關于農(nóng)村土地制度改革的幾個理論問題

1、關于農(nóng)村土地制度改革的幾個理論問題董祚繼 “地者，政之本也”孟子“批判的武器當然不能代替武器的批判，物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀，但是理論一經(jīng)掌握群眾，也會變成物質(zhì)力量。理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本?！瘪R克思馬克思在黑格爾法哲學批判導言中的這段精辟論述，對正在開展的農(nóng)村土地制度改革試點工作具有現(xiàn)實指導意義。三項試點工作去年初啟動，目前已進入“下半場”，取得了積極進展，但在土地增值收益分配、土地征收范圍確定等一些重大問題上仍然眾說紛紜、莫衷一是。改革推進既需要有關地方解放思想、大膽探索，也需要加強理論研究，用有說服力的理論成果“掌握群眾”

2、、推動實踐。一、關于土地增值收益分配問題農(nóng)村土地制度改革的核心是利益調(diào)整，利益調(diào)整的關鍵是土地增值收益分配。農(nóng)村土地制度改革三項試點都涉及到土地增值收益分配問題：土地征收補償標準按照被征地原用途還是規(guī)劃用途，集體經(jīng)營性建設用地直接入市取得的出讓收益與實施土地征收轉(zhuǎn)用的補償費用之間的差額如何處置，農(nóng)戶宅基地有償使用或有償退出產(chǎn)生的土地收益如何安排，歸結(jié)起來，都是土地增值收益如何分配問題。這就是學界長期爭論不休的“漲價歸公”“漲價歸私”還是“公私兼顧”問題。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外的非農(nóng)建設必須使用國有土地，征收土地按照被征地的原

3、用途給予補償。這些規(guī)定實際上遵循了“漲價歸公（國）”的原則。但“漲價歸公”的理論和實踐并非社會主義中國所獨創(chuàng)。英國經(jīng)濟學家約翰穆勒較早提出這一主張，在1848年出版的經(jīng)濟學著作中，他提出應把土地自然增長的價值收歸社會所有，“社會的進步和財富的增加，使地主的收入無時無刻不在增長；他們不干活兒，不冒風驗，不節(jié)省，就是睡大覺，也可以變得愈來愈富。依據(jù)社會正義的一般原則，他們究竟有什么權利獲得這種自然增加的財富？如果國家從一開始就保留有權利，可以根據(jù)財政上的需要對地租的自然增長額課稅，又有什么對不起地主的呢？”1其后，美國經(jīng)濟學家亨利喬治發(fā)展了這一思想，指出：“土地價值不表示生產(chǎn)的報酬，它在任何情況下

4、都不是占有土地者個人創(chuàng)造的，而是由社會發(fā)展創(chuàng)造的。因此社會可以把它全部拿過來，而無論如何不會降低改良土地的刺激，或?qū)ω敻簧a(chǎn)有絲毫的影響?！?現(xiàn)代城市規(guī)劃奠基人埃比尼澤霍華德不僅提出“田園城市”構想，還認為可以用城市人口增加所形成的“自然增值”即租金收入解決“田園城市”的全部收入來源，“顯然向任何特定地區(qū)大規(guī)模遷移人口，肯定會導致所定居的土地相應地增值”，“田園城市屬于托管人，他們受全社區(qū)的委托掌管這些土地，因而逐漸上漲的全部增值就成為這座城市的財富?！?孫中山先生深受上述思想影響，在1906年的一次演講中說：“兄弟所最信的是定地價的法。比方地主有地價值一千元，可定價為一千，或多至二千，就算那

5、地將來因交通發(fā)達價漲至一萬，地主應得二千，已屬有益無損，贏利八千，當歸國家。這于國計民生，皆有大益。少數(shù)富人把持壟斷的弊竇自然永絕，這是最簡便易行之法。 中國行了社會革命之后，私人永遠不用納稅，但收地租一項，已成地球上最富的國?！?后來，孫中山系統(tǒng)提出了“自報地價，照價征稅，照價收買，漲價歸公”的平均地權政策主張?！皾q價歸公”思想在我國學界影響深遠，時至今日仍有許多忠實擁躉。其基本看法是：土地增值是社會投資的結(jié)果，是“外力增值”，不是土地所有人投資投勞的結(jié)果，應歸社會所有，不應當歸原農(nóng)地所有人所得，否則，有失社會公正。對于土地增值收益分配，有學者強烈呼吁：“沒有必要再造一個土地食利者階級出來”

6、5。媒體不時報道的拆遷“暴富村”“土豪村”新聞引起網(wǎng)路圍觀，成為社會對這種“食利者階級”不滿和支持“漲價歸公”觀點的最好注腳。至于土地增值的成因，有學者分析得相當細致：從影響性質(zhì)上看，包括投資因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素；從影響空間上看，包括一般因素（政治狀況、治安狀況、人口與家庭狀況、社會風尚、經(jīng)濟形勢、城鎮(zhèn)建設狀況、不動產(chǎn)投資投機狀況、收入水平、物價水平、利率、城市規(guī)劃、土地供應政策、土地出讓方式、住宅政策、稅收政策等）、區(qū)域因素（地區(qū)差異、功能分區(qū)）和個別因素（土地本身、自然與生態(tài)環(huán)境、基礎設施、規(guī)劃制約等）；從影響時間上看，包括持久性因素、可變性因素。6不過，隨著土

7、地制度改革不斷深化，“漲價歸公”說日益受到學界質(zhì)疑，“漲價歸私”和“公私兼顧”等觀點逐漸多了起來。否定“漲價歸公”，主張“漲價歸私”或“漲價歸農(nóng)”的理由主要是：第一，“漲價歸公”不符合馬克思地租理論。地價上漲實質(zhì)是地租上漲。馬克思指出：“地租的占有是土地所有權借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式?！鄙鐣顿Y確實增加了企業(yè)的剩余價值產(chǎn)出，形成所謂“外力增值”，但剩余價值增值之所以轉(zhuǎn)化為地租增值，并不是由于誰投入了勞動、資本，而是由于土地產(chǎn)權的排他性。地租增值歸土地所有者占有并不因其是否干預土地而改變。第二，“漲價歸公”不符合商品經(jīng)濟的價格形成機制。商品價格不取決于原來的用途，就像你家一只祖?zhèn)鞯墓磐胱鳛楣磐嫔鲜袝r不

8、能按照原來吃飯的用途定價。商品價格也不像亨利喬治所說的由其成本決定，比如一臺筆記本電腦不會因為它從1000公里外運來就比從1公里外運來要賣得貴。商品的價格只取決于供求關系，比如2003年“非典”期間各地板藍根大幅漲價，就是供求關系決定的（實際上這類與供應者“無關”的漲價現(xiàn)象比比皆是），國家不能要求板藍根“漲價歸公”，同樣也不能因土地區(qū)位條件、供求關系的變化要求“漲價歸公”。第三，“漲價歸公”不符合商品生產(chǎn)和分配方式。在商品生產(chǎn)中，作為生產(chǎn)要素投入勞動、資本、土地，其交換方式是等價交換，其分配形式(指初次分配）就是工資、利息和利潤、地租。投入地產(chǎn)，獲得地租，符合商品生產(chǎn)和分配規(guī)則，沒有什么公平正

9、義問題。第四，“漲價歸公”不符合社會主義市場經(jīng)濟要求。我國實行多種經(jīng)濟成分并存的市場經(jīng)濟體制，分配制度已由單一的“按勞分配”改為“按勞分配為主體、多種分配方式并存”。集體經(jīng)濟組織放棄了農(nóng)地使用權，從而對土地增值作出了重要貢獻，按貢獻取得增值收益合法合理。第五，“漲價歸私”或“漲價歸農(nóng)”后，城市基礎設施建設資金應從以稅收為基礎的公共財政收入中支出，由社會公眾共同負擔。7 8更多的人則在“漲價歸公”和“漲價歸私”之間選擇了折中的“公私兼顧”看法。比如，有學者分析認為：“實行漲價歸公制，完全否定原土地所有者的開發(fā)權，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社會利益；在實行“漲價歸私”制的條件下，則僅能保

10、障失地者的利益而不能兼顧在耕農(nóng)民和社會的利益。汲取以上兩者的優(yōu)點而摒棄其弱點，便意味著應當實行“私公兼顧”制。9有學者干脆認為：“土地是農(nóng)民世世代代賴以生存的資源，使用權是農(nóng)民的，放棄使用權也是農(nóng)民的權利。讓農(nóng)民自己議價，可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。所以我主張，不要土地漲價都歸政府，或都歸土地所有者，要分成，找到大家都能接受的比例?！?0應當說，“公私兼顧”或“漲價分享”是符合當前發(fā)展階段、社會經(jīng)濟制度，具有廣泛社會基礎的可行選擇。根據(jù)新制度經(jīng)濟學理論，制度具有層級性，最頂層的是社會制度，其下是政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度，構成經(jīng)濟制度的是生產(chǎn)分配、金融財稅、就業(yè)戶籍、產(chǎn)權規(guī)劃等制度；上一層級制

11、度的性質(zhì)規(guī)定下一層級制度的內(nèi)容。十八屆三中全會決定提出加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，強調(diào)堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法利益；同時強調(diào)讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，形成合理有序的收入分配格局，加大稅收調(diào)節(jié)力度。這就為土地增值收益分配實行“公私兼顧”提供了制度基礎。一方面，要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，按照市場經(jīng)濟的價格形成機制、要素交換方式和商品分配方式，平等對待土地等各種生產(chǎn)要素，平等保護兩種土地公有制產(chǎn)權，維護集體土地所有者權益；另一方面，要按照促進社會公平正義要求，完善土地增值收益再分配調(diào)節(jié)機制，調(diào)節(jié)過高收入，努力縮小城鄉(xiāng)、行業(yè)收入分配差距

12、。這應當是決定提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”和“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”的立意所在。其實，無論持“漲價歸公”說還是“漲價歸私”說的學者，多數(shù)人是贊成用稅收等再分配方式調(diào)節(jié)地產(chǎn)收益差距的。比如，約翰穆勒主張的“漲價歸公”，也不過是“對地租的自然增長額課稅”；又如，前述持“漲價歸農(nóng)”說的人士，也認同用稅收平抑畸高的土地收益11。臺灣當局在落實孫中山“平均地權”遺教時，也并未照搬其“漲價歸公”邏輯，而是采取了如下措施：一是征收增值稅，即對都市等土地，按“漲價總額”征收增值稅，其中漲價100%部分，按20%征收；漲價200%部分，按30%征收；漲價300

13、%部分，按40%征收。二是照價收買，即發(fā)行土地債券以籌集基金，開展區(qū)段征收、土地重劃、都市整建等，實現(xiàn)漲價歸公。三是征收工程受益費，適用于因推行都市建設，建筑或改善交通、水利等工程直接受益的土地及其改良物，最高不超過工程實際所需費用的80%。四是征收田賦，適用于農(nóng)地漲價。按照農(nóng)村土地制度改革試點工作意見和實施細則，三項改革的土地增值收益如何征收和分配，都留有探索空間，政策方向應當是統(tǒng)籌兼顧、綜合權衡、分類施策。二、關于土地征收范圍問題逐步縮小征地范圍，在十七屆三中全會關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中就有要求；2011年國土資源部曾批復11個城市開展征地改革試點，加上去年中央審定的3個試

14、點，都把縮小土地征收范圍作為征地制度改革的首要任務。但迄今除制度設想外鮮有進展，成為土地征收制度改革的最大困難。地方政府不愿縮小土地征收范圍的原因，過去主要是法律障礙，試點在法律障礙解決后還面臨三大問題：一是縮小土地征收范圍與經(jīng)營性建設用地入市缺乏銜接，由于試點方案中入市用地不包括增量用地，因此縮小征收范圍就意味著減少了建設用地供應，地方政府自然缺乏動力；二是縮小征收范圍勢必造成地方政府土地出讓收益的減少，如果經(jīng)營性用地直接入市后收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金顯著低于土地出讓純收益，就會影響地方政府的改革積極性；三是公益性和經(jīng)營性建設用地難以界定。在前兩個問題有望解決的情況下，第三個問題已成為征收制

15、度改革的最大“攔路虎”。公益性用地的界定歷來是立法的難題。公益性建設用地抽象地說，是指以公共利益為目的，建造建筑物、構筑物的各類用地的總稱；但具體范圍和標準卻難以統(tǒng)一規(guī)范。所以，盡管憲法、物權法和土地管理法都明確了基于公共利益的土地征收原則，但并未對公益性用地的具體范圍作出權威界定，這使得公益性征收存在不確定性，并因?qū)嶋H中存在的擴大征收范圍現(xiàn)象而廣受詬病。正因為公共利益的概念存在不確定性和動態(tài)性，各國和地區(qū)大多采用列舉兼概括的方式界定公益性用地范圍。比如，日本土地征收法規(guī)定，列入公益性用地的項目類型包括：依據(jù)道路法進行的公路建設；治水或水利目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其

16、他建設；國家、地方團體進行的農(nóng)地改造或綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設施；鐵路、港口、機場、氣象預測、電訊、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。又如，韓國土地征收法規(guī)定，列入公益性用地的項目類型包括：國防、軍事事業(yè)；鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、 燃氣、廣播、氣象觀測等建設事業(yè)；國家或地方共同團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業(yè)；國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設事業(yè)或住宅用地事業(yè)；根據(jù)其他法律可以征用或使用土地的事業(yè)。再如，我國臺灣土地法規(guī)定，列入公益性用地的項目類型包括：國防設備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛(wèi)生；政府機關、

17、地方自治機關及其他公共建筑；教育學術及慈善事業(yè)；國營事業(yè)；其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。由于社會制度以及財稅制度、土地制度等的巨大差異，對上述規(guī)定不宜簡單采取拿來主義。我國2011年頒布實施的國有土地上房屋征收與補償條例，規(guī)定了房屋征收的6種情形：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其

18、他公共利益的需要。這一規(guī)定對確定公益性征地范圍有參考價值，但征收土地與征收房屋在產(chǎn)權屬性、價值補償、影響范圍等方面存在不同，不宜完全套用。也有人提出按照劃撥土地目錄確定公益性用地范圍，但劃撥土地和出讓土地的劃分主要是基于土地配置方式（行政方式還是市場方式）、公共財政安排的不同，與公益性和經(jīng)營性用地劃分不能劃等號（比如，基礎設施用地屬于征收范圍，但其中收費性項目鼓勵采取競爭性出讓方式供地）。近年來，我國學界對公益性用地范圍作了不少研究。有的認為，應按用地項目是否以營利為目劃分公益性和非公益性12；也有認為，應嚴格限定為公共設施用地、公共建筑用地、交通運輸用地、水利設施用地和特殊用地等13；有的綜

19、合提出了公益性用地的特點，包括公共性、非營利性、寬泛性、正外部性、強制征收性等14。從國際上看，法學界和經(jīng)濟學界對公益性征收有不同的研究視角。法學界主要從公權力對私有財產(chǎn)權干預的公正性、合理性進行闡釋。如我國臺灣法學者陳新民認為，一個合憲的公益征收，至少應當包括以下要件：必須是為了公眾福利而征收；必須有充分的法律基礎；必須尊重“比例原則”，即要求征收是公權力為實現(xiàn)公共福利時不得已采取的最后手段；必須給予“公正的補償”，就現(xiàn)代憲法而言，公正的補償已成為征收的“唇齒條款”15。在經(jīng)濟學界，則主要借用公共經(jīng)濟學理論來解釋用地項目是否具有公益屬性，從而界定是否屬于公益性用地。我們認為，采用經(jīng)濟學界、管

20、理學界普遍接受的公共產(chǎn)品理論或許能對公益性用地界定提供理論支撐。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。薩繆爾森在公共支出的純理論中提出，純粹的公共產(chǎn)品或勞務是這樣的產(chǎn)品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產(chǎn)品或勞務的減少。這一定義后來被普遍接受。與私人產(chǎn)品相比，公共產(chǎn)品具有兩大特征：一是消費的非排他性，公共產(chǎn)品一旦被提供出來，就不可能排除任何人對它的不付代價的消費，如國防、外交、治安等，而私人產(chǎn)品則可以由個別消費者所占有和享用，如私人別墅、食品等；二是消費的非競爭性，一旦產(chǎn)品被提供，增加一個人的消費不會減少其他任何消費者的受益，也不會增加社會成本，也就是新增消費者

21、使用該產(chǎn)品的邊際成本為零，燈塔就是其典型，不會因為一只船受益，其他船受損，而私人產(chǎn)品就不同了，一份食物，多一個人分享，其他人所得份額就相應減少。公共產(chǎn)品還具有其他一些特征，如：生產(chǎn)具有不可分性，規(guī)模效益大，初始投資大、后續(xù)經(jīng)營資本往往小，生產(chǎn)具有自然壟斷性，對消費者不易收費，其消費具有社會文化價值16?，F(xiàn)實中，嚴格滿足非競爭性和非排他性兩個條件的純粹的公共產(chǎn)品很少見，國防、外交、燈塔、電視節(jié)目、環(huán)境保護以及規(guī)章制度等是常舉的符合兩大特征的例子。反過來，完全具備競爭性和排他性的純粹的私人產(chǎn)品也是少之又少。大多數(shù)產(chǎn)品，則是介于純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品又分兩類，一類是在消費

22、上同時具有非競爭性和排他性的產(chǎn)品，如收費公路、公共游泳池、電影院、圖書館，消費者數(shù)目有限從而構成了排他性，類似俱樂部中的產(chǎn)品消費，所以又稱俱樂部產(chǎn)品；另一類是在消費上同時具有競爭性和非排他性的產(chǎn)品，公共牧場、公共漁場等具有開放性，這類產(chǎn)品又稱公共資源。純公共產(chǎn)品易于“搭便車”從而導致提供不足，俱樂部產(chǎn)品若不限定使用者數(shù)量就會發(fā)生“擁擠”，公共資源容易出現(xiàn)“公地悲劇”，導致過多提供劣質(zhì)產(chǎn)品，這些都是私人產(chǎn)品所沒有的現(xiàn)象。此外，還把同時具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)品稱為混合產(chǎn)品，把只有特定居住地的人才能消費的公共產(chǎn)品稱為地方性公共產(chǎn)品?；旌袭a(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品在實際情況中都十分常見，前者如教育、

23、衛(wèi)生、科技等，后者如社區(qū)服務、地方基礎設施等。公共產(chǎn)品理論對公共選擇理論、公共財政理論、博弈論和信息經(jīng)濟學等發(fā)展都有重大影響，對其深入研究不是本文的任務。但公共產(chǎn)品理論對土地征收制度改革確實具有重要啟發(fā)。首先，有助于正確認識公益性用地與經(jīng)營性用地的關系。公益性用地實質(zhì)是公共產(chǎn)品，經(jīng)營性用地實質(zhì)是私人產(chǎn)品，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品在現(xiàn)實中并不多見，大多數(shù)產(chǎn)品是屬介于兩者之間的準公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品，因此要嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地就十分困難，也就是常說的“無解”。比如，交通、水利、教育等傳統(tǒng)上作為公益性用地的領域，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中不少具有“私營”性質(zhì)；又如，工業(yè)、商業(yè)、旅游乃至

24、商品房用地，都與社會公共利益難以截然分開。但在另一方面又是“有解”的，既然大多數(shù)用地項目具有公益性和經(jīng)營性兩種性質(zhì)，那么就要改變非黑即白的思維，讓政治邏輯和經(jīng)濟邏輯來決定，即綜合考慮政治因素、土地制度、發(fā)展階段和特殊實際來界定一定時期的公益性用地范圍?？傮w上看，現(xiàn)階段我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化遠未完成，公益性用地范圍界定不宜過窄。其次，有助于正確處理縮小征地范圍與提高征地補償標準的關系。在縮小土地征收范圍的同時，要逐步提高征地補償標準，讓被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民盡可能多地分享現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的土地增值收益，降低強制性征收對集體和個人利益的影響。事實上，合理界定征收范圍與推動征收公正補償同等重要。對集體

25、和農(nóng)民來說，倘使做到了征收所得與入市所得的大體平衡，征收范圍就不再具有決定性影響。第三，有助于正確處理實體標準與程序標準的關系。在實體方面，未來立法對公益性用地范圍應盡可能明確界定，但由于實際情況十分復雜，加之客觀存在“地方性公共產(chǎn)品”與“全社會公共產(chǎn)品”的差異，因此完善程序標準也極為重要。其一是建立聽證程序，在用地項目的公共利益屬性存在重大爭議時，通過廣泛征求公眾和利益相關人意見，最終判斷是否符合公共利益；其二是加強公共利益的調(diào)查和認定，并在實施具體行為之前完成；其三是完善司法程序，賦予相對人通過訴訟方式對公共利益予以最后確認的權利，從而為公共利益和集體產(chǎn)權提供充分有效的保護。三、關于土地制

26、度改革協(xié)調(diào)推進問題中央關于農(nóng)村土地制度改革三項試點工作的意見強調(diào)注重改革協(xié)調(diào)，指出“農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村、戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革緊密銜接，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革相互關聯(lián)，要注重改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性”。但在33個試點縣市改革任務分工中，每個縣市各有側(cè)重，只安排一項改革任務，防止“人為打通”。根據(jù)一年多探索實踐情況，日前對試點任務作了調(diào)整，把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市擴大到33個試點地區(qū)，宅基地制度改革仍維持在15個試點。應當說，上述安排充分考慮了農(nóng)村土地制度改革的極端敏感性和復雜性，體現(xiàn)了維護農(nóng)民權益、審慎

27、穩(wěn)妥推進的原則。試點之初提出防止三項試點“打通”并非沒有背景。過去一些地方片面追求一時發(fā)展，放松“以租代征”監(jiān)管、放任“小產(chǎn)權房”發(fā)展、片面搞“宅基地換房”等等，確實擴大了建設用地規(guī)模、占用了大量良田、侵害了農(nóng)民土地合法權益，產(chǎn)生了惡劣的社會影響。試點若引導不好，難保不會重蹈覆轍。“不能打通”有利于管控風險，也有利于集中精力側(cè)重某一方面進行探索。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)村土地管理的基本環(huán)境和主要矛盾正在發(fā)生變化，管理手段和法制水平也明顯不同于以往，有必要與時俱進作出調(diào)整。就三項改革來說，客觀上關聯(lián)度很大，從試點實踐看，重點要加強三個“統(tǒng)籌”。一是統(tǒng)籌用地規(guī)劃。比如，幾乎所有入市試點，僅

28、就集體經(jīng)營性建設用地進行孤立的調(diào)查、規(guī)劃、評估和立項，人為割裂了各業(yè)各類用地的相互聯(lián)系。一方面，農(nóng)村中的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，農(nóng)村建設用地中的經(jīng)營性用地、公益性用地和農(nóng)民宅基地，都是一個有機整體，各業(yè)各類用地的規(guī)模、結(jié)構、布局、時序需要統(tǒng)籌安排、相互協(xié)調(diào)，如果僅就集體經(jīng)營性建設用地進行調(diào)查規(guī)劃，無疑割裂了各類用地的有機聯(lián)系，將不利于優(yōu)化用地配置、發(fā)揮系統(tǒng)功能；另一方面，農(nóng)村中歷史形成的宅基地、集體經(jīng)營性建設用地和基礎設施公益用地不僅數(shù)量大，而且結(jié)構不平衡、布局分散，需要調(diào)整規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構、合理布局，這就需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌利用、相互協(xié)調(diào)，否則將不利于節(jié)約高效用地。二是統(tǒng)籌收益分配。三項試點分開進

29、行，也使利益的協(xié)調(diào)整合面臨困難。一方面，有的集體經(jīng)營性建設入市收益，遠遠高于征地補償水平，也明顯高于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和農(nóng)村宅基地有償退出收益，入市改革越“成功”，就越有可能對未來相關土地管理工作造成障礙，單兵突進式的改革也影響到改革經(jīng)驗的復制和推廣；另一方面，與城市的經(jīng)營性用地、公益性用地、保障性用地的收益和支出由政府統(tǒng)一支配、統(tǒng)籌使用不同，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、基礎公益用地、農(nóng)民宅基地大都分散在不同的集體經(jīng)濟組織和成員之中，因此尤其需要對各項收益進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保持大體平衡，防止畸輕畸重。三是統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展。與城市相比，農(nóng)村發(fā)展對土地空間的依賴性更大，三項試點分開進行，不利于解決農(nóng)村發(fā)展的土地

30、需求。比如，土地征收范圍縮小后，如果不能安排相應數(shù)量的集體經(jīng)營性建設用地入市，就勢必造成實際供地面積減少，擠占農(nóng)村建設用地。又如，宅基地有償使用的擠出效應和有償退出節(jié)約的土地，除滿足本集體經(jīng)濟組織新增宅基地需求外，一般會產(chǎn)生節(jié)余，這個節(jié)余作為未來集體經(jīng)營性建設用地的來源有其經(jīng)濟合理性，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化提供空間。總之，三項試點協(xié)調(diào)推進，有利于促進農(nóng)村社會穩(wěn)定，有利于農(nóng)村的全局和長遠發(fā)展。進一步而言，未來不僅農(nóng)村土地制度三項改革之間，而且農(nóng)村地區(qū)各類用地之間，甚至全部城鄉(xiāng)土地，在產(chǎn)權制度、規(guī)劃制度、使用制度改革上，都應當協(xié)同推進。這既是城鄉(xiāng)土地的系統(tǒng)性、整體性決定的，也是改變城鄉(xiāng)土地二元

31、結(jié)構、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的要求。產(chǎn)權制度是現(xiàn)代土地管理的基礎制度，明晰的土地產(chǎn)權不僅可以保護土地所有者財產(chǎn)權利，而且可以促進土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地資源配置，有利于規(guī)劃實施。規(guī)劃制度是現(xiàn)代土地管理的重要基石，科學民主規(guī)劃不僅可以有效克服市場失靈，也有利于減少對土地權利的不正當干預。使用制度是現(xiàn)代土地管理的核心制度，土地使用制度改革的目標是建立統(tǒng)一開放、競爭有序的土地市場，推動土地資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，這也有賴于產(chǎn)權制度和規(guī)劃制度的合理安排。土地產(chǎn)權、土地規(guī)劃和土地使用制度緊密關聯(lián)，而將三者聯(lián)接在一起的經(jīng)濟理論是地租和競租理論。地租是使用土地

32、而支付的報酬，土地由于區(qū)位、肥力等差異具有不同價值，這就使地租不僅成為土地價值的指示器，更是自發(fā)調(diào)節(jié)土地用途的經(jīng)濟杠桿。地租與競租理論揭示了土地空間結(jié)構形成和演化的動力機制。競租是現(xiàn)代地租理論的一個重要概念，指土地使用者為競爭某塊土地所愿支付的最高租金，在完全競爭的土地市場下，就是土地使用者實際支付的地租。競租理論源于德國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學家杜能的“孤立國”理論，根據(jù)該理論，不同農(nóng)作物由于對地租可支付水平的不同，會選擇在距離市場不同的區(qū)位種植。在此基礎上，美國哈佛大學教授威廉阿朗索于1964年提出了單中心城市物質(zhì)空間的競租模型，根據(jù)該模型，對區(qū)位最敏感、支付地租能力最強的競爭者將獲得區(qū)位最優(yōu)的市中心區(qū)的土地使用權，其他土地利用活動依次外推，隨著地租水平從市中心向郊外逐漸下降，相應用地功能依次為商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、城市邊緣和農(nóng)業(yè)區(qū)，從而形成城市租金梯度曲線。圖1中下凹的曲線CB表示不同區(qū)位的地租水平（亦稱競租曲線）。假設肥力勻質(zhì)，以水平線AB表示肥力地租，其與市中心距離遠近沒有關系。但土地作建筑使用，區(qū)位條件具有決定性影響。在競爭性的土地市場上，剩余價值產(chǎn)出率越高、付租能力越強的土地用途競得區(qū)位地租越高的地段，其結(jié)果形成同心圓式土地利用格