政治其它相關(guān)論文-我國行政體制改革的回顧與前瞻.doc

政治其它相關(guān)論文-我國行政體制改革的回顧與前瞻世界正處在世紀(jì)之交。如果說20世紀(jì)是中華巨龍從昏睡到覺醒的世紀(jì)的話，那么21世紀(jì)將是這條巨龍騰飛天際的世紀(jì)。我們有理由保持樂觀，對新世紀(jì)充滿美好的憧憬和信心；我們又應(yīng)該十分清醒：巨龍的騰飛要靠全面、深入的改革來實現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制的改革。傳統(tǒng)行政體制的回顧與反思建國以來，我國政府體制的建立和發(fā)展主要受到以下幾個方面的影響：1）意識形態(tài)即馬克思主義關(guān)于社會主義政府體制的理論構(gòu)想和基本原則；2）蘇聯(lián)政府體制模式；3）中國傳統(tǒng)政府體制和政治文化；4）我黨長期革命斗爭中的實踐經(jīng)驗；5）發(fā)展的目標(biāo)定位和戰(zhàn)略選擇1。五種因素共同作用的結(jié)果，使我國政府體制具有全能主義特征。全能政府可以定義為在某種崇高意識形態(tài)的指導(dǎo)下實行大規(guī)模干預(yù)以圖徹底改造和重塑社會的大政府。從改革以前的情況看，我國全能主義行政體制的外在特征表現(xiàn)在以下方面：1）政府萬能與社會萎縮：“市民社會”極不發(fā)達(dá)，完全依賴政府部門處理一切公共事務(wù)；社會中介組織官僚化，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介；社會自我約束力下降，指靠政府來約束不良社會行為，忽視了個人行為的自我約束和社會約束；社會對政府的約束力不足。2）政府職能過度膨脹，即管了很多不該管也管不好的事情。3）政府職能結(jié)構(gòu)2不合理：經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)，社會職能過弱；在經(jīng)濟(jì)職能中，微觀管理功能過強(qiáng)，宏觀管理功能過弱；社會管制功能過強(qiáng)，社會服務(wù)功能過弱。4）機(jī)構(gòu)臃腫，部門林立，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)。5）行政機(jī)關(guān)工作人員隊伍龐大，素質(zhì)低下。6）權(quán)力過分集中。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)行政體制（本文指78年改革以前的行政體制）在我國的形成具有某種必然性，也曾經(jīng)起到積極的作用。但回頭來看，傳統(tǒng)體制在形成時就孕育著許多難以克服的內(nèi)在矛盾。首先是目標(biāo)多元性與手段單一性的矛盾。目標(biāo)多元即政府追求的目標(biāo)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會等各個領(lǐng)域，手段單一性則表現(xiàn)為對行政手段的過分依賴。行政手段以權(quán)力為基礎(chǔ)，層級節(jié)制、明確的權(quán)威和相應(yīng)的服從則是其根本特征。手段單一性在實踐中表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)杠桿的忽略和排斥，表現(xiàn)為“人治”取代了法制。其結(jié)果是目標(biāo)與手段之間缺乏內(nèi)在適應(yīng)性，行政體制必然缺乏活力。其次是政府的角色沖突和角色錯位。在社會主義經(jīng)濟(jì)體制中，公有制實際上是政府所有制，政府所有制又以部門所有制為其主要形式。在這種制度安排下，本應(yīng)由企業(yè)追求的東西實際上亦為政府部門所追求，從而導(dǎo)致角色沖突：一方面，作為企業(yè)的所有者，各政府部門要追求經(jīng)濟(jì)收益和利潤；另一方面，作為公共權(quán)力的擁有者，它們要促進(jìn)公益并保護(hù)公眾作為公民和消費(fèi)者的權(quán)益。當(dāng)所有者的角色壓倒了公共權(quán)力擁有者的角色，對經(jīng)濟(jì)效益的追求以犧牲社會效益和消費(fèi)者的權(quán)益為代價時，就是政府角色的錯位。第三是大一統(tǒng)要求和協(xié)調(diào)困難的矛盾。全能政府的特點(diǎn)是追求大一統(tǒng)，它要求全社會統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動來實現(xiàn)崇高的目標(biāo)，而社會的統(tǒng)一又以不同層級政府、政府不同部門之間的高度統(tǒng)一為前提。統(tǒng)一靠協(xié)調(diào)來實現(xiàn)，而傳統(tǒng)行政體制使得政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)困難重重。從管理學(xué)角度來看，作為協(xié)調(diào)對象的單位若以算術(shù)級數(shù)增加的話，單位之間的關(guān)系系數(shù)將以幾何級數(shù)增加，協(xié)調(diào)任務(wù)量和困難性也以幾何級數(shù)增加。部門林立的結(jié)果必然是協(xié)調(diào)困難。如果從更深層次上找原因，所有者角色把政府部門的管理活動與其自身的經(jīng)濟(jì)利益密切掛鉤，而圍繞切身利益的沖突無疑比僅涉及權(quán)力范圍的沖突要難以協(xié)調(diào)得多。第四是政府責(zé)任的無限性與能力有限性的矛盾。職能和權(quán)力范圍的膨脹必然伴隨著責(zé)任的膨脹。政府責(zé)任的無限性既表現(xiàn)為政府自覺主動地承擔(dān)了過多的職能和責(zé)任，又表現(xiàn)為社會對政府的依賴和無限期望。兩者互為因果，相互強(qiáng)化。與責(zé)任無限性相對立的是政府能力的有限性。這里講的能力并非一般管理社會的能力，而是實現(xiàn)自己確定的目標(biāo)的能力；并非政府領(lǐng)導(dǎo)者的個人能力，而是政府作為整體的能力。政府能力有限性可表述為：由于受客觀條件和資源的限制，政府難以在所有職能領(lǐng)域中實現(xiàn)自己的目標(biāo)，只能有所妥協(xié)，有所取舍。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域為例，這種取舍的結(jié)果是犧牲效率換取公平，在“寡”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了“均”。最后從結(jié)果上看，傳統(tǒng)行政體制的內(nèi)在矛盾是理想與現(xiàn)實的矛盾?！叭藗兂３Ｔ谡胬淼拿x下捍衛(wèi)謬誤，用良好熱忱的主觀愿望代替冷靜自處的客觀規(guī)律。然而，悲劇正是孕育在從良好愿望出發(fā)的美妙構(gòu)想之中”?！安⒉皇沁壿嫼屠碚撈仁刮覀兿嘈攀袌鼋?jīng)濟(jì)，而是現(xiàn)實迫使我們不能不相信市場經(jīng)濟(jì)。因為我們不能忍受貧窮和落后”3。當(dāng)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌被提上議事日程之后，建立在計劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上并為之服務(wù)的行政體制的轉(zhuǎn)軌就是不可避免的了。行政體制改革的歷史軌跡與目標(biāo)選擇以精簡機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的行政改革建國以來從未停止過。精簡機(jī)構(gòu)僅著眼于傳統(tǒng)行政體制的外部特征，故歷次改革多屬于調(diào)適性改革。由于沒有也不可能觸及傳統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾，調(diào)適性改革必然陷入“精簡膨脹再精簡再膨脹”的怪圈。十一屆三中全會開創(chuàng)了行政體制改革的新紀(jì)元。從十一屆三中全會到1992年，可以說是行政體制轉(zhuǎn)軌的摸索和積累經(jīng)驗時期。當(dāng)1992年正式確認(rèn)由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)之后，行政體制的轉(zhuǎn)軌隨之進(jìn)入實質(zhì)階段。要解決傳統(tǒng)行政體制的內(nèi)在矛盾，行政體制改革理應(yīng)涉及四個方面：政府與社會的關(guān)系，政府與市場（企業(yè)）的關(guān)系，政府與人民的關(guān)系，政府內(nèi)部的改革。遺憾的是，除了類似“小政府、大社會”，“精干、廉潔、高效、充滿活力”等籠統(tǒng)描述外，行政學(xué)界對于體制改革的目標(biāo)模式未進(jìn)行深入探討，結(jié)果是行政體制改革的目標(biāo)被淹沒在經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)中，局部代替了整體。這里僅以“職能轉(zhuǎn)變”的提法為例。從局限于政府規(guī)模的調(diào)整到首先關(guān)注職能的重新定位無疑是巨大的進(jìn)步。這一進(jìn)步的取得首先應(yīng)歸功于經(jīng)濟(jì)學(xué)界。當(dāng)行政學(xué)界接受了行政體制改革的核心和關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)變職能”時，它也以拿來主義的態(tài)度無保留地接受了職能轉(zhuǎn)變應(yīng)包括的主要內(nèi)容，即“從計劃調(diào)節(jié)到市場調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變，從微觀管理到宏觀管理的轉(zhuǎn)變，從直接管理到間接管理的轉(zhuǎn)變”。這里的問題在于：上述職能轉(zhuǎn)變僅僅涉及政府的經(jīng)濟(jì)職能，涵蓋不了行政改革中政府職能變化的所有內(nèi)容。此外，職能的重新定位并不是政府職能由此到彼的“轉(zhuǎn)變”，而是不同類職能在政府職能總體中相對地位的變革，因而屬于職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的范疇。因此，從行政學(xué)角度來看，職能轉(zhuǎn)變的提法應(yīng)改為“職能結(jié)構(gòu)”的調(diào)整或合理化，具體包括強(qiáng)化社會職能，弱化經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化服務(wù)職能，弱化管制職能等等4。上面的討論旨在說明，行政學(xué)界應(yīng)對行政體制改革的目標(biāo)模式和主要內(nèi)容進(jìn)行獨(dú)立、系統(tǒng)的研究，簡單的拿來主義不可取。筆者認(rèn)為，我國行政體制改革的最終目標(biāo)是建立這樣一種行政體制，它角色本分，行為規(guī)范，職能范圍適度，職能結(jié)構(gòu)合理，權(quán)力范圍有限但權(quán)力效力很高，在完善的責(zé)任保障機(jī)制的基礎(chǔ)上保持權(quán)力的必要集中，精干、廉潔、高效并充滿活力。前面幾條屬于政府行政體制在整個社會的定位，改革須涉及政府與社會的關(guān)系，政府與市場（企業(yè)）的關(guān)系，政府與人民的關(guān)系。后幾點(diǎn)則屬于行政體制自身的性質(zhì)特點(diǎn)，需要靠行政體制內(nèi)部的改革來實現(xiàn)。當(dāng)然，上面的目標(biāo)描述缺乏可操作性，但從這一目標(biāo)模式中可以看出行政體制改革應(yīng)包括的主要內(nèi)容。值得強(qiáng)調(diào)的是，鑒于我國傳統(tǒng)行政體制的特點(diǎn)和內(nèi)在矛盾，僅僅把行政體制改革局限在政府本身的改革是難以奏效的。體制轉(zhuǎn)軌的艱巨性和長期性行政改革是一項復(fù)雜的社會工程。我國的改革尤為如此。西方行政改革具有漸進(jìn)的性質(zhì)，我國的改革則屬于“轉(zhuǎn)軌”性的根本變革；西方行政改革基本上是一個自然適應(yīng)的過程，我國的改革則更多一些人為創(chuàng)新的成分；西方行政改革的動力源于社會，我國改革的動力則主要源于政府本身。政府在體制轉(zhuǎn)換過程中扮演著制度設(shè)計者、資源調(diào)動者、變革推動者、利益協(xié)調(diào)者等多重角色，因而帶來了許多難以解決的矛盾：政府既是改革的主體，同時又是改革的客體；改革的目標(biāo)是克服社會萎縮，但社會的強(qiáng)化卻依賴政府的自我克制；市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是“看不見的手”，而看不見的手卻要靠政府這只“看得見的手”去創(chuàng)造。因此，我國的改革不僅遇到與西方政府相同的困難和阻力（如政治與社會支持的波動性，重塑行政文化、觀念和能力的艱巨性，改革必然伴隨利益再分配從而招致某些團(tuán)體的反對和抵制等等），而且會面臨一些特殊的問題。這些問題有的與改革的特殊性質(zhì)密切聯(lián)系，有的則是改革動態(tài)過程的必然產(chǎn)物。首先，在改革的目標(biāo)模式上難以形成共識。轉(zhuǎn)軌型的變革是人類歷史上前所未有的事業(yè)，目標(biāo)模式的尋求必然是一個長期的摸索過程。如上所述，“精干、廉潔、高效、充滿活力”等僅僅是對政府行政機(jī)構(gòu)的要求，范圍過于狹窄；而“大社會，小政府”這一公認(rèn)的目標(biāo)模式，顯然過于籠統(tǒng)大與小的“度”難以掌握，且從中無法推斷改革應(yīng)包括的主要內(nèi)容。其次，我國的行政改革是在現(xiàn)有政治和法律體制內(nèi)進(jìn)行的，后者改革的滯后無疑影響到行政改革的順利進(jìn)行。如政治體制中公共責(zé)任保障機(jī)制的不完善所產(chǎn)生的違法亂紀(jì)和腐敗行為，一方面造成了改革政策在執(zhí)行過程中的變形、走樣，同時也會影響到政治和社會穩(wěn)定而穩(wěn)定又是改革順利進(jìn)行的重要條件。第三，在長期的計劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國的行政體制與經(jīng)濟(jì)體制緊密聯(lián)系、融為一體，行政改革所涉及的范圍十分廣泛。此外，政府職能優(yōu)化是社會主義市場經(jīng)濟(jì)形成的必要條件，而職能優(yōu)化本身又依賴市場經(jīng)濟(jì)的成熟與完善，兩者互為前提，相互制約，增加了改革的難度。第四，我國的行政改革受到資源的限制。財力資源不足是當(dāng)代各國政府的共同問題，但對轉(zhuǎn)型期政府來說這一問題尤為突出。一方面，轉(zhuǎn)型期政府面臨更多的資源需求。這是因為，政府不可能一下子拋棄過去的職能和責(zé)任，同時又要承擔(dān)締造、培育、規(guī)范、服務(wù)市場等新的責(zé)任。完善基礎(chǔ)設(shè)施、建立社會保障制度、制定市場規(guī)范并保證“游戲規(guī)則”得到遵守等，無不以充分的資源為條件。另一方面，我國屬于發(fā)展中國家，資源本身有限，且分權(quán)化、完善激勵機(jī)制、利改稅等改革，雖然是市場化的客觀要求，但在法規(guī)尚不完善的情況下，卻削弱了政府獲取資源的能力。與財力資源相聯(lián)系的是政府的權(quán)威資源。市場經(jīng)濟(jì)要求限制政府的權(quán)力范圍，同時要求政府有限權(quán)力的行使能夠產(chǎn)生高水平的社會服從。但是，改革的動態(tài)過程卻使轉(zhuǎn)型期政府的權(quán)力效力受到挑戰(zhàn)政治生活寬松化、社會管制的放松等改革削弱了傳統(tǒng)權(quán)威（全能主義政府的原始形態(tài)用以保證社會服從的主要權(quán)威資源），但理性權(quán)威和法的權(quán)威卻不可能及時填補(bǔ)空白；完善激勵機(jī)制釋放了個人追求效用最大化的能力，但同時也形成了不服從的利益沖動或動力。實際生活中嚴(yán)重的偷稅漏稅行為，貪污腐敗行為，違法經(jīng)營行為等即是明顯的例證。這種權(quán)力范圍的無限性與權(quán)力效力的有限性，既是轉(zhuǎn)型期政府的一個特征，又是一對亟待解決的矛盾。顯而易見，我國的行政體制將是一個艱巨而又長期的過程。行政體制改革的實踐與操作鑒于我國的行政體制改革是一個艱巨而又長期的過程，運(yùn)動式改革顯然不合時宜，我們所需要的是腳踏實地、循序漸進(jìn)、步步為營。因此，加強(qiáng)對行政體制改革實際操作的研究十分必要。行政體制改革操作研究涉及許多內(nèi)容，如目標(biāo)的分解與具體化，改革措施與進(jìn)程的設(shè)計，改革環(huán)境和客觀影響的監(jiān)測，試點(diǎn)單位改革效果的科學(xué)評估等等。篇幅所限，下面僅討論行政改革中亟待建立的兩個示標(biāo)體系。1.行政體制特征示標(biāo)體系示標(biāo)者，指示物，指示器。它顯示了人類在生產(chǎn)、管理活動中某一方面的信息，且這種顯示比較規(guī)范，信息呈量的狀態(tài)。行政體制特征示標(biāo)，顧名思義，是政府行政體制特征的量化顯示。舉例來說，政府開支占國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的比重，政府公務(wù)員與社會總?cè)丝诘谋壤?，都是公認(rèn)的政府規(guī)模的量化顯示。而政府總支出在各個職能領(lǐng)域的配置，則是職能結(jié)構(gòu)的具體示標(biāo)；政府社會保障開支在國民總產(chǎn)值中所占的比重，無疑是社會職能強(qiáng)弱的一個有效示標(biāo)；政府的生產(chǎn)性投資特別是非基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的生產(chǎn)性投資在政府總支出中的比重，則是經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)弱的有效示標(biāo)之一。此外，對某一職能部門來說，它現(xiàn)在實際從事的管理活動中哪些屬于直接管理企業(yè)的活動，直接管理采用了哪些具體方式，各種方式在工作總量中占的比重，對各種方式的人力、物力資源投入量等等，都可以進(jìn)行量化。借助于一系列類似的量化示標(biāo)，我們就能對行政體制及