第八講 現(xiàn)代政府的組織原則與基本架構(gòu).ppt

1、第八講 現(xiàn)代政府的組織原則與基本架構(gòu),政府是表達社會意愿的具體機構(gòu)，是為公眾服務(wù)的聯(lián)合體，目的純粹在于增進人民的福利。 -羅杰威廉斯,一、現(xiàn)代政府的基本含義,（一）廣義政府與狹義政府 廣義政府：有權(quán)為國家制定、執(zhí)行和解釋法律，控制國家暴力的所有公共權(quán)力機構(gòu)。包括國家的立法機構(gòu)、國家元首、行政機構(gòu)、司法機構(gòu)和軍事機構(gòu)。 狹義政府：執(zhí)行國家法律的行政機構(gòu) （二）國家與政府 國家是主權(quán)的擁有者；政府是政權(quán)的行使者 國家是共同意志的載體；政府是強制力的執(zhí)行者 國家擁有共同體層次的合法性；政府僅擁有當(dāng)局層次和典則層次的合法性 （三）政府與社團 政府的一切活動均以憲法和法律為依據(jù)；社團活動以自身章程為依據(jù)

2、 政府是唯一擁有合法壟斷強制力的機構(gòu)；社團活動不擁有普遍的強制性 政府為實現(xiàn)普遍福利；社團體現(xiàn)部分的人福利,二、現(xiàn)代政府的組織原則,（一）同意原則（人民主權(quán)） 政府依人民的同意而產(chǎn)生；政府的活動體現(xiàn)人民的意志；人民有權(quán)拒絕政府統(tǒng)治及和平造反的權(quán)利 （二）法治原則 政府的一切活動均以憲法和法律為依據(jù)（法有明文規(guī)定才能行） 專門的司法機構(gòu)捍衛(wèi)法治的尊嚴(yán) （三）限權(quán)原則 政府只能活動于公共事務(wù)領(lǐng)域，私人領(lǐng)域是政府的禁區(qū) 公民社會與政府之間要形成相互制約的關(guān)系 （四）分權(quán)與制衡原則 不同的政府機關(guān)應(yīng)該由不同的人來行使 各政府機構(gòu)之間的權(quán)力應(yīng)該相互制約 兩種分權(quán)與制衡原則的差異（議會主權(quán)與三權(quán)分立） 民

3、主、共和、憲政,三、現(xiàn)代政府的基本形式,（一）政府的橫向組織體制：政府體制 1、議會制政府（內(nèi)閣制政府） （1）議會主權(quán)原則：由國王、上院和下院構(gòu)成的議會承擔(dān)最高主權(quán)，議會的信任及倒閣權(quán) （2）相容原則：內(nèi)閣成員與議會議員融為一體 （3）集體責(zé)任原則：內(nèi)閣成員集體對議會負連帶責(zé)任 （4）國家元首和政府首腦的分離：以虛位的國王或總統(tǒng)擔(dān)任國家元首，政府實際權(quán)力控制在由首相或總理領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣手中 討論：議會制政府的議會與內(nèi)閣關(guān)系 典型代表：英聯(lián)邦國家、歐洲大部分國家、亞洲的日本、馬來西亞、新加坡、印度,2、總統(tǒng)制政府,（1）人民主權(quán)及三權(quán)分立與制衡原則：憲法將權(quán)力直接授予三個部門，議會與總統(tǒng)的相互制衡

4、 （2）不相容原則：內(nèi)閣成員與國會議員不能相融（副總統(tǒng)兼任參議院議長除外） （3）個人負責(zé)原則：總統(tǒng)個人直接對憲法和選民負責(zé) （4）國家元首與政府首腦合二為一：民選的總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦 討論：總統(tǒng)制政府的國會與總統(tǒng)間關(guān)系 典型代表：美國、拉丁美洲大部分國家、亞洲的菲律賓,議會制模式,議會,選民,內(nèi)閣,各部,總統(tǒng)制模式,國會,選民,總統(tǒng),各部,憲法,3、混合模式,（1）法國的半總統(tǒng)制（半議會制）模式 選民直接選出議員和總統(tǒng)，并奉行不相容原則 總理領(lǐng)導(dǎo)的政府受制于總統(tǒng)，但對議會負責(zé) 總統(tǒng)凌駕于立法、行政和司法權(quán)之上，只對選民和憲法負責(zé) 典型代表：法國、芬蘭、俄羅斯、波蘭 （2）瑞士的委

5、員會制 與議會制類似的地方：政府集體首腦由議會產(chǎn)生，對議會負責(zé) 與總統(tǒng)制類似的地方：國家元首與政府首腦合二為一；且議會無倒閣權(quán)，委員會也無權(quán)解散議會 獨特之處：七名委員之間地位平等，輪流擔(dān)任主席和副主席 討論：總統(tǒng)制與議會制的優(yōu)劣,四、國家結(jié)構(gòu)形式：政府權(quán)力的縱向劃分方式,（一）單一制模式 1.單一制模式的內(nèi)含 （1）公民一次性授權(quán)給中央政府；中央政府代表國家的所有主權(quán)；除憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利外具有無限權(quán)力。 （2）地方政府只是中央政府分支，權(quán)力來源于中央的授予，有義務(wù)服從中央命令。 （3）在法理上不存在中央與地方的權(quán)力沖突問題，因為中央政府既可以通過行政命令支配地方的行動，也可以通過法律的

6、修改來改變二者的權(quán)力關(guān)系 除中國而外，西方的單一制國家一般都是一些規(guī)模不大的國家，如法國、意大利、英國 在單一制下，全國只有一部憲法，公民只有一種國籍,2.單一制模式的類型 （1）中央集權(quán)型的單一制 地方政府只是中央政府的派出機關(guān) 中央政府對所有地方政府事務(wù)享有最終的決定權(quán) 中央政府控制地方政府的具體方式是首腦的任免和財政的分配 其典型代表為20世紀(jì)80年代以前的法國,（2）地方分權(quán)型單一制 中央政府以立法的形式明確劃分中央政府與地方政府的權(quán)限 地方政府的官員由地方議會自行產(chǎn)生，地方政府官員的任命無需中央的批準(zhǔn) 地方政府財政的相對獨立 中央對地方的控制方式是實施監(jiān)督和指導(dǎo) 典型代表：英國、日本

7、,（二）聯(lián)邦制模式 1.聯(lián)邦制的理論基礎(chǔ)：大國實行民主的困難（多元利益、地區(qū)和種族差異很難在國家層面上得到充分表達；眾多的選民選出的眾多的代表可能導(dǎo)致議會的效率低下） 2.聯(lián)邦制的產(chǎn)生途徑：公民授權(quán)的憲法直接分層授予聯(lián)邦和成員單位；中央政府以法律的形式進行自我約束（比利時） 3.分權(quán)的模式：列舉聯(lián)邦的權(quán)力，保留成員單位的權(quán)力；或者列舉成員單位的權(quán)力，保留聯(lián)邦的權(quán)力；或者列舉聯(lián)邦專有權(quán)力，列舉成員單位的權(quán)力，剩余共有權(quán)力 4.沖突的解決：司法機構(gòu)的裁決 世界上的大國，一般都采用聯(lián)邦制的原則構(gòu)建縱向的權(quán)力分配制度：美國、加拿大、德國、俄羅斯、印度,5、北美聯(lián)邦制與西歐聯(lián)邦制的差異 （1）建立的途徑

8、北美聯(lián)邦制：殖民地擺脫宗主國之后，聯(lián)合建立的聯(lián)邦制；西歐的聯(lián)邦制：由分裂走向統(tǒng)一的聯(lián)邦制（瑞士 、德國與比利時） （2）制度安排：北美由聯(lián)邦行政機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)行聯(lián)邦立法；西歐聯(lián)邦立法由聯(lián)邦行政機構(gòu)和州行政機構(gòu)分別執(zhí)行 （3）爭端解決：北美由普通法院裁決；西歐由憲法法院裁決,（三）地方自治 1.社團自治：某些行業(yè)或或利益團體，在團體范圍以內(nèi)，在國家的法律框架下，自主地按照章程的要求處理內(nèi)部事務(wù)。 2.民族或種族自治：某些特定的民族或種族，由于其傳統(tǒng)與生活方式具有相當(dāng)大的獨立性。這種因種族、民族、語言和文化差異產(chǎn)生的分歧，屬于一種原生性分歧。只能通過自治的形式，在國家的法律模式內(nèi)得以解決。 3.基層政

9、府自治：在直接與公民聯(lián)系的一級政府，由公民直接選舉產(chǎn)生。政府的主要職責(zé)在于為地方提供公共產(chǎn)品。上級政府負責(zé)從法律的角度監(jiān)督基層政府的公共產(chǎn)品供給活動是否符合法律的要求。,全球化時代的新發(fā)展,全球化對國家權(quán)力縱向安排的挑戰(zhàn) 權(quán)力下放的要求：地方以更大的自主性融入國際社會 權(quán)力上收的要求：中央更為有效地統(tǒng)帥和協(xié)調(diào)全國的發(fā)展 權(quán)力讓渡的要求：跨國間的政府合作 歐洲的解決方式：聯(lián)邦化（比利時）、大區(qū)化（法國）、歐盟化,五、政府內(nèi)部構(gòu)成,（一）議會 1議會的法定職權(quán) （1）.立法權(quán)：制定和修改法律 立法的理由：人民的代表按照民主原則制定規(guī)則 立法的范圍：普遍性的規(guī)則、權(quán)利變更的規(guī)則、依立法程序做出的決議

10、 對立法權(quán)的限制：行政的限制、憲法的限制、限制的方式（橫向、縱向與內(nèi)容） 立法的程序：議案的提出、討論和通過和頒布,（2）財政權(quán)：控制收入與支出 財政權(quán)的范圍：稅收與支出 控制的形式：預(yù)算與決算 控制的后果：以表決決定官員的責(zé)任 （3）人事監(jiān)督權(quán) 議會制下的監(jiān)督：詢問、質(zhì)詢與不信任案 總統(tǒng)制下的監(jiān)督：任命同意權(quán)、彈劾權(quán) 兩者的共同手段：國政調(diào)查權(quán),（4）議員的特權(quán)與保障：為了維護一般性特權(quán)而賦予的特殊性特權(quán) 議員的法定職權(quán)：提案權(quán)、辯論權(quán)、表決權(quán)、質(zhì)詢權(quán)（議會制） 議員的特權(quán)：言論免責(zé)權(quán)、人身保障權(quán)、物質(zhì)保障權(quán) 議員在會外的活動：聯(lián)系選民、收集民意、爭取連任 對議員的限制：財產(chǎn)公開、禁止受賄、

11、演講收入的額度,2.議會的結(jié)構(gòu)與組成,（1）議會的結(jié)構(gòu)：一院制或兩院制 兩院制的理由：內(nèi)部制衡、防止立法草率、減少議會與行政機關(guān)之間的劇烈沖突 一院制的理由：民意只能由一個機關(guān)代表、兩院制導(dǎo)致法律難以制定、兩院制可能引起議會內(nèi)部的沖突 實際的分布：根據(jù)Tsebelis于1997年的統(tǒng)計，在議會存在的國家中，約有三分之一的國家采用兩院制，三分之二的國家采用一院制。但是，在36個發(fā)達國家中，只有13個國家采用一院制。,（2）議會的組成： 議長：會議的組織者 議長一般由選舉產(chǎn)生，實際上常常由議會多數(shù)黨首腦兼任。對議長的要求是公正和中立。一般而言，只有在贊成票與反對票持平的情況下，議長才會投入關(guān)鍵的一

12、票。 委員會：法案的初審和事務(wù)的協(xié)調(diào)與調(diào)查 委員會的主席常常也由多數(shù)黨的議員兼任，委員會形式一般包括常設(shè)委員會、特別委員會和各種聯(lián)席委員會 議會黨團：黨在議會中的代表 議會黨團由同一政黨的議員組成，主要的作用在于協(xié)調(diào)議員與政黨保持一致。黨團作用的大小因政黨紀(jì)律的差異而有所不同,3.議會活動：議程排除策略,（1）排除的理由：議會應(yīng)該討論哪些現(xiàn)世之中不會引起劇烈沖突的公共問題，以維持求同存異的格局，從而將議會鑄造為一部達成共識的機器 （2）排除的方式 議會不要討論宗教信仰問題：政教分離 議會不要討論公民的個人問題：個人自治 議會不要討論公民團體在自治范圍內(nèi)能夠解決的問題：社團的自治 議會最好不要討

13、論地區(qū)層面的問題：地方自治,（二）國家元首與政府首腦的制度安排,1、國家元首與政府首腦合二為一：美國 美國總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，他對外代表國家，享有外國締結(jié)行政協(xié)定的權(quán)力；對內(nèi)是海陸空三軍總司令，全面掌握最高武裝力量；是最高行政首腦，政府的所有部門都直接對總統(tǒng)負責(zé)，其首長由總統(tǒng)任命；由副總統(tǒng)和部分部長組成的內(nèi)閣只是總統(tǒng)的個人顧問班子 為什么不由國會選舉總統(tǒng)：防止總統(tǒng)與國會的勾結(jié) 為什么采用選舉人團：過濾選民的偏好 2.強元首-弱總理模式：法國 總統(tǒng)凌駕于立法、行政和司法機關(guān)之上，負責(zé)保障憲法和司法權(quán)力得到尊重、通過仲裁解決國家機關(guān)之間的沖突；同時還要主管軍事和國防，主持最高國防會議

14、總理由總統(tǒng)提名，經(jīng)議會同意后產(chǎn)生；總理主管內(nèi)閣的日常運作，制定必要的規(guī)章與法令；內(nèi)閣享有憲法列舉的由議會立法之外事項的立法權(quán)力；總理對總統(tǒng)的唯一約束就是總統(tǒng)簽署的法令要由總理副署 當(dāng)議會對政府表示不信任時，執(zhí)政的責(zé)任由總理而不是總統(tǒng)承擔(dān) 因此，也有人說，法國的總理只不過是總統(tǒng)的管家,3.弱元首-強總理（首相）模式：德國、英國、日本 在上述這幾個國家中，元首享有形式上的最高權(quán)力，政府首腦則享有實質(zhì)上的最高行政權(quán)。元首的主要作用在于履行儀式性和象征性的代表功能。但是，這些國家的元首還有一個非常重要的中介功能，即充當(dāng)了議會與內(nèi)閣之間的橋梁，其具體表現(xiàn)為代表議會的意志而任命政府首腦，同時應(yīng)政府的請求而

15、解散議會。在德國和英國，元首還可以在議會就政府首腦人選相持不下時，決定一位政府首腦的人選。 4.其它模式 瑞士的集體元首與集體首腦模式：七人委員會 加拿大、澳大利亞、新西蘭等國的無元首模式,（三）文官制度,1.文官制度建立的歷史背景：工業(yè)革命所帶來的行政事務(wù)的增長；“恩賜官職制”與“政黨分贓制”的重大缺陷。 2.文官制度的基本要素：兩官分途、政治中立、考試錄用、持續(xù)任職、功績晉升 3.文官的范圍： （1）英國：在中央政府任職的常任官員（從常務(wù)次官至清潔工），不包括大臣、國務(wù)大臣和政務(wù)次官 （2）法國：適用公務(wù)員法的公務(wù)員（中央機關(guān)從事國家管理事務(wù)的常任官員）；不適用公務(wù)員法的公務(wù)員（審判官、議

16、會工作人員、軍事人員、公益機構(gòu)工作人員、市鄉(xiāng)村工作人員） （3）美國：在聯(lián)邦行政機構(gòu)中任職的政府雇員（不包括軍事機關(guān)、議會和司法部門的官員和工作人員） （4）日本：國家公務(wù)員（在中央行政機關(guān)、國會、法院、國立學(xué)校、醫(yī)院和國有企業(yè)任職，并從國庫中領(lǐng)取薪水的人員）；地方公務(wù)員（從地方財政中領(lǐng)薪水的公務(wù)員）,六、法院與司法審查制度,（一）美國的司法審查制度 1、憲法依據(jù)：法院的司法解釋權(quán)（憲法第三條） 2、司法審查制度的開端：馬伯里訴麥迪遜案（宣布司法法13條違憲）與德雷斯斯科特案（宣布國會的一項立法違憲） 3、普通法院的司法審查功能：宣布立法無效 4、司法審查與三權(quán)制衡 （1）國會對法院的制約：設(shè)

17、立法院組織 （2）總統(tǒng)對法院的制約：人事任命 （3）法官的消極抵抗：掌握退休時間,（二）歐洲大陸的司法審查,1、美國模式：挪威、瑞典、丹麥 2、法國模式：憲法委員會的立法審查 3、德國、意大利模式：憲法法院的立法和司法審查 特例：沒有司法審查制度的英國：成文憲法的缺失；法院只能按照議會立法的條文來進行司法解釋,案例：馬伯里訴麥迪遜案,在1800年有美國大選中，在位聯(lián)邦黨人總統(tǒng)亞當(dāng)斯只獲得了65張選舉人票，失去總統(tǒng)寶座，反聯(lián)邦黨人候選人杰弗遜和另一候選人伯爾各得73票。經(jīng)國會投票后，杰弗遜以微弱多數(shù)當(dāng)選。 在政權(quán)交接前，亞當(dāng)斯于1月20日任命他的國務(wù)卿馬歇爾擔(dān)任最高法院首席大法官，馬歇爾經(jīng)國會同

18、意后于2月4日就任。 為了挽回在總統(tǒng)選舉中的失利狀況，聯(lián)邦黨人控制的國會于1801年2月13日和27日分別通過了兩個法律，共增設(shè)了58個法官職位。亞當(dāng)斯總統(tǒng)在卸任前一天，即3月3日夜才結(jié)束所有法官的任命程序，當(dāng)時還仍然是國務(wù)卿的馬歇爾在所有的任命狀上加蓋了國璽，完成了任命程序。 但是，由于時間倉促，馬歇爾還來不及把所有的任命狀，在政權(quán)交接前送達被任命者。3月4日，新總統(tǒng)杰弗遜上任后，指示新國務(wù)卿麥迪遜扣發(fā)這些任命狀，并準(zhǔn)備彈劾聯(lián)邦黨人法官。 與此同時，反聯(lián)邦人的新國會也于1802年3月8日廢除了舊國會增設(shè)的法官職位，部分新任命的法官也就失去了工作。為了避免這些免職的法官向最高法院起訴，新國會甚至還重新安排最高法院開庭的時間，將原來的一年兩次改為一年一次，使最高法院休庭達14個月之久。,當(dāng)最高法院于1803年3月再次開庭時，未拿到任命狀的“治安法官”馬伯里等便到最高法院起訴國務(wù)卿麥迪遜，要求最高法院下達強制執(zhí)行令。而他們起訴的根據(jù)就是1789年通過的司法法。該法第13條規(guī)定，聯(lián)邦最高法院在法律原則和習(xí)慣所容許的范圍內(nèi)，有權(quán)向聯(lián)邦政府現(xiàn)職官員下達命令，命其履行法定義務(wù)。 此時，馬歇爾面臨兩難困境：1）如果出于本黨利益而支持馬伯里的訴法求，法院其實沒有任