 有問題的證人：講過種族歧視言論的警官 英美法律體系中的刑事案件審判制度,.,19,西方法律制度中程序正義的兩個(gè)來源 英國的自然正義觀念 任何人不能擔(dān)任自己案件的法官：法官與案件和當(dāng)事人沒有利益關(guān)系；審判者無偏見（美國：法官要使用專用電梯） 聽取雙方陳述：不能單方面接觸；裁判者要給出一個(gè)理由 美國的程序性正當(dāng)法律程序 違反了正當(dāng)程序要遭受實(shí)體無效的懲罰 違反了正當(dāng)程序可成為司法救濟(jì)的基礎(chǔ)：上訴、人身保護(hù)令,.,20,關(guān)于程序正義的簡單討論 辛普森案件中多數(shù)美國民眾都認(rèn)為辛普森有

11、罪。假定這是一個(gè)事實(shí)，則程序正義的要求使得辛普森被判無罪（刑事）便出現(xiàn)與實(shí)體正義的沖突 然而，設(shè)想： 我們要求無論如何都要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，則必然會(huì)損害程序正義 在程序正義被損害的情況下，維護(hù)群體和個(gè)體利益的要求只能依靠：法官的道德和能力。這正是東方社會(huì)古典體系的邏輯 一旦上述條件不能保證，則出現(xiàn)一個(gè)糟糕的社會(huì) 相反，完善的程序則更可能促進(jìn)社會(huì)的和諧。,.,21,最近的兩個(gè)案件 湖北巴東鄧玉嬌案和杭州飚車案 兩個(gè)案件的核心：“事實(shí)”和“真相” 從實(shí)體正義的路徑來理解問題：努力發(fā)現(xiàn)并報(bào)告事實(shí)和真相 從程序正義的路徑來理解問題：建立能夠使民眾信任的機(jī)制 目前我國公共政策的核心問題：社會(huì)信任 需依靠完善

12、程序性政策（法治）來建立社會(huì)信任,.,22,案例1-4：美國幾項(xiàng)重要的程序性政策,1946: Administrative Procedures Act the basic purposes of the APA are: (1) to require agencies to keep the public informed of their organization, procedures and rules; (2) to provide for public participation in the rulemaking process; (3) to establish uniform

13、 standards for the conduct of formal rulemaking and adjudication; (4) to define the scope of judicial review.,.,23,1974: Freedom of Information Act Government in the Sunshine Act,.,24,1999: THE REGULATORY RIGHT-TO-KNOW ACT SEC. 2. PURPOSES. The purposes of this Act are to- (1) promote the public rig

14、ht-to-know about the costs and benefits of Federal regulatory programs and rules; (2) increase Government accountability; and (3) improve the quality of Federal regulatory programs and rules.,.,25,按照政策的功能或作用分類：分配性、管制性、自我管制性、再分配性政策 分配性政策 向特定的群體（或個(gè)體）分配服務(wù)或利益的政策。它通常是由政府資金來支持的。比如，產(chǎn)業(yè)政策中對符合條件的企業(yè)提供扶持、公共工程，等

15、 分配性政策通常沒有直接受到損害的群體或個(gè)體，其成本由全體人民承擔(dān)，因此遭遇利益沖突的可能性比較小 問題：如何控制過度地投放資源？（案例1-5：Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996）受政府資助的地方產(chǎn)品或者工程項(xiàng)目,.,26,案例1-5 Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996 Pork barrel refers to appropriation of government spending for localized projects secured solely

16、 or primarily to bring money to a representatives district. 1998年美國最高法院在“Clinton vs. City of New York”一案中裁決“1996年擇項(xiàng)否決法案（Line Item Veto Act of 1996）” 違憲。所謂“擇項(xiàng)否決”即允許總統(tǒng)有權(quán)力在簽署完國會(huì)兩院所通過的某項(xiàng)撥款法案從而完成該法案的合法化程序后再從法案中有選擇地刪除其認(rèn)為不必要和（或）可能造成浪費(fèi)的撥款項(xiàng)目。該法案的目的是借用總統(tǒng)的力量來控制pork barrel。裁決的理由是：總統(tǒng)單方面地否決法案中的某些項(xiàng)目違背了三權(quán)分立的原則。,.,2

17、7,管制（規(guī)制）性政策 管制性政策對個(gè)體或群體的行為加以限制 與分配性政策不同，管制性政策減少人們的自由 經(jīng)濟(jì)性管制： 主要針對自然壟斷和信息不對稱問題。 目的是增進(jìn)效率和確保公平交易。 手段主要包括對市場準(zhǔn)入、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、會(huì)計(jì)等行為的管制,.,28,社會(huì)性管制：以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害等目的而對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及生產(chǎn)過程進(jìn)行的管制。 確保衛(wèi)生和健康（藥品法、醫(yī)療法、傳染病預(yù)防法、檢疫法、麻醉藥品管制等）；確保安全（防止災(zāi)害和疾病、保護(hù)消費(fèi)者安全、交通安全、消防、槍支管制等）；防止公害和保護(hù)環(huán)境（污染管制、自然環(huán)境保護(hù)、放射物品管制、自然災(zāi)

18、害防止）確保教育、文化、福利（教育質(zhì)量、社會(huì)福利、文物保護(hù)等） 美國將社會(huì)性管制稱做HSE (Health, Safety and Environmental) Regulation,.,29,運(yùn)用時(shí)所面臨的主要問題 管制影響行為，導(dǎo)致行為扭曲，從而造成經(jīng)濟(jì)效率的損失，因此，一個(gè)重要的問題是：如何盡量避免效率的損失？ 管制約束行為，從而經(jīng)常導(dǎo)致一些人受到損害，另一些人獲得好處，因此，“如何避免社會(huì)公平受到損害、如何協(xié)調(diào)各種利益”成為重要的問題。 管制的質(zhì)量 國際上考察治理質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)。主要考察政府管制對私人部門發(fā)展的影響（案例1-6）,.,30,例1-6：西方國家的政府評價(jià)管制質(zhì)量的常見

19、指標(biāo),Transparency be open, keep it simple, be user-friendly. Accountability to government ministers and parliament, to users, to the public. Targeting regulation should focus on the problem, and minimise side-effects. Consistency be predictable, people should know where they stand. Proportionality均衡（性

20、），相稱 fit the remedy to the risk, only regulate when you need to.,.,31,自我管制性政策 自我管制是被管制對象（個(gè)體或群體）進(jìn)行自我控制的一種行為。比如： 個(gè)體：比如，企業(yè)自愿實(shí)施的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量規(guī)則 群體：比如，一個(gè)地區(qū)的同類企業(yè)自愿就產(chǎn)品質(zhì)量所實(shí)施的規(guī)則 多方協(xié)議：比如，消費(fèi)者組織、生產(chǎn)者組織和政府多方參與的協(xié)議 自我管制性政策 目標(biāo)的達(dá)成主要不是依靠政府的強(qiáng)制推動(dòng) 政府參與可能表現(xiàn)在兩個(gè)方面： 創(chuàng)造必要的條件 作為平等的主體鼓勵(lì)、幫助或推動(dòng)自我管制的達(dá)成,.,32,自我管制性政策的運(yùn)用范圍 政府主導(dǎo)的成本比較高，或者，政府

21、在此領(lǐng)域缺乏能力 比如，某些比較專業(yè)化領(lǐng)域 自我管制對自愿實(shí)施這些措施的個(gè)體或者群體從總體上和長期中是有利的 自我管制或多或少地都依賴外部環(huán)境，比如 法律和制度有利于企業(yè)選擇長期行為 政府管制造成的成本促使企業(yè)自我約束 社會(huì)發(fā)展比較成熟，達(dá)成自愿協(xié)議比較容易,.,33,再分配性政策 再分配性政策是指那些涉及到不同群體間財(cái)富、收入、權(quán)力轉(zhuǎn)移的政策，其目的不是財(cái)富或權(quán)力運(yùn)用方式的改變，而是財(cái)富或權(quán)力的重新分配 其典型是在窮人和富人之間進(jìn)行財(cái)富轉(zhuǎn)移的政策，比如，通過所得稅（累進(jìn)稅率、負(fù)所得稅）來進(jìn)行財(cái)富轉(zhuǎn)移 再分配性政策從制定到維持都非常困難,.,34,.,35,.,36,.,37,公共政策學(xué)習(xí)與研

22、究注意的幾點(diǎn)事項(xiàng) 1、多借鑒國外相關(guān)實(shí)踐,.,38,.,39,.,40,二、研究問題,.,41,3 一個(gè)笑話引用高水平文獻(xiàn),.,42,（good governance） UNESCAP：,.,43,5. 政府途徑的優(yōu)勢和缺陷,優(yōu)勢 廣泛的權(quán)威性：可以影響到每個(gè)區(qū)域和群體 充足的資源保障：稅收及所掌握的其它資源 強(qiáng)制性的實(shí)施：政府是唯一可以合法地使用暴力的組織 降低交易成本：“集中力量辦大事”,.,44,缺陷：Government Failure 與市場不同，政府是一種集體決策模式。 現(xiàn)代政府的一般組織模式 直接民主：采用全民投票的形式來進(jìn)行決策 代議制民主：人民投票選舉其代表，然后再由代表們來

23、進(jìn)行決策 行政機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)） 按照前面的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，政府途徑來解決社會(huì)問題存在各種缺陷,.,45,民主過程中投票模式的基本缺陷 高成本、低效率：例（針對上次美國總統(tǒng)選舉，布魯金斯學(xué)會(huì)政治分析家托馬斯曼說：“此次總統(tǒng)選舉很可能需要花費(fèi)10億美元?！?） 任何投票過程都可能存在本質(zhì)性缺陷。這個(gè)本質(zhì)性缺陷使得任何投票過程都潛在地具有被操縱的可能性。（圖） 如果我們的理想是通過投票找到一個(gè)最有利于社會(huì)福利的結(jié)果， 全民投票過程可能會(huì)傷害少數(shù)人的利益；如果不同人群在發(fā)言權(quán)上出現(xiàn)不平等，則結(jié)果更是如此。,.,46,圖：投票缺陷圖解,.,47,.,48,政府的決策者未必會(huì)自動(dòng)選擇對社會(huì)福利有益的政策，而是陷入自身利益的陷阱 決策者：西方（議員）、中國（人民代表、行政機(jī)構(gòu)） 尋租 壟斷權(quán)力的價(jià)值： 圖7中由于壟斷而給企業(yè)所創(chuàng)造的額外價(jià)值； 由于這種價(jià)值類似于地租，經(jīng)濟(jì)學(xué)上將其統(tǒng)稱為“租金”