地方政府學(xué)-精品課課件

1、地方政府學(xué),教學(xué)方法,課堂講授+課堂練習(xí) 教學(xué)宗旨：原理與案例相結(jié)合；要求學(xué)生舉一反三、觸類旁通、靈活運(yùn)用，而不是死記硬背。,學(xué)習(xí)與研究方法,歷史文獻(xiàn)法 比較法 實(shí)地研究法,學(xué)習(xí)目的與意義,認(rèn)識(shí)和把握地方政府及其活動(dòng)特點(diǎn)，探索其活動(dòng)規(guī)律，為推進(jìn)社會(huì)主義政治體制改革，尤其是地方政治體制改革，加強(qiáng)地方政府的社會(huì)主義民主政治建設(shè)，提供正確的理論指導(dǎo)。 從當(dāng)代中國(guó)的實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，通過中外地方政府的比較研究，認(rèn)識(shí)地方政府發(fā)展的規(guī)律性以及不同國(guó)家地方政府的異同、特點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)，為建設(shè)由中國(guó)特色的地方政府模式提供理論依據(jù)與經(jīng)驗(yàn)。 提供地方政府各級(jí)工作人員的知識(shí)和理論水平，提供地方政府整體活動(dòng)能力、

2、工作能力和社會(huì)效益，推動(dòng)地方政府改革。,考核方法,出勤考核：占全部成績(jī)的10%，如果全勤將無條件得到10分。 無故缺課將影響成績(jī)，超過3次將視為自動(dòng)放棄選修，取消全部成績(jī)。 平時(shí)考核：占全部成績(jī)的10%，主要包括平時(shí)課堂練習(xí)、提問、發(fā)言 課程考試：占全部成績(jī)的70%,第一章,地方政府的涵義及作用,第一節(jié) 地方政府的界定,一、對(duì)地方政府的不同理解 國(guó)際社會(huì)百科全書 “地方政府”大致可定義為：在全國(guó)政府或地區(qū)政府的一小塊領(lǐng)土上，擁有決定和管理有限范圍公共政策的一種公共組織。在金字塔式的政府結(jié)構(gòu)中，地方政府處于最低層，頂端是全國(guó)政府，中間政府（州、地區(qū)、?。┱紦?jù)中間一層。 在此，地方政府相對(duì)全國(guó)政府

3、，中間政府而言是最低層政府，即中國(guó)的基層政府。,新百科全書 地方政府城市政府 地方政府包括城市政府以外的地方行政單位和州 因此，地方政府包括除全國(guó)政府以外的所有層次的政府,美利堅(jiān)百科全書 地方政府，在單一制國(guó)家里是中央政府的分支機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦制國(guó)家里則是聯(lián)邦成員政府的分支機(jī)構(gòu)。因此，聯(lián)邦國(guó)家的成員政府（如美國(guó)的州）不屬于地方政府的范圍。,拉魯斯百科全書 領(lǐng)土行政單位，既適用于單一制國(guó)家的地方行政單位，也適用于聯(lián)邦制國(guó)家內(nèi)擁有主權(quán)的州,辭海 地方政府是中央政府的對(duì)稱。設(shè)置在地方各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)行政工作的國(guó)家機(jī)關(guān)。 地方政府定義為地方國(guó)家行政機(jī)關(guān) 把除中央政府以外的所有政府都?xì)w于地方政府,政治學(xué)詞

4、典丘曉 在聯(lián)邦制國(guó)家，構(gòu)成聯(lián)邦的各成員國(guó)或州、邦政府都不是地方政府,中外政治制度大辭典 廣義地方政府是與中央政府的對(duì)稱，從這個(gè)意義上講，除中央政府以外的各級(jí)政府都稱為地方政府 狹義的地方政府則是直接治理一個(gè)地域及其居民的一級(jí)政府，即基層政府。與之相對(duì)應(yīng)的是在中央政府與地方政府之間的中間政府，也稱區(qū)域政府。,總結(jié)：地方政府,地方政府泛指我們通常稱為的基層政府 地方政府包括單一制國(guó)家中除中央政府外的其他各級(jí)政府，但不包括聯(lián)邦制國(guó)家的成員政府 聯(lián)邦成員政府也屬地方政府范圍,地方政府的界定 （一）地方政府所指范圍 地方政府：是中央管轄下，由中央政府設(shè)置的治理國(guó)家部分地域的政府。,（二）地方政府單位的組

5、成 由地方議決（立法）機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)組成。 因?yàn)榈胤讲粨碛熊婈?duì)，不存在地方的軍事機(jī)關(guān)。 司法系統(tǒng)獨(dú)立，不屬于地方。,（三）地方政府的界定 地方政府是指由中央政府依法設(shè)置的，治理國(guó)家部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)的政府。地方政府通常由地方權(quán)力（決議或立法）機(jī)關(guān)和地方權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）組成，不包括設(shè)置在本地域內(nèi)的地方軍事機(jī)關(guān)和地方司法機(jī)關(guān)。,第二節(jié) 地方政府的地位與作用,一、地方政府的不可取代性 地方政府的不可取代性，是指它作為國(guó)家政治體制組成部分的不可取代性。,二、地方政府的基本性質(zhì) 地方政府具有以下基本性質(zhì)： 第一，權(quán)利的非主權(quán)性。 第二，治理的局部性。 第三，主要職責(zé)在于地方事務(wù)的

6、管理。,三、地方政府的作用 1、地方政府是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治統(tǒng)治的基石。 2、地方政府是實(shí)現(xiàn)民主政治的基礎(chǔ)。 3、地方政府是溝通聯(lián)絡(luò)中央政府與民眾的渠道。 4、地方政府是推進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的力量。,第三節(jié) 地方政府學(xué)研究,一、研究的意義與目的 二、研究的內(nèi)容 1、地方政府原理研究 2、地方政府的外部環(huán)境 3、地方政府的內(nèi)部環(huán)境 4、地方政府的活動(dòng) 5、地方政府的比較 三、研究的方法,第二章 地方政府角色與作用及其相關(guān)理論,“地方法團(tuán)主義”（Local state corporatism)-戴慕珍：“地方政府具有公司的許多特征，官員們像一個(gè)董事成員那樣行動(dòng)，這種政府與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度形式，我稱之一地方法

7、團(tuán)主義我所說的地方法主義是指一個(gè)地方政府協(xié)調(diào)其轄區(qū)內(nèi)各經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，似乎是一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司” “地方政府即廠商”魏昂德（Andre walder,1995:276)：地方政府可以把公有企業(yè)當(dāng)做一個(gè)多樣的市場(chǎng)取向的公司來管理，地方官員成了市場(chǎng)取向的代理人和行動(dòng)者。,“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”（Local Market Socialism)林南（1996：69）以大邱莊為例，認(rèn)為應(yīng)從科層協(xié)作、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和地方協(xié)調(diào)來分析改革中的地方政府角色與作用，其中地方協(xié)調(diào)的角色至為關(guān)鍵。他特別強(qiáng)調(diào)以擴(kuò)大家庭關(guān)系基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重要性，認(rèn)為地方協(xié)調(diào)的建構(gòu)基礎(chǔ)是地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（主要包括家庭親屬關(guān)系） “謀利型政權(quán)

8、經(jīng)營(yíng)者”楊善華、蘇紅“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。,第三章,地方政府的產(chǎn)生、發(fā)展與分類,地方政府形成的基礎(chǔ),一、國(guó)家與氏族的區(qū)別 第一，國(guó)家按地域劃分居民，氏族則建立在血緣親屬關(guān)系上。 第二，氏族社會(huì)中部落聯(lián)盟的社會(huì)公共權(quán)力，在進(jìn)入國(guó)家時(shí)成為與人民大眾相分離、脫離社會(huì)、高于社會(huì)的強(qiáng)制性的國(guó)家權(quán)力。這一公共權(quán)力的掌握者成為國(guó)家的統(tǒng)治者，存在于人民大眾相分離的社會(huì)公共權(quán)力，即國(guó)家性質(zhì)。,二、國(guó)家的組織形式 國(guó)家組織形式，即圍繞國(guó)家權(quán)利體系結(jié)構(gòu)橫向分配而形成的國(guó)家組織體制，是圍繞國(guó)家權(quán)力 （社會(huì)公共權(quán)力）的安排形成的，權(quán)力的橫向配置與組合在國(guó)家層面上形成不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，確定了相互的關(guān)系

9、與運(yùn)作規(guī)范。,國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式 國(guó)家結(jié)構(gòu)形式圍繞著按地域分居民的安排形成的，構(gòu)成了整體與部分的關(guān)系。換句話說是指國(guó)家作為一個(gè)完整的政治實(shí)體，以何種形式由那些低于國(guó)家層級(jí)的地域性政治實(shí)體組合而成。一定地域的居民在國(guó)家內(nèi)部構(gòu)成的政治實(shí)體，是構(gòu)成國(guó)家的結(jié)構(gòu)單元。國(guó)家是由這些大大小小地域性政治實(shí)體以各種關(guān)系組合構(gòu)成的,第二節(jié)地方政府的產(chǎn)生與發(fā)展,一、地方政府的產(chǎn)生 地方政府是由中央政府設(shè)置，是隨著中央集權(quán)體制的形成而產(chǎn)生的 二、早期國(guó)家的地方政府（封建國(guó)家或資本主義國(guó)家） 三、近代國(guó)家的地方政府,四、近現(xiàn)代中國(guó)的地方政府 （一）中華人民共和國(guó)成立以前 （二）中華人民共和國(guó)成立以后 人民政府委員會(huì)時(shí)期：高

10、度集權(quán)體制，行政體 人民委員會(huì)時(shí)期：54年憲法，混合體地方政府 革命委員會(huì)時(shí)期：1966年1975，行政體 （三）改革開放以來的變化：1978年,第三節(jié) 地方政府的類型,一、類型的劃分 （一）依據(jù)地方政府在行政體制中所居位置，地方政府可以分為基層地方政府、高層地方政府和中間層地方政府三類 （二）依據(jù)地方政府在行政中的功能，可將地方政府分為一般型地方政府和特殊型地方政府 （三）依據(jù)在政治體制中的地位不同，可以分為行政體、自治體和混合體地方政府,行政體地方政府 行政體地方政府的基本特征是：地方政府是中央和上級(jí)政府的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，不存在代表當(dāng)?shù)毓窭婧鸵庠傅拇h機(jī)關(guān)。 行政體地方政府實(shí)質(zhì)上是集政治

11、統(tǒng)治權(quán)、行政管理權(quán)于一身的實(shí)體。 優(yōu)點(diǎn)：案例1 建國(guó)初期的建設(shè) 弊端：案例2 計(jì)劃經(jīng)濟(jì),沙特阿拉伯,大煉鋼鐵,三、自治體地方政府 自治體地方政府的基本特征是：國(guó)家對(duì)純屬地方的事務(wù)，不由自己任命行政長(zhǎng)官來管理，而由當(dāng)?shù)毓襁x舉產(chǎn)生的自治體地方政府來管理 擁有的權(quán)限 優(yōu)點(diǎn)：案例3 弊端：案例4,四、混合制地方政府 混合制地方政府的基本特征是：地方存在由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生的、代表當(dāng)?shù)鼐用褚庠傅拇h機(jī)構(gòu)，并由代議機(jī)構(gòu)選出執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，與此同時(shí)，地方行政機(jī)關(guān)是中央和上級(jí)行政機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)氐拇?，是它們的下?jí)機(jī)關(guān)。在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)之間不存在上下隸屬關(guān)系，只存在法律監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系。行政機(jī)關(guān)為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)

12、，在接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，又對(duì)產(chǎn)生它的地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并接受其領(lǐng)導(dǎo)。 中國(guó)地方政府；”條條”與”塊塊”的關(guān)系,第四章,地方政府體系的結(jié)構(gòu),第一節(jié) 層級(jí)結(jié)構(gòu),一、層級(jí)結(jié)構(gòu)的含義 層級(jí)結(jié)構(gòu)是指各地方政府單位在縱向上分為若干層次，并依上下隸屬關(guān)系組合而形成的結(jié)構(gòu) 地方政府層級(jí)正是由地方政府單位間的隸屬關(guān)系而形成的，層級(jí)結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)也就是由這種隸屬關(guān)系構(gòu)成的地方政府體系的層級(jí)數(shù)。,二、層級(jí)政府單位的類型與設(shè)置 地方政府單位從層級(jí)上通常分為三類：第一，直接與當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)生關(guān)系、承擔(dān)治理職責(zé)的地方政府；第二，直接與中央政府發(fā)生關(guān)系，受中央政府直接監(jiān)督指揮的地方政府，稱為最高層級(jí)地方政府；第三，介于

13、前述兩者之間的地方政府，稱中層地方政府。,三、不同層級(jí)地方政府單位的設(shè)置 （一）基層地方政府單位的設(shè)置 應(yīng)遵循兩個(gè)基本原則：第一，要便于當(dāng)?shù)鼐用裥惺构芾韲?guó)家事物的民主權(quán)利；第二，要利于地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)充分履行其職責(zé)，發(fā)揮其行政效率。 （二）最高層地方政府單位的設(shè)置 最高層地方政府并不直接面向居民，而與中央政府直接發(fā)生關(guān)系，具有較多的政治性質(zhì)。因此，最高層地方政府的設(shè)置應(yīng)從國(guó)家政治需要出發(fā)，遵循確保國(guó)家統(tǒng)一和政治穩(wěn)定的原則。,中間層政府單位的設(shè)置 中間層單位則介于兩者之間，其設(shè)置或基于管理需要，或基于政治因素。 從功能類型看，中層單位中的一般地域型政府單位的設(shè)置，主要基于行政上的考慮，而不是直接

14、出于政治上的需要，如：縣的設(shè)撤分合，很少具有政治意義，與其相關(guān)的地理形勢(shì)，歷史背景等因素所帶來的影響，也主要表現(xiàn)在行政管理上。與之不同，中層單位中的民族區(qū)域政府單位的設(shè)置，則主要基于政治上的考慮。,四、層級(jí)體制形成 一國(guó)地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)的形成，是一國(guó)國(guó)情的客觀產(chǎn)物，取決于一系列復(fù)雜的因素：人口、地域面積、民族、歷史、權(quán)力體制安排、社會(huì)發(fā)展水平等等 專題一：中國(guó)的市管縣與省管縣,第二節(jié) 功能結(jié)構(gòu),一、產(chǎn)生的原因和類型劃分 國(guó)家是按地域劃分其居民的，地方政府正是國(guó)家治理一部分地域而設(shè)置的，因此，地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。但在現(xiàn)實(shí)中，為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定，便于管理等較為突出的具體需

15、要，國(guó)家有時(shí)不得不基于某種特殊需要而設(shè)置一種與一般地方政府有所不同的特殊地方政府,1.按地域劃分居民設(shè)置的一般型地方政府，主要是為了滿足維護(hù)政治統(tǒng)治和社會(huì)管理這種一般性的共同要求。 2.特殊型地方政府從其產(chǎn)生原因、設(shè)置目的及功能看，盡管從根本上講是出于政治統(tǒng)治的需要，但從具體產(chǎn)生原因上看，它可分為兩種情況，從而構(gòu)成兩小類：基于維護(hù)政治統(tǒng)治的考慮而設(shè)置；基于行政管理需要二專門設(shè)置。,特殊型地方政府的特點(diǎn) 第一，從數(shù)量上看，在同一層級(jí)中，特殊型地方政府為數(shù)較少。 第二，從必要性上看，盡管特殊型地方政府的數(shù)量少，但這類地方政府歷代都有，而且從世界范圍看，也幾乎各國(guó)都有。 第三，從穩(wěn)定性上看，特殊型地

16、方政府通常不夠穩(wěn)定,中國(guó)古代的特殊型地方政府 1.設(shè)置在少數(shù)民族聚居地區(qū)的特殊型地方政府 2.為突出首都、陪都政治地位而設(shè)置的地方政府 3.邊境地區(qū)為鞏固邊防與內(nèi)地統(tǒng)治而設(shè)置的軍、軍民衛(wèi)所 4.為解決統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部矛盾和維護(hù)政治矛盾而設(shè)置的特殊型地方政府,專題一：“市管縣”與“省管縣”,中國(guó)“縣”的設(shè)置歷史 從春秋初期(公元前688年)，中國(guó)開始置縣，中國(guó)的行政區(qū)劃至今已有2500多年的歷史，行政區(qū)劃系統(tǒng)也在不斷演變之中。,秦漢：郡/縣二級(jí)制魏晉南北朝：州/郡/縣三級(jí)制隋代：州/縣二級(jí)制唐、宋：道(路)/府(州)/縣三級(jí)制元：行省/路/府或州/縣四級(jí)制明朝：省/府/縣三級(jí)制清代省/府/縣三級(jí)制,

17、建國(guó)之后“市管縣”,市管縣體制(又稱市領(lǐng)導(dǎo)縣體制)指由直轄市和較大的市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政區(qū)劃體制。 建國(guó)初期，我國(guó)就有少數(shù)城市實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。 此后，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)體制的城市逐漸增多，50年代末達(dá)到第一次高潮， 60年代初開始回落并進(jìn)入低潮， 70年代又逐漸復(fù)蘇。 從1982年開始，我國(guó)又掀起新一輪的市管縣體制改革浪潮。目前，市管縣體制已成為我國(guó)大多數(shù)地區(qū)的行政區(qū)劃體制。,“市管縣”,按照中華人民共和國(guó)憲法第三十條規(guī)定，我國(guó)的地方行政區(qū)域被劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級(jí)制。 但是，在現(xiàn)行的行政管理體系中，我們常?？吹皆谑?、縣之間又多了一級(jí)建制地區(qū)或地級(jí)市

18、，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾發(fā)揮過重要的作用，它通過加大行政層級(jí)，強(qiáng)化了中央集權(quán)，確保了國(guó)家經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與政治指令順利的下達(dá)和執(zhí)行，同時(shí)，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經(jīng)濟(jì)輻射能力，帶動(dòng)了周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了政治的穩(wěn)定。,省管縣是什么,中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見的文件 是改革開放以來第11個(gè)以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，也是首次連續(xù)6年發(fā)布關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號(hào)文件。其中要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。,“省管縣”的主要內(nèi)容，是省直接把轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、收

19、入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等權(quán)限下放到縣。毫無疑問，這一改革既使縣以及縣以下政府更好控制，也將使縣一級(jí)的權(quán)力大為增加。行政系統(tǒng)的縮減，能夠有效地在基層營(yíng)造基層自治的制度環(huán)境。,早在1992年，為了“在經(jīng)濟(jì)上和上海接軌”，浙江對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項(xiàng)目的審批權(quán)。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，313項(xiàng)本該屬于地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限被“空降”至20個(gè)縣級(jí)政區(qū)。,據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財(cái)政意義上的省管縣。在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對(duì)縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對(duì)縣直接劃分；二是政府管理

20、體制上的“省管縣”，市縣平級(jí)，不僅是財(cái)政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道。,22個(gè)地區(qū)實(shí)行“省管縣”據(jù)財(cái)政部向中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊(國(guó)內(nèi)郵發(fā)代號(hào)2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國(guó)實(shí)行財(cái)政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份，加上北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市，共有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了“省管縣”。,為什么省管縣,省直管縣:推進(jìn)的必要性和實(shí)施途徑,政府層級(jí)過多不符合信息化社會(huì)行政組織結(jié)構(gòu)扁平化趨勢(shì) “市管縣體制”的弊端 省直管縣體制對(duì)問題的解決,不符合表扁平化趨勢(shì),1982年,中央下發(fā)51號(hào)文件,

21、提出要全面改革地區(qū)體制,在“地市合并”的基礎(chǔ)上推行以地級(jí)中心城市管理下屬縣市的“市管縣(市)”體制。在此之前,中國(guó)絕大部分縣市都是由省級(jí)政府派出的專區(qū)專員公署或是地區(qū)行政公署代為管轄。從1982年推行市管縣體制以后,我國(guó)政府層級(jí)已經(jīng)由四級(jí)制為主變成五級(jí)制為主,即中央政府省級(jí)政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))地級(jí)政府(地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟)縣級(jí)政府(市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。,一般來說,政府層級(jí)過多,會(huì)造成以下弊端: 一是信息傳遞不暢通,信息傳遞成本加大；上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá),下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上達(dá)； 二是權(quán)力運(yùn)行

22、機(jī)制不暢通,容易形成壓力型體制,地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)； 三是不符合信息化社會(huì)條件下行政組織結(jié)構(gòu)扁平化的發(fā)展趨勢(shì),不利于調(diào)動(dòng)縣級(jí)基層政府的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,不利于提高行政效能。,市管縣弊端,一是“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制,原本虛設(shè)的地區(qū)一級(jí)變成了實(shí)設(shè),不僅增加了政府層級(jí),降低了行政效率,而且與憲法中有關(guān)地方行政架構(gòu)的規(guī)定相違背；,二是在市與其所轄的縣(或縣級(jí)市)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展過程中,加劇了各個(gè)縣(或縣級(jí)市)與市之間在人、財(cái)、事三方面的矛盾,加大了市所轄各個(gè)縣(或縣級(jí)市)之間的離心力。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地區(qū),由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和繁榮,有些縣級(jí)市的實(shí)力甚

23、至已經(jīng)與地級(jí)市本市區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng),各縣為了自身的發(fā)展不惜在資源、市場(chǎng)、人才、投資等方面與中心城市展開競(jìng)爭(zhēng),為爭(zhēng)取到項(xiàng)目,市縣爭(zhēng)相到省城跑計(jì)劃、跑指標(biāo),為爭(zhēng)取投資,競(jìng)相進(jìn)行政策攀比的事情也時(shí)有發(fā)生,三是由于“市縣競(jìng)爭(zhēng)”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中等原因,一方面導(dǎo)致中心城市的極度擴(kuò)張,城市發(fā)展沒有邊界,沒有止境的土地征用和舊城改造；另一方面,市所轄縣的城市化水平極度落后,虛假城市化現(xiàn)象嚴(yán)重,整體上影響了城市化的進(jìn)程,更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu)；,四是普遍推行“市管縣”體制,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)嚴(yán)重導(dǎo)致了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的地級(jí)城市普遍能量不足,對(duì)周邊管轄的廣大農(nóng)村地區(qū)無法產(chǎn)

24、生足夠的輻射能力；但由于實(shí)行“市管縣”體制,不得不管轄自己無法帶動(dòng)的縣(或縣級(jí)市)。,省管縣對(duì)問題的解決,一是實(shí)行省直管縣體制,減少了政府層級(jí),實(shí)現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化；在管理流程上,由省直接對(duì)縣進(jìn)行管理而不再經(jīng)過市(地)這個(gè)中間環(huán)節(jié),降低了政府交易成本。,二是省直管縣實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,在行政上弱化了市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo),避免了多層次行政干預(yù)對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的扭曲,大大提高了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、省級(jí)市場(chǎng)化水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性。在省直管縣體制下,地級(jí)市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū),不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域；市(地)與縣之間,不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。,三是增強(qiáng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)

25、籌發(fā)展的能力,省管縣財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了省直接對(duì)市、縣市的管理,增強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政的直接調(diào)控能力,有利于有效分配和利用各種公共資源,使縣市政府更有能力、有財(cái)力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),更有實(shí)力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會(huì)事業(yè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平。,四是省管縣體制下的財(cái)政體制,有利于一個(gè)省各地區(qū)間均衡發(fā)展水平的不斷提升。,如何省管縣,“省管縣”改革值得重視的三大難點(diǎn)和三大重點(diǎn),界定各自權(quán)限加強(qiáng)績(jī)效考核提高調(diào)控能力,管理幅度大小難以“一刀切”,難點(diǎn)之一是管理幅度大小問題。省級(jí)越過地級(jí)市直接管縣(市),在管理體制上意味著減少管理層次、擴(kuò)大管理幅度

26、。這在理論上,有利于加快溝通速度、提高信息的真實(shí)性,也有利于降低管理成本、提高辦事效率。但實(shí)際效果如何,還取決于管理幅度的大小?！笆」芸h(市)”的幅度多少才合適呢?有學(xué)者認(rèn)為50個(gè)左右最有效。我國(guó)目前有2700多個(gè)縣(含縣級(jí)市),按照一個(gè)省區(qū)管轄大約50個(gè)縣算,我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃應(yīng)該重新劃分為54個(gè)。但實(shí)際上不能如此簡(jiǎn)單地操作,幅度的多少不能一刀切,起碼要考慮如下因素:,一是同一區(qū)域內(nèi)縣級(jí)單位原有經(jīng)濟(jì)水平:理論上是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣越多,管理幅度可以越大,但實(shí)際上還必須考慮同一區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)縣與落后縣的比例。二是縣級(jí)單位的自主權(quán)和能力:自主權(quán)越大、能力越強(qiáng),意味著可以減少省級(jí)單位的管理工作量,因而管理幅度

27、可以加大。三是同一區(qū)域內(nèi)縣級(jí)單位的差異性:差異性越大意味著調(diào)控難度越大,協(xié)調(diào)工作量越大,因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通發(fā)達(dá)程度:如果縣級(jí)單位之間的距離遙遠(yuǎn),交通又不發(fā)達(dá),理論上是管理幅度越小越有效,但實(shí)際上還必須考慮政治意義和省級(jí)之間的相對(duì)平衡。綜合考慮這四個(gè)因素,改革的難度可想而知。,繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動(dòng)農(nóng)村的作用將面臨新難點(diǎn),難點(diǎn)之二是發(fā)揮城市作用問題。1983年全面試行的“市管縣”體制,對(duì)于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,曾經(jīng)起著巨大的推動(dòng)作用。但也出現(xiàn)明顯的弊端,如一些地級(jí)市隨意擴(kuò)張、變縣為區(qū),與縣爭(zhēng)資源、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)項(xiàng)目,使縣級(jí)單位的行政成本高、管理效能低。,推行

28、“省管縣(市)”體制改革,有利于克服這些弊端,但如何繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動(dòng)農(nóng)村的作用,將會(huì)面臨新的難點(diǎn):一是在財(cái)政上“省管縣”、而在行政上仍然是“市管縣”的情況下,地級(jí)市與縣的矛盾會(huì)以其他方式表現(xiàn)出來。二是城市之間會(huì)出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”,比較發(fā)達(dá)的城市由于甩掉落后縣包袱而“錦上添花”,而比較落后的城市則會(huì)由于失去發(fā)達(dá)縣而“雪上加霜”。這兩種情況,都不利于進(jìn)一步發(fā)揮城市的作用。,提高了省區(qū)綜合調(diào)控難度,難點(diǎn)之三是縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)控問題。實(shí)行“省管縣(市)”體制,將使縣擁有大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,加大縣級(jí)單位作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的內(nèi)在動(dòng)力,一方面增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,但另一方面將提高省區(qū)綜合調(diào)控的難度。一是小

29、宏觀與大宏觀之間的矛盾增加；縣里籌集資金、增加項(xiàng)目,甚至安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了更大的自主權(quán),難免在投資方向、結(jié)構(gòu)組合和發(fā)展速度上從縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的小宏觀出發(fā)而背離省區(qū)宏觀調(diào)控的目標(biāo)。二是縣區(qū)與縣區(qū)、縣區(qū)與城區(qū)之間的摩擦增加,其后果必然是妨礙橫向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是縣區(qū)自身的小局利益往往導(dǎo)致縣級(jí)政府行為短期化,以致削弱長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。,重點(diǎn)是界定各自權(quán)限、加強(qiáng)縣級(jí)績(jī)效考核、提高省級(jí)調(diào)控能力,一是依法界定權(quán)限問題。,實(shí)行“省管縣(市)”體制,符合我國(guó)的憲法。但停留在憲法層面是不夠的,還必須從地方組織法上進(jìn)一步明確省級(jí)單位與縣級(jí)單位各自的權(quán)限和關(guān)系,避免把改革變成財(cái)政上“討價(jià)還價(jià)”主體的改變而已,使北京城里

30、的跑“部”“錢”進(jìn),演變?yōu)楦魇〕抢锏呐堋皬d”“錢”進(jìn)；也可避免省級(jí)官員和縣級(jí)官員濫用權(quán)力,給權(quán)力約束和監(jiān)督提供法律依據(jù)。,二是加強(qiáng)績(jī)效考核問題,。財(cái)政上“省管縣(市)”的直接結(jié)果是,縣級(jí)單位的公共財(cái)政在額度上和支配權(quán)限上都會(huì)加大,因而績(jī)效考核必須同步加強(qiáng)。為此,中央文件特別提出按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求,把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣(市)領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效的重要內(nèi)容,盡快制定指標(biāo),嚴(yán)格監(jiān)督檢查。除此之外,把財(cái)政管理納入績(jī)效考核體系是十分重要的。,三是提高省級(jí)調(diào)控能力問題,。實(shí)行“省管縣(市)”體制,在宏觀調(diào)控主體上就只有中央部門和省級(jí)部門,所以,強(qiáng)化省級(jí)

31、在承接中央調(diào)控目標(biāo)基礎(chǔ)上自主調(diào)控本省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的權(quán)力,提高省級(jí)調(diào)控部門的能力顯得非常迫切,省直管縣改革：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)既不能低估，也不能高估,“省管縣”要敢“切一刀”但不能“一刀切”,省管縣改革要警惕市場(chǎng)分割和縣域競(jìng)爭(zhēng),市管縣體制增加的最大成本不是行政成本 市管縣體制的根本弊病在于“政府-市場(chǎng)”關(guān)系問題。人們大都將市管縣的弊病概括為所謂“市縣爭(zhēng)利”、“法律依據(jù)不足”、“小馬拉大車”、“虛假城市化”，而這只是表象而非本質(zhì)。市管縣體制增加的最大成本不是行政成本，而是交易成本；降低的最大效率不是行政效率，而是市場(chǎng)效率。詳言之，市管縣體制的根本弊病就是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過多規(guī)制和過分干預(yù)。在市管縣體制下，市和

32、縣兩級(jí)政府均有足夠的投資沖動(dòng)和政績(jī)沖動(dòng)，動(dòng)輒大興土木搞城市的“面子工程”，動(dòng)輒“零地價(jià)引進(jìn)外資”等。,務(wù)要警惕的是，市管縣體制改革通過“虛化地級(jí)市”和“強(qiáng)縣”，很可能使“婆婆管經(jīng)濟(jì)”變?yōu)椤肮芙?jīng)濟(jì)”。原來無論是“大馬拉小車”，還是“小馬拉大車”，至少地級(jí)市還能在引導(dǎo)和協(xié)調(diào)縣際競(jìng)爭(zhēng)協(xié)作上發(fā)揮作用，而一旦地級(jí)市突然虛化，在省級(jí)政府管理幅度不變的情況下，很可能加劇各縣之間的市場(chǎng)分割和縣域競(jìng)爭(zhēng)。,“省管縣”已是大勢(shì)所趨,全國(guó)22地區(qū)實(shí)行“省管縣”,據(jù)財(cái)政部日前提供的資料顯示，截至目前，全國(guó)實(shí)行財(cái)政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份

33、，加上北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市，共有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了“省管縣”。,廣東省管縣改革時(shí)機(jī)已到專家認(rèn)為,改革可分三步走,第一個(gè)步驟是目前各省的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革試點(diǎn),即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管,直管主要干部,并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán),但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。 第二個(gè)步驟應(yīng)當(dāng)是市和縣分治,相互不再是上下級(jí)關(guān)系,市的職能要有增有減,縣的職能要合理擴(kuò)充。 第三個(gè)步驟是市的改革,擴(kuò)大市轄區(qū)范圍,臨近鎮(zhèn)鄉(xiāng)或縣可改為市轄區(qū),合理調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,這方面有北京、上海、廣東的改革經(jīng)驗(yàn)?？偟姆较驊?yīng)當(dāng)是,撤銷傳統(tǒng)意義上管縣的地級(jí)市,市縣分置,省直管縣。,浙江:,經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限“能放都放”,湖北:,縣享市級(jí)經(jīng)濟(jì)

34、社會(huì)管理權(quán),浙江典范,浙江通常被作為“省管縣”的成功范例。2005年“全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”中，浙江占去30個(gè)，將近1/3。這也意味著，浙江省的36個(gè)縣和22個(gè)縣級(jí)市中的一半名列其中。在很多觀察家眼中，浙江省強(qiáng)大的縣域經(jīng)濟(jì)與“省管縣”的體制密不可分，甚至有研究者將其稱為浙江的“秘密武器”。,浙江成為很多省份效仿的對(duì)象，從2003年開始，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林、江蘇等眾多省份出臺(tái)的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的文件中，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣機(jī)遇”的口號(hào)。但在效仿過程中，大多數(shù)地方的進(jìn)展并不大。有學(xué)者指出，這是因?yàn)檎憬∈」芸h財(cái)政體制有其歷史根源

35、和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。,1980年代初期是一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)其他省份紛紛開始撤銷作為派出機(jī)構(gòu)的行署地區(qū)而實(shí)施市管縣體制時(shí)，浙江卻避免了這一做法。雖然當(dāng)時(shí)浙江也很快開始了撤地建市的過程，但并沒有把財(cái)權(quán)人事權(quán)交給地級(jí)市。之所以會(huì)出現(xiàn)這種狀況，與浙江當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁勢(shì)頭已經(jīng)顯露，到1994年，作為改革開放的成果，僅30個(gè)發(fā)達(dá)縣的財(cái)政就占到省財(cái)政盤子的70%，很多地級(jí)市都不如縣，比如紹興市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不如紹興縣，金華市不如義烏等等。,“市管縣”與“省管縣”的利弊分析,“市管縣”體制之利,我國(guó)的“市管縣”體制是在特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的產(chǎn)物，是我

36、國(guó)地方行政體制改革的重要成果，在特定的時(shí)期內(nèi)對(duì)于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化起到巨大的推動(dòng)作用。,具體而言，“市管縣”體制的作用主要表現(xiàn)在：在政治方面，它將省縣之間一級(jí)政權(quán)由虛置變?yōu)閷?shí)權(quán)，從而加強(qiáng)了對(duì)縣域的行政管理，適應(yīng)了改革初期相對(duì)落后的時(shí)代條件，避免了由省直管縣的幅度過大、負(fù)擔(dān)過重而導(dǎo)致的管理低效問題， 在經(jīng)濟(jì)方面，它在一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割的局面。促進(jìn)了區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)日益融合為相互依托的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理配置。 社會(huì)及文化方面，它加快了工業(yè)化進(jìn)程和城市化的發(fā)展，加速了工業(yè)與城市文明向農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村文明的輻射和滲透，有利于勞動(dòng)生產(chǎn)率與人的素質(zhì)的

37、提高。,“市管縣”體制之弊,(1)“市管縣”體制導(dǎo)致行政成本提高，行政效率降低。 “市管縣”體制在省與縣之間層次由虛變實(shí)，行政層次由中央省縣(市)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)變?yōu)橹醒胧∈锌h(市)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)。人為地在省與縣之間設(shè)置一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作與管理成本過大，而且隨著組織中層級(jí)的增加，信息傳遞的速度會(huì)降低，信息的失真率也會(huì)成倍增加，從而導(dǎo)致信息傳遞受阻，行政管理成本增加，行政效率也因此降低。,(2)“市管縣”體制致使市縣利益矛盾突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。 市和縣分別代表著各自區(qū)域內(nèi)不同主體的利益訴求，承擔(dān)著不同的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)責(zé)任。在實(shí)行“市管縣”體制后。有些中心城市更是利用其強(qiáng)勢(shì)地位，侵害縣鄉(xiāng)的權(quán)益，把大部分

38、的資金、人員和精力投入到城市的發(fā)展上，而忽視農(nóng)村的發(fā)展。出現(xiàn)“市刮縣”、“市吃縣”、“市卡縣”等局面。阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。,(3)“市管縣”體制造成了虛假城市化現(xiàn)象。 人口的集中性、居民的社會(huì)性與勞動(dòng)力的非農(nóng)業(yè)性構(gòu)成了城市與鄉(xiāng)村最本質(zhì)的區(qū)別。然而，在我國(guó)地級(jí)市演變中，除少數(shù)本身工業(yè)比較發(fā)達(dá)的“地市合并型”城市帶動(dòng)力量較強(qiáng)外，那些“合并升級(jí)型”和“縣改市型”城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大多是以農(nóng)業(yè)為主，第二第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，很難有力量來幫助縣級(jí)和鄉(xiāng)村的發(fā)展。,(4)不符合城鄉(xiāng)分治的慣例。 由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)混治走向城市自治、農(nóng)村自治，是許多國(guó)家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗(yàn)。城市和農(nóng)村是兩個(gè)完全不同的領(lǐng)域，主

39、要表現(xiàn)在：城市居民經(jīng)常遷徙流轉(zhuǎn)，農(nóng)民安土少遷；城市以第二，三產(chǎn)業(yè)為主，不具有明顯的季節(jié)性，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，管理的季節(jié)性強(qiáng)。而且城鄉(xiāng)合治并不一定能帶來城鄉(xiāng)互補(bǔ)或城鄉(xiāng)一體化。在不徹底改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和不徹底打破重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)觀念的情況下，任何形式的城鄉(xiāng)合治都改變不了“形合實(shí)分”的客觀事實(shí)。因此，企圖通過拉郎配式的“市管縣”體制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合治，既違背了城鄉(xiāng)分治的國(guó)際慣例，又不符合當(dāng)代中國(guó)城鄉(xiāng)的實(shí)際狀況。 轉(zhuǎn)貼于 中國(guó)論文下載中,理論上“省管縣”體制之利弊,“省管縣”體制之利 (1)“省管縣”能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”。 我國(guó)有五個(gè)政府層級(jí)，每一級(jí)政府都有一

40、定的“自主權(quán)”，但這種“自主權(quán)”在保證地方靈活性的同時(shí)。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統(tǒng)一性，往往致使政策到達(dá)基層時(shí)嚴(yán)重走樣。而實(shí)行“省管縣”后，我國(guó)政府層次由五級(jí)減為四級(jí)，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統(tǒng)一性。,(2)“省管縣”能夠更好地消除“權(quán)力截留”的情況。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，很多地區(qū)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源使得縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了較大的阻礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情況。,(3)“省管縣”有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 縣城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，賦予縣域經(jīng)濟(jì)更大

41、的自主權(quán)能夠更好地帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。加快實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐。改變城鄉(xiāng)“二元”的格局。而市域經(jīng)濟(jì)離農(nóng)村較遠(yuǎn)，不能很好地發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。,(4)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 從目前現(xiàn)實(shí)情況看?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更換比較頻繁、任期比較短，這和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力空間比較小有關(guān)，而權(quán)力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領(lǐng)導(dǎo)不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費(fèi)，又造成了管理成本的增加。,理論上“省管縣”的弊端,(1)管理幅度過大會(huì)降低行政效率。 目前我國(guó)省一級(jí)行政區(qū)劃過大，除香港和澳門特區(qū)外的32個(gè)省級(jí)行政區(qū)中有16個(gè)下轄100個(gè)以上的

42、縣級(jí)行政單位，平均下轄89個(gè)縣級(jí)行政單位。省直管縣后會(huì)造成省一級(jí)政府的管理幅度過大。反而會(huì)降低行政效率，加大省級(jí)政府配置省內(nèi)公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)。,(2)縣域經(jīng)濟(jì)未必能帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 縣域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密，但是縣城的經(jīng)濟(jì)輻射力能否帶動(dòng)周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不確定的，如果縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足依然會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又不會(huì)出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢?到那時(shí)我們是否還要“省直管鎮(zhèn)”呢?,(3)“省管縣”會(huì)帶來公共產(chǎn)品配置效率的損失， 五級(jí)政府安排由于其能夠提供較高的縱向政府分布密度，從而能夠保證各級(jí)政府進(jìn)行較為細(xì)致且相對(duì)合理的職

43、能分工，其結(jié)果不僅有利于政府更準(zhǔn)確地掌握不同社區(qū)居民對(duì)地方公共產(chǎn)品的需求偏好，而且有助于政府部門根據(jù)公共產(chǎn)品在外溢性上的差異在各級(jí)政府之間配置供給決策權(quán)。,總結(jié)與展望,從以上比較中，我們可看出“市管縣”體制的弊端已越來越突出，嚴(yán)重阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)差距，另一方面?！笆」芸h”的利弊仍在探討階段，利與弊到底孰大孰小仍無定論，因此，在實(shí)踐探索中我們?nèi)詰?yīng)耐心試點(diǎn)，尤其是要分別選取東、中、西部有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，只有試點(diǎn)成功后方可在全國(guó)推行，而現(xiàn)階段不同地區(qū)在推動(dòng)行政和財(cái)政體制改革上，應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特征適用不同的基層行政和財(cái)政體制模式。,選舉,第五章,地方政府的組織,第一節(jié) 地

44、方政府的權(quán)力配置,一、地方政府權(quán)力的來源和形成 （一）地方政府權(quán)力的來源 1.行政體地方政府的權(quán)力只有一個(gè)來源，即來自于中央政府并隸屬于中央政府。 2、自治體地方政府的權(quán)力則來自于當(dāng)?shù)鼐用瘢杀镜赜蚓用襁x舉產(chǎn)生，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)，在國(guó)家憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，它擁有大小不等、程度不同的地方自治權(quán)。,3、民主集中體地方政府的權(quán)力一部分來自于當(dāng)?shù)鼐用?，另一部分則來自于中央和上級(jí)政府。這類地方政府具有地方自治體基本特征：地方政府是由當(dāng)?shù)鼐用襁x出的，權(quán)力來自于當(dāng)?shù)鼐用?；同時(shí)又具有地方行政體的基本特征：地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在上下隸屬關(guān)系，都是中央政府在當(dāng)?shù)氐拇怼?（二）地方政府權(quán)力的形成 在當(dāng)代，地

45、方政府的權(quán)力是通過有選舉權(quán)的當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^法定的程序選舉后形成。首先，選民通過選舉將自己治理本地域的權(quán)力委托、授予他所選擇的人。其次，全體選民通過相應(yīng)的選舉程序與規(guī)則，將分散在各個(gè)選民手中的權(quán)力，轉(zhuǎn)化為代表全體居民的公共權(quán)力。,公正透明 少數(shù)服從多數(shù),二、地方政府權(quán)力的內(nèi)涵和配置 （一）地方政府權(quán)力的內(nèi)涵 地方政府權(quán)限范圍管轄的事務(wù)在內(nèi)容上可分為兩種：1、固有事務(wù)，2、委任事務(wù) 地方政府行駛權(quán)限的權(quán)力，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：該如何治理地方、如何實(shí)現(xiàn)地方的治理、怎樣通過具體的管理來完成對(duì)地方的治理。即議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)。,地方政府權(quán)力內(nèi)容,（二）地方政府權(quán)力的配置 地方政府權(quán)力內(nèi)涵的三個(gè)部分，可

46、以由三個(gè)機(jī)關(guān)、兩個(gè)機(jī)關(guān)或一個(gè)機(jī)關(guān)來承擔(dān)，這取決于權(quán)力形成的具體過程。當(dāng)選民只進(jìn)行一次投票時(shí)，則所出現(xiàn)的權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)全部權(quán)力。如若選民分兩次投票，則形成兩個(gè)權(quán)力中心，一個(gè)行駛議決權(quán)，表達(dá)選民的治理意愿，一個(gè)行駛執(zhí)行權(quán)，實(shí)現(xiàn)選民的治理意愿。,地方政府權(quán)力的配置與組合，歸根結(jié)底可分為兩類：議行合一體制和議行分立體制,第二節(jié) 議行合一的地方政府,一、理論依據(jù) 人民主權(quán)學(xué)說，主權(quán)屬于全體人民，不可分割，因此應(yīng)由經(jīng)選舉產(chǎn)生對(duì)人民負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)集中行使所授予的全部權(quán)力。,二、絕對(duì)議行合一體制的地方政府單位，立法和執(zhí)行權(quán)由同一機(jī)關(guān)掌握，選民選出的議會(huì)直接行使執(zhí)行權(quán)，同時(shí)承擔(dān)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)公共管理職責(zé)。 （一）英國(guó)的

47、議會(huì)委員會(huì)制 （二）美國(guó)的市縣委員會(huì)制（小城市和縣）,絕對(duì)議行合一,選舉 議決權(quán) 選民 委員會(huì) 執(zhí)行權(quán) 行政權(quán) 地方行政首長(zhǎng)：禮儀性的職責(zé),三、相對(duì)議行合一的地方政府體制 在這種體制下，選民選舉產(chǎn)生一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)（通常稱為議會(huì)）僅行使議決權(quán)，由它產(chǎn)生一個(gè)行使執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)社會(huì)的公共管理；或者議會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，另指定機(jī)關(guān)承擔(dān)公共管理職責(zé)。 （一）議會(huì)執(zhí)行委員會(huì)制 瑞典為例 （二）（市縣)議會(huì)經(jīng)理制 美國(guó)為例 （三）德國(guó)的市行政主任制。,相對(duì)議行合一,議決權(quán) 選舉 執(zhí)行權(quán) 選民 議會(huì) 市政管理專家 管理權(quán),第三節(jié) 議行分立的地方政府,一、理論依據(jù) 議行分立體制來自權(quán)力制衡理論，認(rèn)為權(quán)力集中容易導(dǎo)致

48、權(quán)力的濫用和失控，因而需要形成一種相互制約的平衡機(jī)制，由兩個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)分別行使議決權(quán)與執(zhí)行權(quán)。由承擔(dān)執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。,二、絕對(duì)議行分立的地方政府體制 在這種體制下，選民經(jīng)過兩次投票，分別產(chǎn)生兩個(gè)權(quán)力中心，各自獨(dú)立行使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。行使執(zhí)行權(quán)的首長(zhǎng)擔(dān)任行政長(zhǎng)官，領(lǐng)導(dǎo)行政工作。 （一）美國(guó)的強(qiáng)市長(zhǎng)議會(huì)制 （二）日本的市長(zhǎng)議會(huì)制,絕對(duì)議行分立,選舉 議會(huì) 議決權(quán) 選民 市長(zhǎng) 執(zhí)行權(quán) 行政權(quán),三、相對(duì)議行分立的地方政府體制 在這種體制下，選民只投票選出一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)（議會(huì)），由議會(huì)產(chǎn)生行使執(zhí)行權(quán)的地方長(zhǎng)官。 法國(guó)的市長(zhǎng)議會(huì),相對(duì)議行分立,選民 議會(huì) 議決權(quán) 執(zhí)行權(quán) 市長(zhǎng) 行政權(quán),第四節(jié) 雙軌制的

49、地方政府體制,一、產(chǎn)生的原因 中央授予地方政府的治理權(quán)限，絕不可能涵蓋全部社會(huì)事務(wù)的管理，對(duì)于不屬于地方政府權(quán)限的社會(huì)事務(wù)的管理，各國(guó)中央政府有各種處理方式，或者有相應(yīng)的中央行政機(jī)構(gòu)直接在地方設(shè)置機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，不屬地方政府系列；或由中央在地方設(shè)置機(jī)構(gòu)管理，但由中央政府在地方的代表統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；或甚至在自治的地方政府外另設(shè)隸屬于中央的行政體地方政府，從而形成各種情況的雙軌制的地方政府體制。,二、雙軌制的類型 （一）行政并列制：瑞典的郡都制 （二）國(guó)家代表制：一種是由中央政府任命的：法國(guó)的大區(qū)專員、省專員；另一種為法定的，如比利時(shí)、荷蘭等國(guó)家選舉產(chǎn)生的省市長(zhǎng)是當(dāng)然的國(guó)家代表。 （三）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制：中國(guó)

50、,第六章,地方政府的職能,第一節(jié) 政府職能,一、政府職能 行政職能即政府承擔(dān)的國(guó)家職能 國(guó)家職能包括兩個(gè)方面（簡(jiǎn)稱為兩種職能），進(jìn)行階級(jí)的政治統(tǒng)治；實(shí)施公共的社會(huì)管理。 二、政府職能的形成：政府職能與政府功能是有區(qū)別的。政府功能是指政府 作為階級(jí)統(tǒng)治機(jī)器的國(guó)家機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分，在國(guó)家生活中應(yīng)有的作用。,政府的功能就是通過行政來形成一定的社會(huì)秩序，從而維護(hù)階級(jí)的政治統(tǒng)治。因此，政府的功能是通過對(duì)社會(huì)事務(wù)的公共管理來形成一定的秩序，保證國(guó)家的政治統(tǒng)治。政府功能產(chǎn)生于國(guó)家的本質(zhì)特性（實(shí)施階級(jí)的政治統(tǒng)治的工具），對(duì)于任何歷史時(shí)期的任何性質(zhì)的國(guó)家來講，它們政府的功能是不會(huì)改變的，也不可能改變，不存在轉(zhuǎn)

51、變政府功能的問題。,政府職能是指政府作為行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)實(shí)施公共管理中承擔(dān)的具體職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用。因此，政府職能不完全來自于國(guó)家本質(zhì)，它同社會(huì)出現(xiàn)的管理需要有著直接的關(guān)聯(lián)。同政府功能穩(wěn)定不變相反，政府職能總是經(jīng)常變化的。 政府職能是政府功能的具體表現(xiàn)，從屬并服務(wù)于政府功能。,政府職能的類型 政府職能具有多類型、多層次的特點(diǎn)。 （1）維護(hù)社會(huì)生存，與居民基本需要密切相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)管理（社會(huì)安全、社會(huì)秩序、社會(huì)保障等）這是一切國(guó)家在任何歷史時(shí)期都共用的、政府必須承擔(dān)的職能 （2）同促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，與居民生活素質(zhì)提高緊密相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)管理（經(jīng)濟(jì)、文化、教育等），它隨著社會(huì)發(fā)展而不斷變化、增多

52、，其具體內(nèi)容在各國(guó)間與其社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，而產(chǎn)生差異。,從政府的管理領(lǐng)域分：政治、經(jīng)濟(jì)文化職能 從層次角度看：（1）宏觀職能，政府通過協(xié)調(diào)、平衡、控制是整個(gè)社會(huì)或社會(huì)生活某個(gè)領(lǐng)域（如經(jīng)濟(jì)）處于有序狀態(tài)。（2）微觀職能，表現(xiàn)為政府通過依法行政，按法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督各種具體的社會(huì)行為是否符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，控制社會(huì)行為在法律規(guī)范內(nèi)進(jìn)行。,四、政府職能的實(shí)現(xiàn) 實(shí)現(xiàn)政府職能的方式方法，從層次上看可分為宏觀和微觀兩類。宏觀管理包括兩個(gè)方面：政策導(dǎo)向和調(diào)控；法律規(guī)范。微觀管理歸結(jié)起來也可以分為兩個(gè)方面：依法行政和監(jiān)督實(shí)施。,第二節(jié) 地方政府行政職能的形成,一、影響政府職能配置的政治因素 制約職能配置的一系

53、列因素中，除去統(tǒng)治階級(jí)的政治抉擇，以下政治因素起著普遍的、主要的作用： 第一，社會(huì)公共事務(wù)自身的特點(diǎn)及其失控時(shí)可能產(chǎn)生的后果，影響政府職能在中央與地方之間的配置。 第二，國(guó)家的政治、行政體制，特別是地方體制的安排，不僅影響職能在中央與地方之間的配置，也影響各級(jí)地方政府間的職能配置。,二、政府經(jīng)濟(jì)職能配置的影響因素 結(jié)構(gòu)體制和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制 經(jīng)濟(jì)體制: 計(jì)劃的還是市場(chǎng)的 運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制：僵化的還是靈活的,地方政府的職能,第一節(jié) 地方政府職能的理論分析 一、國(guó)家職能、政府職能和地方政府職能 職能職責(zé)功能,國(guó)家職能兩個(gè)方面在不同層級(jí)的政府職能中存在的差異 高層政府 基層政府,美、日、法地方政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)地方

54、政府的啟示,美國(guó)地方政府職能的轉(zhuǎn)變 職責(zé)權(quán)力擴(kuò)大 政府合作履行職能 公共產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)象上的顧客導(dǎo)向 公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)手段上的民營(yíng)化,日本地方政府職能的轉(zhuǎn)變 職責(zé)擴(kuò)大 廣域政府合作 政府、市場(chǎng)、第三部門共同提供服務(wù),法國(guó)地方政府職能的轉(zhuǎn)變 范圍擴(kuò)大 公共服務(wù)社會(huì)化 市鎮(zhèn)合作履行職責(zé) 財(cái)政支持職能擴(kuò)大,對(duì)我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變有什么啟示？,地方政府職能虛位的思考,地方政府職能虛偽的原因分析,政府與市場(chǎng)、與企業(yè)、與社會(huì)的關(guān)系仍未能理順 地方政府的財(cái)力拮據(jù)，難以為地方政府職能的實(shí)現(xiàn)提供財(cái)力表現(xiàn) 地方政府支出缺乏有效的監(jiān)管，資金使用效率低下,地方政府職能轉(zhuǎn)變的困局：一個(gè)強(qiáng)制性制度變遷的視角,一、問題的提

55、出,地方政府職能仍然常常缺位、越位和錯(cuò)位，筆者把這些現(xiàn)象統(tǒng)稱為地方政府職能異位。 政府職能缺位，指某些應(yīng)當(dāng)由政府履行的職能沒有得到履行，它主要包括社會(huì)管理缺位、公共服務(wù)缺位和市場(chǎng)監(jiān)管缺位； 政府職能越位，指政府超越自身應(yīng)有的職能范圍，過多直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，侵占市場(chǎng)機(jī)制的作用空間； 政府職能錯(cuò)位，一是指政府職能缺位和越位同時(shí)出現(xiàn)，二是指在政府職能分工定位上存在交叉沖突的情況。,2007年我國(guó)地方政府財(cái)政支出中，社會(huì)保障、教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出比重為 35.9%，而英國(guó)蘇格蘭地區(qū) 20062007年度公共支中，社會(huì)保障、教育和健康支出比重達(dá)到 64.9%，同年英格蘭地區(qū)政府經(jīng)常性支出中教育和社會(huì)服

56、務(wù)支出比重達(dá)到 54% 。與之類似，美國(guó)、德國(guó)和北歐福利國(guó)家等發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的民生支出比重也相當(dāng)高。并且，在巴西等發(fā)展中國(guó)家也同樣如此， 2000年巴西州政府財(cái)政的社會(huì)保障、教育和健康支出占其總支出的 42%，2002年進(jìn)一步提高到45%,可見，我國(guó)地方政府履行民生職能的力度不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，和巴西等發(fā)展中國(guó)家相比也存在較大差距。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 2008年 12月 11日公布的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，與 2000年相比，我國(guó) 2007年的基尼系數(shù)由 0.412擴(kuò)大至 0.458，收入差距進(jìn)一步拉大。這和我國(guó)地方政府在社會(huì)建設(shè)與改善民生職能上缺位具有直接關(guān)聯(lián),2007年中國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu),二

57、、原因分析,強(qiáng)制性制度變遷的尷尬：制度接受者缺乏實(shí)施新制度的積極性 1、轉(zhuǎn)變政府職能是中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷 地方政府受到消極實(shí)施政府職能新制度的激勵(lì) （1）地方官員利益和政績(jī)、增長(zhǎng)財(cái)政收入正相關(guān) （）實(shí)施政府職能新制度與地方官員利益需求相悖,制度決定者對(duì)制度接受者監(jiān)管缺乏 一方面，鑒于現(xiàn)行政府職能模式下取得的重大成就，中央政府制約地方政府違背政府職能創(chuàng)新制度行為的動(dòng)力不足 另一方面，政府職能新制度的特性以及中央與地方信息不對(duì)稱降低了中央政府對(duì)地方政府的制約力度。 原則性的概略性的,課堂練習(xí)題,1.比較聯(lián)邦政府中地域政府的分權(quán)與地方政府的自治權(quán) 2.結(jié)合省管縣說說地方層級(jí)對(duì)地方管理的影響

58、 3.某市為了促進(jìn)本市的房產(chǎn)交易經(jīng)濟(jì),以市政府的名義下達(dá)文件,把公務(wù)員的考核政績(jī)與賣房數(shù)量掛鉤.請(qǐng)你結(jié)合地方政府的職能做以評(píng)價(jià),第七章地方政府關(guān)系,第一節(jié) 地方政府關(guān)系概述 一、地方政府關(guān)系的基本內(nèi)涵 形式上 縱向關(guān)系：中央與地方的關(guān)系，上級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系 橫向上：同級(jí)政府及無隸屬關(guān)系的非同級(jí)政府之間的關(guān)系 內(nèi)容上 權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系。 主要包括權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和公共行政關(guān)系。 其中權(quán)力關(guān)系更為突出。,二、地方政府關(guān)系的形成 地方政府關(guān)系根植于一個(gè)人國(guó)家的整體因素的影響中，主要有社會(huì)的、制度的、體制的以及在特定時(shí)間的國(guó)內(nèi)外生活因素。 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響 政治結(jié)構(gòu)影響 歷史傳統(tǒng)

59、影響 環(huán)境變化影響,三、研究地方政府關(guān)系的意義 有助于建立與環(huán)境相適應(yīng)的地方政府管理模式 有利于促進(jìn)地方政府體制的優(yōu)化 有助于推動(dòng)國(guó)家制度的現(xiàn)代化,第二節(jié)中央政府與地方政府的關(guān)系,分權(quán)高度集權(quán)合力分權(quán) 一、地方政府與中央政府的基本結(jié)構(gòu) 中央集權(quán)型 地方分權(quán)型 均衡型,地方政府與中央政府的職責(zé)與權(quán)限劃分 法國(guó)思想家：托克維爾 “政府集權(quán)”、“行政分權(quán)”充滿活力 “行政集權(quán)”：古代中國(guó) 人民有安寧而無幸福，國(guó)家有工業(yè)而無進(jìn)步，社會(huì)有穩(wěn)定而無力量，有物質(zhì)秩序而無公共精神,“分權(quán)”應(yīng)該分什么？“集權(quán)”應(yīng)該集什么？ 中央和地方政府提供的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，必須盡量與受益區(qū)域內(nèi)居民的消費(fèi)偏好相一致 全國(guó)性公共物品 地方性公共物品 正確合理界定權(quán)限是規(guī)范中央政府與地方政府關(guān)系的核心和基礎(chǔ),三、中央政府對(duì)地方政府的控制與合作 控制：立