行政組織的歷史發(fā)展理論(ppt 49頁).ppt

1、行政組織的歷史發(fā)展與理論發(fā)展,通過本章學(xué)習(xí)，了解中外行政管理思想及理論的歷史發(fā)展，掌握每個(gè)發(fā)展階段的特點(diǎn)、主要貢獻(xiàn)與不足。目的在于科學(xué)地評價(jià)其得失，為建設(shè)具有中國特色的行政組織學(xué)提供有益的借鑒。,第一節(jié) 西方行政組織的歷史發(fā)展與理論發(fā)展 一、“統(tǒng)治行政”時(shí)期 二、“管理行政”時(shí)期 三、“服務(wù)行政”時(shí)期 第二節(jié) 我國行政組織的歷史發(fā)展與理論發(fā)展 一、專制時(shí)代行政組織的歷史發(fā)展和理論發(fā)展 二、改革開放時(shí)期行政組織的歷史發(fā)展與理論發(fā)展,第一節(jié) 西方行政組織的歷史發(fā)展與理論發(fā)展,一、“統(tǒng)治行政”時(shí)期 1、古希臘和古羅馬時(shí)期行政組織的特點(diǎn) （1）行政組織職能簡單且未明確分化。 （2）古希臘、古羅馬的行政

2、組織與國家機(jī)關(guān)其他組織開始有了初步的原始的分工。 反映在組織結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事組織與宗教組織等，他們既相互交叉又略有分工。與之相應(yīng)，行政管理亦帶有民主與法治色彩。,（3）中央和地方的關(guān)系相對簡單。 （4）在共和制時(shí)期，行政組織的官員都無報(bào)酬，任期短，行政工作未職業(yè)化。,2、中世紀(jì)時(shí)期行政組織的特點(diǎn),（1）立法權(quán)與行政權(quán)相對分離，行政權(quán)受到立法權(quán)的制約。 （2）中世紀(jì)末期，宮廷的內(nèi)務(wù)組織演變成全國的中央行政組織。組織內(nèi)部的分工比以往明確、精細(xì)，其職能也擴(kuò)展。但仍具諸多職能交錯(cuò)、宮廷事務(wù)與國家管理含混不分的特征。,（3）地方行政組織較之奴隸制時(shí)期有很大的發(fā)展。英國地方行

3、政組織自治權(quán)力較大，中央對地方干預(yù)較少；法國先是諸侯割據(jù)，后是中央集權(quán)。 （4）王權(quán)與教權(quán)的關(guān)系密切，既有利爭又有合作。,3、資產(chǎn)階級革命時(shí)期,關(guān)于國家行政組織與管理的論述多，思想內(nèi)容豐富，代表性有18世紀(jì)漢密爾頓、19世紀(jì)密爾。 （一）漢密爾頓的行政組織思想 漢密爾頓（757-18O4年）：美國的政治家，著作代表：聯(lián)邦黨人文集。 主要觀點(diǎn)： （）擴(kuò)大行政部門的權(quán)力。（行政組織思想中最有貢獻(xiàn)的地方） （）建立強(qiáng)而有力的行政組織。強(qiáng)而有力的行政組織應(yīng)包含四大因素：統(tǒng)一、穩(wěn)定、充分的法律支持、足夠的權(quán)力。,（二）密爾的行政組織思想,密爾（1806-1873年）：19世紀(jì)英國著名的哲學(xué)家、政治思想家

4、、自由主義國家學(xué)說的主要代表，代議制政府。,密爾的主要觀點(diǎn)：,（l）提出并論證，衡量一個(gè)行政組織工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)是能否促進(jìn)社會(huì)利益的增長； （）政府職能：以不妨礙個(gè)人自由發(fā)展為前提； （）提出行政組織的分工要合理，同一問題應(yīng)交給同一組織。行政工作實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制。 （4）提出政府的全部工作都是專業(yè)技術(shù)性的業(yè)務(wù)，要有特殊的專業(yè)性的人才來擔(dān)任。,二、“管理行政”時(shí)期,1、科學(xué)管理時(shí)期 （1）泰羅的科學(xué)管理組織理論 泰羅（1856-1915年）：美國工程師，“科學(xué)管理之父”，1911年出版科學(xué)管理原理。 組織思想有： 1、將組織中管理者的管理職能與工人的作業(yè)職能加以分離，各負(fù)其責(zé)。強(qiáng)調(diào)管理者與工人要合作

5、。 2、強(qiáng)調(diào)組織管理職能的專門化。所有的管理人員應(yīng)當(dāng)盡可能專門地分擔(dān)某一種管理職能。 3、強(qiáng)調(diào)組織工作要計(jì)劃化，標(biāo)準(zhǔn)化，程序化。 4、強(qiáng)調(diào)組織管理中的例外原理。,（2）法約爾的一般組織理論與原則,法約爾（1841-1925年） 法國人，1916年出版工業(yè)管理與一般管理。,法約爾的主要組織思想：,1、組織與管理密切相關(guān)。管理的基礎(chǔ)是組織。 2、任何切實(shí)有用的管理理論不僅能應(yīng)用于工商業(yè)，而且也同樣能應(yīng)用于所有的各種人類組織。 3、組織的層級結(jié)構(gòu)。在組織中保持較小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下屬人員越少，一般不要超過6人。 4、組織管理五要素：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。 5、14條組織管

6、理原則,（3）韋伯的官僚制行政組織理論,馬克斯韋伯（1864一1920年） 德國社會(huì)學(xué)家，“組織理論之父”，官僚制（或科層制）理論。,馬克斯韋伯主要思想有：,1、任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，合法的權(quán)威有三種類型：習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)權(quán)威、領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人權(quán)威、理性法規(guī)的法理型權(quán)威。 2、官僚制法理權(quán)威最適宜的組織形式。官僚制是按法理原則建立的一種理想化、正規(guī)化的組織形式。 3、官僚制組織的主要特征： 官僚制與傳統(tǒng)權(quán)威與超人權(quán)威的組織相比具有顯著的優(yōu)越性。精密性、速度、明確性，嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，恰好似機(jī)器生產(chǎn)一樣。,（4）懷特的行政組織理論,倫納德懷特(Leonard DWhite)是美國著

7、名的行政管理學(xué)家。1926年， 他寫下了著名的行政學(xué)導(dǎo)論，這是世界上第一本行政學(xué)教材。此書中，他第一次對行政組織進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的闡述，為行政組織理論的發(fā)展提供了一個(gè)基本框架。,第一、行政組織體制,懷特指出，組織體制是行政組織的核心。他結(jié)合英美當(dāng)時(shí)行政組織體制的現(xiàn)狀，將行政組織體制分為三類，即自治型與官僚型、中央集權(quán)型與地方分權(quán)型、獨(dú)立型與權(quán)力匯一型。,第二、行政責(zé)任與權(quán)力的分配,懷特認(rèn)為，“政府的行政效率從根本上來說是以行政組織中責(zé)任與權(quán)力的 適當(dāng)分配為基礎(chǔ)的。這是我們必須注意的一條重要原則”。同時(shí)指出，“適當(dāng) 的權(quán)力必須與確定的責(zé)任同時(shí)存在。第一，適當(dāng)法定權(quán)力的行使，必須有立法依 據(jù)，而且

8、在許多情況下，要根據(jù)行政首長的命令來行使權(quán)力；第二，必須有充分的 財(cái)源，以適應(yīng)法定的狀況”。,第三、化良行政組織的標(biāo)準(zhǔn),懷特認(rèn)為，優(yōu)良行政組織的標(biāo)準(zhǔn)包括：能夠獲得優(yōu)秀的人才；組織成員有一致的責(zé)任和適當(dāng)?shù)臋?quán)力；將行政官員區(qū)分為政務(wù)官和事務(wù)官，明確各自的權(quán)責(zé)和任務(wù)，以職務(wù)劃分原則，確定指標(biāo)；設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門從事綜合協(xié)調(diào)工作；設(shè)計(jì)有效的測量標(biāo)準(zhǔn)，對組織的管理效率進(jìn)行精確合理的測量。,（5）古立克、厄威克的組織理論,古立克、厄威克：分別是美國和英國的管理學(xué)家，傳統(tǒng)組織理論和管理理論的匯集者，1937年發(fā)表組織理論概述論文，首次提出了“組織理論”這一學(xué)科名稱。 主要思想有： 1、古立克的七項(xiàng)要素：計(jì)劃

9、 、組織 、人事 、指揮 、協(xié)調(diào) 、報(bào)告 、預(yù)算 。即“posdcrb” 2、厄威克的八條原則：目標(biāo)原則、權(quán)責(zé)相符原則、職責(zé)原則、等級系列原則、控制幅度原則、專業(yè)化原則、協(xié)調(diào)原則、明確性原則。,對科學(xué)管理時(shí)期行政組織理論的評述,企業(yè)組織的管理原則和方法成功地用于政府行政組織，企業(yè)組織理論研究的奠基人同時(shí)成為行政組織理論的早期代表。 1、貢獻(xiàn)： 提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理；總結(jié)概括出管理幅度和管理層次原理；倡導(dǎo)“理性化-法律化”的組織形態(tài)?？傊?，傳統(tǒng)組織追求的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確、專業(yè)分工、指揮統(tǒng)一、層級節(jié)制、幅度適中、權(quán)責(zé)相稱、協(xié)調(diào)一致、法規(guī)完備、高效合理的組織體系。,2、不足： 忽視

10、對組織的動(dòng)態(tài)面的研究；忽視對人的主觀能動(dòng)性及多方面的需車的研究；未探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。,2、行為科學(xué)時(shí)期,20世紀(jì)30年代，行為科學(xué)興起。 所謂行為科學(xué)，是綜合運(yùn)用人類學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的方法對人類行為作客觀的、科學(xué)的研究的學(xué)說。把行為科學(xué)的思想與方法引用到行政組織研究中，就產(chǎn)生了行為科學(xué)的行政組織理論。 （1）福萊特的動(dòng)態(tài)行政組織理論,（2）梅奧的人際關(guān)系組織理論,梅奧（1880-1949年）：美國管理學(xué)教授，人際關(guān)系學(xué)說、行為科學(xué)的創(chuàng)建者，“霍桑實(shí)驗(yàn)”（ 1924-32年），33年代表作工業(yè)文明里的人的問題。 基本思想： 社會(huì)人理論 ；“非正式組織” ；組織

11、成員的滿足 。,（3）巴納德的組織要素與平衡理論,切斯特巴納德（1886-1961年）：美國公共行政和組織管理方面的理論家，西方現(xiàn)代組織理論中社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人。 主要貢獻(xiàn)： 1、組織的本質(zhì)是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng) ； 2、組織三要素理論: 共同的目標(biāo)、協(xié)作的意愿、信息； 3、提出權(quán)威來自接受 ； 4、提出組織平衡的思想； 5、真正對非正式組織進(jìn)行系統(tǒng)研究。,（4）西蒙的決策組織理論,赫伯特西蒙（1916）是美國著名的行政學(xué)家，決策理論學(xué)派的創(chuàng)始人 ，1978年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，代表作管理行為或行政行為 。,主要貢獻(xiàn)：,、組織的基本功能就是決策，“管理就是決策”； 、組織的目標(biāo)就是追求決策的合理性； 、

12、組織平衡論； 、組織影響論，即研究組織如何影響個(gè)人的決策行為：權(quán)威、組織認(rèn)同、信息溝通、培訓(xùn)、效率； 、組織設(shè)計(jì)論：首先建立組織目標(biāo)體系、分工 、組織的工作重心 、組織的權(quán)力配置。 行政組織的研究焦點(diǎn)由對靜態(tài)層面的研究轉(zhuǎn)變到對決策過程的動(dòng)態(tài)研究 。,對行為科學(xué)時(shí)期行政組織理論的評述,注重對組織中的人進(jìn)行研究，認(rèn)為人的行為是影響組織效率的決定因素，提出組織應(yīng)當(dāng)以人為中心的觀點(diǎn)，使組織研究從傳統(tǒng)的靜態(tài)研究轉(zhuǎn)入動(dòng)態(tài)研究。 不足主要表現(xiàn)為：過分偏重對人的行為的研究，貶低了組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)與制度對行政組織的重要意義；過分注重對個(gè)別的事實(shí)的研究，而忽視對組織進(jìn)行整體的系統(tǒng)的研究；關(guān)于組織的研究是帶有封閉性質(zhì)

13、。,3、多元發(fā)展時(shí)期,（1）卡斯特和羅森茨韋克的系統(tǒng)權(quán)變行政組織理論 現(xiàn)代行政組織理論主要是用系統(tǒng)分析的方法研究行政組織 、塔爾科特柏森斯（19021979年）：美國的社會(huì)學(xué)家，最早將一般系統(tǒng)論運(yùn)用于組織研究，著作社會(huì)系統(tǒng)論、現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)和進(jìn)程。 基本思想： 組織必須具備四方面特質(zhì)：適應(yīng)環(huán)境；達(dá)成目標(biāo)；統(tǒng)一協(xié)調(diào)；形態(tài)維持。這些特質(zhì)通過組織的三個(gè)層級來體現(xiàn)：決策層級、管理層級 、技術(shù)層級。,、卡斯特、羅森茨韋克：美國華盛頓大學(xué)的管理學(xué)教授，1970年合著組織與管理系統(tǒng)方法與權(quán)變方法一書。 其思想如下： 組織是一個(gè)開放系統(tǒng)；一個(gè)整體系統(tǒng)，由五個(gè)分系統(tǒng)構(gòu)成（目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng) 、技術(shù)分系統(tǒng) 、社會(huì)心

14、理分系統(tǒng) 、結(jié)構(gòu)分系統(tǒng) 、管理分系統(tǒng) ）；組織的權(quán)變觀念 。,（2）里格斯的生態(tài)行政組織理論 雷格斯：美國行政學(xué)者、夏威夷大學(xué)教授，57年發(fā)表農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式文，61年出版行政生態(tài)學(xué)書。把公共行政組織看作是受經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)。 其思想如下： 提出了三種行政組織模式，即：融合型傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政組織；棱型由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡時(shí)期的行政組織；衍射型高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化社會(huì)的行政組織。重點(diǎn)分析了棱柱型公共行政組織，三種特征：異質(zhì)性或異種性并存、形式主義 、重疊性 。 考察了外部生態(tài)環(huán)境與公共行政之間的制約關(guān)系,（3）行政組織中的帕金森定律與彼得原理 、諾斯古德帕金森：1909年生，英

15、國歷史學(xué)家和行政學(xué)理論家，58年出版帕金森定律即官場病。對官場時(shí)弊的針砭，入木三分，令人深思，概括官場通病，有人稱之為帕金森現(xiàn)象。 、勞倫斯彼得：1919年出生加拿大，美國管理組織學(xué)家，69年出版彼得原理一書，又譯升官病?！霸趯?shí)行梯層等級組織中，組織的每一個(gè)成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級?！边@一觀點(diǎn)便成了組織理論中的“彼得原理”。 ,三、“服務(wù)行政”時(shí)期,1、新公共行政學(xué)組織理論 2、企業(yè)家政組組織理論 3、服務(wù)型政府組織理論,1、新公共行政學(xué)組織理論,20世紀(jì)70年代以來美國行政學(xué)界最活躍的一個(gè)學(xué)派，弗雷德里克森（1934）為代表。關(guān)注社會(huì)公平，致力于對行政道德問題的研究。 主要觀點(diǎn)：

16、 、對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”的反思與批判； 、主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，強(qiáng)調(diào)公共行政組織的變革 ； 、提出公共行政組織存在著分配、整合、邊際交換和社會(huì)感情等四種基本運(yùn)作過程。,新公共行政學(xué)的主要貢獻(xiàn)在于將社會(huì)公平提高到公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，增強(qiáng)了公務(wù)員的內(nèi)省倫理道德意識等。它擴(kuò)大了公共行政學(xué)研究的視野，極大地豐富、發(fā)展了公共行政學(xué)。,2、企業(yè)家政府組織理論,美國學(xué)者戴維奧斯本和泰德蓋布勒在l992年出版的合著重新創(chuàng)造政府一書中首先提出來的。 基本思想：主張把企業(yè)經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)

17、出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。企業(yè)家政府的十大特征，如樹立“顧客意識” 、樹立“顧客意識” 、掌舵而非劃槳 。 美國克林頓政府的行政體制改革吸收該理論的思想。,3、服務(wù)型政府組織理論,服務(wù)型政府組織理論是一系列公共管理理論的集合體。它的基本思想是，政府由原來的控制者改變?yōu)楝F(xiàn)在的組織者和服務(wù)者，施政目標(biāo)由原來的機(jī)關(guān)和專家決定轉(zhuǎn)移到現(xiàn)在由民眾希望和合法期待決定，政府要?jiǎng)?wù)由原有的控制管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的傳輸服務(wù)。 較具代表性的有學(xué)習(xí)型政府組織理論、政府全面質(zhì)量管理組織理論和無縫隙政府組織理論。 ,第二節(jié) 我國行政組織的歷史發(fā)展與理論發(fā)展,一、專制時(shí)代行政組織的歷史發(fā)展和理論發(fā)展 1強(qiáng)化中央集權(quán)

18、，強(qiáng)調(diào)君主一人操權(quán)任勢。 2注重組織結(jié)構(gòu)，精細(xì)組織分工。 3重視設(shè)職分官，強(qiáng)調(diào)官員指責(zé)權(quán)的統(tǒng)一。 4堅(jiān)持立法建制與德禮輔政并舉。,二、改革開放時(shí)期行政組織的歷史發(fā)展與理論發(fā)展,1、前期行政組織的改革和發(fā)展 （l）第一階段（1949一1954年） 1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議代行人民代會(huì)大會(huì)職權(quán)，制定中華人民共和國中央人民政府組織法。 在政協(xié)閉會(huì)期間，中央人民政府委員會(huì)暫行國家最高權(quán)力，統(tǒng)轄新中國最高立法、行政、司法、軍事權(quán)，是典型的議行合一體制。 政務(wù)院（國務(wù)院前身）是中央人民政府下屬國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。下設(shè)政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、人民監(jiān)察四個(gè)委員會(huì)，以及31個(gè)部門管理國家行

19、政工作。,（2）第二階段（19551966年）,1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)召開，制定華人民共和中國憲法、國務(wù)院組織法。全國人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院由總理、副總理若干人、各部部長、各委員會(huì)主任和秘書長組成。設(shè)置8個(gè)辦公室、l個(gè)秘書廳協(xié)助總理分掌各部工作，設(shè)置主辦專門業(yè)務(wù)的20個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，35個(gè)部委 。 1956年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到81個(gè)。59年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)減為60個(gè)，61年底國務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)為62個(gè)，1963年底為73個(gè)，1964年底為77個(gè)，,（3）第三階段（19671974年）,1966年5月“文革” ，各級

20、各部門陷入癱瘓。67年初，成立軍管會(huì)或派駐軍事代表集黨、政、軍諸權(quán)于一身。后又建立“革命委員會(huì)”（簡稱革委會(huì)）成為政府機(jī)構(gòu)。70年國務(wù)院機(jī)構(gòu)從79個(gè)減為32個(gè)總數(shù)為建國后的最低點(diǎn)。 （4）第四階段（19751981年） 1975年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到52個(gè)，81年間月，國務(wù)院設(shè)部委機(jī)構(gòu)52個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)、辦公機(jī)構(gòu)5個(gè)，共100個(gè)部門，為建國以來的最高點(diǎn)。,2、后期行政組織的改革和發(fā)展,（1）1982年機(jī)構(gòu)改革 （2）1988年機(jī)構(gòu)改革 （3）1993年機(jī)構(gòu)改革 （4）1998年機(jī)構(gòu)改革,后期行政組織的歷史發(fā)展和理論發(fā)展的特點(diǎn)：,1、行政組織改革和發(fā)展開始轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)職能為中心 2、行政組織改革和發(fā)展逐漸被納入政府體制改革的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo) 3、行政組織改革和發(fā)展始終以克服官僚主義、提高政府管理水平為依托 4、行政組織改革和發(fā)展開始重視法制化建設(shè),（補(bǔ)充）3、地方行政組織與中央行政組織的關(guān)系,（1）中華人民共和國地方行政組織的層級。 49年建國初，地方行政組織有大區(qū)（東北、華北、西北、華東、中南、西南六大行政區(qū)）、省、縣、鄉(xiāng)四級。 54年憲法。地方行政組織有省、縣、鄉(xiāng)三個(gè)層級。撤消了大區(qū)行政組織。,現(xiàn)在全國有23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)。