政治其它相關(guān)論文-我國(guó)行政體制改革的回顧與前瞻.doc

政治其它相關(guān)論文-我國(guó)行政體制改革的回顧與前瞻世界正處在世紀(jì)之交。如果說(shuō)20世紀(jì)是中華巨龍從昏睡到覺(jué)醒的世紀(jì)的話，那么21世紀(jì)將是這條巨龍騰飛天際的世紀(jì)。我們有理由保持樂(lè)觀，對(duì)新世紀(jì)充滿美好的憧憬和信心；我們又應(yīng)該十分清醒：巨龍的騰飛要靠全面、深入的改革來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制的改革。傳統(tǒng)行政體制的回顧與反思建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府體制的建立和發(fā)展主要受到以下幾個(gè)方面的影響：1）意識(shí)形態(tài)即馬克思主義關(guān)于社會(huì)主義政府體制的理論構(gòu)想和基本原則；2）蘇聯(lián)政府體制模式；3）中國(guó)傳統(tǒng)政府體制和政治文化；4）我黨長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；5）發(fā)展的目標(biāo)定位和戰(zhàn)略選擇1。五種因素共同作用的結(jié)果，使我國(guó)政府體制具有全能主義特征。全能政府可以定義為在某種崇高意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)下實(shí)行大規(guī)模干預(yù)以圖徹底改造和重塑社會(huì)的大政府。從改革以前的情況看，我國(guó)全能主義行政體制的外在特征表現(xiàn)在以下方面：1）政府萬(wàn)能與社會(huì)萎縮：“市民社會(huì)”極不發(fā)達(dá)，完全依賴政府部門(mén)處理一切公共事務(wù)；社會(huì)中介組織官僚化，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會(huì)之間的中介；社會(huì)自我約束力下降，指靠政府來(lái)約束不良社會(huì)行為，忽視了個(gè)人行為的自我約束和社會(huì)約束；社會(huì)對(duì)政府的約束力不足。2）政府職能過(guò)度膨脹，即管了很多不該管也管不好的事情。3）政府職能結(jié)構(gòu)2不合理：經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng)，社會(huì)職能過(guò)弱；在經(jīng)濟(jì)職能中，微觀管理功能過(guò)強(qiáng)，宏觀管理功能過(guò)弱；社會(huì)管制功能過(guò)強(qiáng)，社會(huì)服務(wù)功能過(guò)弱。4）機(jī)構(gòu)臃腫，部門(mén)林立，部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)。5）行政機(jī)關(guān)工作人員隊(duì)伍龐大，素質(zhì)低下。6）權(quán)力過(guò)分集中。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)行政體制（本文指78年改革以前的行政體制）在我國(guó)的形成具有某種必然性，也曾經(jīng)起到積極的作用。但回頭來(lái)看，傳統(tǒng)體制在形成時(shí)就孕育著許多難以克服的內(nèi)在矛盾。首先是目標(biāo)多元性與手段單一性的矛盾。目標(biāo)多元即政府追求的目標(biāo)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，手段單一性則表現(xiàn)為對(duì)行政手段的過(guò)分依賴。行政手段以權(quán)力為基礎(chǔ)，層級(jí)節(jié)制、明確的權(quán)威和相應(yīng)的服從則是其根本特征。手段單一性在實(shí)踐中表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)杠桿的忽略和排斥，表現(xiàn)為“人治”取代了法制。其結(jié)果是目標(biāo)與手段之間缺乏內(nèi)在適應(yīng)性，行政體制必然缺乏活力。其次是政府的角色沖突和角色錯(cuò)位。在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制中，公有制實(shí)際上是政府所有制，政府所有制又以部門(mén)所有制為其主要形式。在這種制度安排下，本應(yīng)由企業(yè)追求的東西實(shí)際上亦為政府部門(mén)所追求，從而導(dǎo)致角色沖突：一方面，作為企業(yè)的所有者，各政府部門(mén)要追求經(jīng)濟(jì)收益和利潤(rùn)；另一方面，作為公共權(quán)力的擁有者，它們要促進(jìn)公益并保護(hù)公眾作為公民和消費(fèi)者的權(quán)益。當(dāng)所有者的角色壓倒了公共權(quán)力擁有者的角色，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求以犧牲社會(huì)效益和消費(fèi)者的權(quán)益為代價(jià)時(shí)，就是政府角色的錯(cuò)位。第三是大一統(tǒng)要求和協(xié)調(diào)困難的矛盾。全能政府的特點(diǎn)是追求大一統(tǒng)，它要求全社會(huì)統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)崇高的目標(biāo)，而社會(huì)的統(tǒng)一又以不同層級(jí)政府、政府不同部門(mén)之間的高度統(tǒng)一為前提。統(tǒng)一靠協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而傳統(tǒng)行政體制使得政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)困難重重。從管理學(xué)角度來(lái)看，作為協(xié)調(diào)對(duì)象的單位若以算術(shù)級(jí)數(shù)增加的話，單位之間的關(guān)系系數(shù)將以幾何級(jí)數(shù)增加，協(xié)調(diào)任務(wù)量和困難性也以幾何級(jí)數(shù)增加。部門(mén)林立的結(jié)果必然是協(xié)調(diào)困難。如果從更深層次上找原因，所有者角色把政府部門(mén)的管理活動(dòng)與其自身的經(jīng)濟(jì)利益密切掛鉤，而圍繞切身利益的沖突無(wú)疑比僅涉及權(quán)力范圍的沖突要難以協(xié)調(diào)得多。第四是政府責(zé)任的無(wú)限性與能力有限性的矛盾。職能和權(quán)力范圍的膨脹必然伴隨著責(zé)任的膨脹。政府責(zé)任的無(wú)限性既表現(xiàn)為政府自覺(jué)主動(dòng)地承擔(dān)了過(guò)多的職能和責(zé)任，又表現(xiàn)為社會(huì)對(duì)政府的依賴和無(wú)限期望。兩者互為因果，相互強(qiáng)化。與責(zé)任無(wú)限性相對(duì)立的是政府能力的有限性。這里講的能力并非一般管理社會(huì)的能力，而是實(shí)現(xiàn)自己確定的目標(biāo)的能力；并非政府領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人能力，而是政府作為整體的能力。政府能力有限性可表述為：由于受客觀條件和資源的限制，政府難以在所有職能領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，只能有所妥協(xié)，有所取舍。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔?，這種取舍的結(jié)果是犧牲效率換取公平，在“寡”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了“均”。最后從結(jié)果上看，傳統(tǒng)行政體制的內(nèi)在矛盾是理想與現(xiàn)實(shí)的矛盾。“人們常常在真理的名義下捍衛(wèi)謬誤，用良好熱忱的主觀愿望代替冷靜自處的客觀規(guī)律。然而，悲劇正是孕育在從良好愿望出發(fā)的美妙構(gòu)想之中”?！安⒉皇沁壿嫼屠碚撈仁刮覀兿嘈攀袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是現(xiàn)實(shí)迫使我們不能不相信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因?yàn)槲覀儾荒苋淌茇毟F和落后”3。當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌被提上議事日程之后，建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上并為之服務(wù)的行政體制的轉(zhuǎn)軌就是不可避免的了。行政體制改革的歷史軌跡與目標(biāo)選擇以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的行政改革建國(guó)以來(lái)從未停止過(guò)。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)僅著眼于傳統(tǒng)行政體制的外部特征，故歷次改革多屬于調(diào)適性改革。由于沒(méi)有也不可能觸及傳統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾，調(diào)適性改革必然陷入“精簡(jiǎn)膨脹再精簡(jiǎn)再膨脹”的怪圈。十一屆三中全會(huì)開(kāi)創(chuàng)了行政體制改革的新紀(jì)元。從十一屆三中全會(huì)到1992年，可以說(shuō)是行政體制轉(zhuǎn)軌的摸索和積累經(jīng)驗(yàn)時(shí)期。當(dāng)1992年正式確認(rèn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)之后，行政體制的轉(zhuǎn)軌隨之進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。要解決傳統(tǒng)行政體制的內(nèi)在矛盾，行政體制改革理應(yīng)涉及四個(gè)方面：政府與社會(huì)的關(guān)系，政府與市場(chǎng)（企業(yè)）的關(guān)系，政府與人民的關(guān)系，政府內(nèi)部的改革。遺憾的是，除了類(lèi)似“小政府、大社會(huì)”，“精干、廉潔、高效、充滿活力”等籠統(tǒng)描述外，行政學(xué)界對(duì)于體制改革的目標(biāo)模式未進(jìn)行深入探討，結(jié)果是行政體制改革的目標(biāo)被淹沒(méi)在經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)中，局部代替了整體。這里僅以“職能轉(zhuǎn)變”的提法為例。從局限于政府規(guī)模的調(diào)整到首先關(guān)注職能的重新定位無(wú)疑是巨大的進(jìn)步。這一進(jìn)步的取得首先應(yīng)歸功于經(jīng)濟(jì)學(xué)界。當(dāng)行政學(xué)界接受了行政體制改革的核心和關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)變職能”時(shí)，它也以拿來(lái)主義的態(tài)度無(wú)保留地接受了職能轉(zhuǎn)變應(yīng)包括的主要內(nèi)容，即“從計(jì)劃調(diào)節(jié)到市場(chǎng)調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)變，從微觀管理到宏觀管理的轉(zhuǎn)變，從直接管理到間接管理的轉(zhuǎn)變”。這里的問(wèn)題在于：上述職能轉(zhuǎn)變僅僅涉及政府的經(jīng)濟(jì)職能，涵蓋不了行政改革中政府職能變化的所有內(nèi)容。此外，職能的重新定位并不是政府職能由此到彼的“轉(zhuǎn)變”，而是不同類(lèi)職能在政府職能總體中相對(duì)地位的變革，因而屬于職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的范疇。因此，從行政學(xué)角度來(lái)看，職能轉(zhuǎn)變的提法應(yīng)改為“職能結(jié)構(gòu)”的調(diào)整或合理化，具體包括強(qiáng)化社會(huì)職能，弱化經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化服務(wù)職能，弱化管制職能等等4。上面的討論旨在說(shuō)明，行政學(xué)界應(yīng)對(duì)行政體制改革的目標(biāo)模式和主要內(nèi)容進(jìn)行獨(dú)立、系統(tǒng)的研究，簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義不可取。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政體制改革的最終目標(biāo)是建立這樣一種行政體制，它角色本分，行為規(guī)范，職能范圍適度，職能結(jié)構(gòu)合理，權(quán)力范圍有限但權(quán)力效力很高，在完善的責(zé)任保障機(jī)制的基礎(chǔ)上保持權(quán)力的必要集中，精干、廉潔、高效并充滿活力。前面幾條屬于政府行政體制在整個(gè)社會(huì)的定位，改革須涉及政府與社會(huì)的關(guān)系，政府與市場(chǎng)（企業(yè)）的關(guān)系，政府與人民的關(guān)系。后幾點(diǎn)則屬于行政體制自身的性質(zhì)特點(diǎn)，需要靠行政體制內(nèi)部的改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，上面的目標(biāo)描述缺乏可操作性，但從這一目標(biāo)模式中可以看出行政體制改革應(yīng)包括的主要內(nèi)容。值得強(qiáng)調(diào)的是，鑒于我國(guó)傳統(tǒng)行政體制的特點(diǎn)和內(nèi)在矛盾，僅僅把行政體制改革局限在政府本身的改革是難以奏效的。體制轉(zhuǎn)軌的艱巨性和長(zhǎng)期性行政改革是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程。我國(guó)的改革尤為如此。西方行政改革具有漸進(jìn)的性質(zhì)，我國(guó)的改革則屬于“轉(zhuǎn)軌”性的根本變革；西方行政改革基本上是一個(gè)自然適應(yīng)的過(guò)程，我國(guó)的改革則更多一些人為創(chuàng)新的成分；西方行政改革的動(dòng)力源于社會(huì)，我國(guó)改革的動(dòng)力則主要源于政府本身。政府在體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中扮演著制度設(shè)計(jì)者、資源調(diào)動(dòng)者、變革推動(dòng)者、利益協(xié)調(diào)者等多重角色，因而帶來(lái)了許多難以解決的矛盾：政府既是改革的主體，同時(shí)又是改革的客體；改革的目標(biāo)是克服社會(huì)萎縮，但社會(huì)的強(qiáng)化卻依賴政府的自我克制；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是“看不見(jiàn)的手”，而看不見(jiàn)的手卻要靠政府這只“看得見(jiàn)的手”去創(chuàng)造。因此，我國(guó)的改革不僅遇到與西方政府相同的困難和阻力（如政治與社會(huì)支持的波動(dòng)性，重塑行政文化、觀念和能力的艱巨性，改革必然伴隨利益再分配從而招致某些團(tuán)體的反對(duì)和抵制等等），而且會(huì)面臨一些特殊的問(wèn)題。這些問(wèn)題有的與改革的特殊性質(zhì)密切聯(lián)系，有的則是改革動(dòng)態(tài)過(guò)程的必然產(chǎn)物。首先，在改革的目標(biāo)模式上難以形成共識(shí)。轉(zhuǎn)軌型的變革是人類(lèi)歷史上前所未有的事業(yè)，目標(biāo)模式的尋求必然是一個(gè)長(zhǎng)期的摸索過(guò)程。如上所述，“精干、廉潔、高效、充滿活力”等僅僅是對(duì)政府行政機(jī)構(gòu)的要求，范圍過(guò)于狹窄；而“大社會(huì)，小政府”這一公認(rèn)的目標(biāo)模式，顯然過(guò)于籠統(tǒng)大與小的“度”難以掌握，且從中無(wú)法推斷改革應(yīng)包括的主要內(nèi)容。其次，我國(guó)的行政改革是在現(xiàn)有政治和法律體制內(nèi)進(jìn)行的，后者改革的滯后無(wú)疑影響到行政改革的順利進(jìn)行。如政治體制中公共責(zé)任保障機(jī)制的不完善所產(chǎn)生的違法亂紀(jì)和腐敗行為，一方面造成了改革政策在執(zhí)行過(guò)程中的變形、走樣，同時(shí)也會(huì)影響到政治和社會(huì)穩(wěn)定而穩(wěn)定又是改革順利進(jìn)行的重要條件。第三，在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)的行政體制與經(jīng)濟(jì)體制緊密聯(lián)系、融為一體，行政改革所涉及的范圍十分廣泛。此外，政府職能優(yōu)化是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的必要條件，而職能優(yōu)化本身又依賴市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟與完善，兩者互為前提，相互制約，增加了改革的難度。第四，我國(guó)的行政改革受到資源的限制。財(cái)力資源不足是當(dāng)代各國(guó)政府的共同問(wèn)題，但對(duì)轉(zhuǎn)型期政府來(lái)說(shuō)這一問(wèn)題尤為突出。一方面，轉(zhuǎn)型期政府面臨更多的資源需求。這是因?yàn)椋豢赡芤幌伦訏仐夁^(guò)去的職能和責(zé)任，同時(shí)又要承擔(dān)締造、培育、規(guī)范、服務(wù)市場(chǎng)等新的責(zé)任。完善基礎(chǔ)設(shè)施、建立社會(huì)保障制度、制定市場(chǎng)規(guī)范并保證“游戲規(guī)則”得到遵守等，無(wú)不以充分的資源為條件。另一方面，我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，資源本身有限，且分權(quán)化、完善激勵(lì)機(jī)制、利改稅等改革，雖然是市場(chǎng)化的客觀要求，但在法規(guī)尚不完善的情況下，卻削弱了政府獲取資源的能力。與財(cái)力資源相聯(lián)系的是政府的權(quán)威資源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求限制政府的權(quán)力范圍，同時(shí)要求政府有限權(quán)力的行使能夠產(chǎn)生高水平的社會(huì)服從。但是，改革的動(dòng)態(tài)過(guò)程卻使轉(zhuǎn)型期政府的權(quán)力效力受到挑戰(zhàn)政治生活寬松化、社會(huì)管制的放松等改革削弱了傳統(tǒng)權(quán)威（全能主義政府的原始形態(tài)用以保證社會(huì)服從的主要權(quán)威資源），但理性權(quán)威和法的權(quán)威卻不可能及時(shí)填補(bǔ)空白；完善激勵(lì)機(jī)制釋放了個(gè)人追求效用最大化的能力，但同時(shí)也形成了不服從的利益沖動(dòng)或動(dòng)力。實(shí)際生活中嚴(yán)重的偷稅漏稅行為，貪污腐敗行為，違法經(jīng)營(yíng)行為等即是明顯的例證。這種權(quán)力范圍的無(wú)限性與權(quán)力效力的有限性，既是轉(zhuǎn)型期政府的一個(gè)特征，又是一對(duì)亟待解決的矛盾。顯而易見(jiàn)，我國(guó)的行政體制將是一個(gè)艱巨而又長(zhǎng)期的過(guò)程。行政體制改革的實(shí)踐與操作鑒于我國(guó)的行政體制改革是一個(gè)艱巨而又長(zhǎng)期的過(guò)程，運(yùn)動(dòng)式改革顯然不合時(shí)宜，我們所需要的是腳踏實(shí)地、循序漸進(jìn)、步步為營(yíng)。因此，加強(qiáng)對(duì)行政體制改革實(shí)際操作的研究十分必要。行政體制改革操作研究涉及許多內(nèi)容，如目標(biāo)的分解與具體化，改革措施與進(jìn)程的設(shè)計(jì)，改革環(huán)境和客觀影響的監(jiān)測(cè)，試點(diǎn)單位改革效果的科學(xué)評(píng)估等等。篇幅所限，下面僅討論行政改革中亟待建立的兩個(gè)示標(biāo)體系。1.行政體制特征示標(biāo)體系示標(biāo)者，指示物，指示器。它顯示了人類(lèi)在生產(chǎn)、管理活動(dòng)中某一方面的信息，且這種顯示比較規(guī)范，信息呈量的狀態(tài)。行政體制特征示標(biāo)，顧名思義，是政府行政體制特征的量化顯示。舉例來(lái)說(shuō)，政府開(kāi)支占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的比重，政府公務(wù)員與社會(huì)總?cè)丝诘谋壤龋际枪J(rèn)的政府規(guī)模的量化顯示。而政府總支出在各個(gè)職能領(lǐng)域的配置，則是職能結(jié)構(gòu)的具體示標(biāo)；政府社會(huì)保障開(kāi)支在國(guó)民總產(chǎn)值中所占的比重，無(wú)疑是社會(huì)職能強(qiáng)弱的一個(gè)有效示標(biāo)；政府的生產(chǎn)性投資特別是非基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的生產(chǎn)性投資在政府總支出中的比重，則是經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)弱的有效示標(biāo)之一。此外，對(duì)某一職能部門(mén)來(lái)說(shuō)，它現(xiàn)在實(shí)際從事的管理活動(dòng)中哪些屬于直接管理企業(yè)的活動(dòng)，直接管理采用了哪些具體方式，各種方式在工作總量中占的比重，對(duì)各種方式的人力、物力資源投入量等等，都可以進(jìn)行量化。借助于一系列類(lèi)似的量化示標(biāo)，我們就能對(duì)行政體制及