農(nóng)村研究論文-“省直管縣”必要性及可行性研究.doc

農(nóng)村研究論文-“省直管縣”必要性及可行性研究摘要：黨的十七大提出：精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。我國第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要中也明確提出，要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對縣的管理體制”。國務(wù)院也在關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見中提出，“有條件的地方可加快推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制”。這些為探討省直管縣問題提供了重要的理論支撐。關(guān)鍵詞：省直管縣；市管縣；改革；條件；建議從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河北、吉林等眾多省份，紛紛出臺(tái)了以“浙江模式”為主要框架，加快，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的政府文件，一些地方迫不及待地提出了“搶抓擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣機(jī)遇”的口號(hào)。在瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)“強(qiáng)縣”的同時(shí)，人們也把目光盯在了政治“擴(kuò)權(quán)”上“省管縣”。目前，中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見指出：有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式的改革?！笆≈惫芸h”被中央在重大文件中第一次明確提出。1“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”風(fēng)頭正勁“省管縣”比較早的經(jīng)驗(yàn)出自浙江，浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，與體制不無關(guān)系。浙江省雖然在名義上實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，但除寧波市外，浙江省其他縣(市)的財(cái)政和黨政一把手卻直接由省管理，是實(shí)際上的“省管縣”體制。由于避免了市對縣的財(cái)政截留，浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢非常明顯。2003年度、2004年度、2005年度全國百強(qiáng)縣中，浙江均占30個(gè)，穩(wěn)居全國第一。浙江縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的實(shí)踐證明，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是一項(xiàng)具有積極效應(yīng)的政策選擇，其意義在于：一是增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際；二是為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更多公平的機(jī)會(huì)，提升了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺(tái)，無論是對決策溝通、信息交流，還是對把握競爭機(jī)遇、爭取發(fā)展空間，都產(chǎn)生了積極作用；三是提高了縣域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距離地為市場主體提供有效的服務(wù)。2市管縣體制存在的問題市管縣這種中國特色的行政層級(jí)管理體制之所以在改革開放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊要求和體制初步轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革使原本隱性的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力顯形化，需要轉(zhuǎn)移出來；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也需要來自城市的技術(shù)、人才、設(shè)備和資本方面的支持。另一方面，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于受行政區(qū)域的限制，缺乏相應(yīng)的原材料、資源和更廣泛的商品消費(fèi)市場。顯然，在體制轉(zhuǎn)軌的初期(即市場化改革還未開始時(shí))，只能依靠行政體制的改革來滿足城鄉(xiāng)“互補(bǔ)”、共同發(fā)展的這種要求。當(dāng)時(shí)中央推行市管縣體制的主要目的，也是想通過這一行政性體制來溝通城鄉(xiāng)社會(huì)，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“市”帶動(dòng)周圍的“縣”和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？墒鞘聦?shí)卻導(dǎo)致了農(nóng)村資源大量向城市集中。特別是1994年分稅制改革后，城市集聚的要素越來越多，形勢日益不利于農(nóng)村發(fā)展。市管縣成了一種促進(jìn)城鄉(xiāng)分割、城市剝奪農(nóng)村的體制，在相當(dāng)?shù)某潭壬蠈?dǎo)致所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”、“市刮縣”的局面。市管縣缺乏法律依據(jù)。憲法第三十條規(guī)定我國地方行政區(qū)域劃分為省(自治區(qū)、直轄市)縣(市)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)。憲法只對直轄市和較大的市管轄縣有所規(guī)定，因而一般地級(jí)市管縣，法律依據(jù)不足。目前，大量“市長”領(lǐng)導(dǎo)下的所謂“市民”仍在從事著農(nóng)業(yè)活動(dòng)，這與既有的城市概念和功能不符，往往造成城市比較研究中的混亂。行政管理成本大大增加。以前省、縣之間雖然也有個(gè)中間層，但主體是地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制。地區(qū)作為省(自治區(qū))的派出機(jī)構(gòu)從職能任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置到具體的領(lǐng)導(dǎo)方法，與地級(jí)市有明顯的區(qū)別。從地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣體制轉(zhuǎn)到市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，省里對縣的領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)工作都要經(jīng)過地級(jí)市中轉(zhuǎn)，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域省與縣的中間環(huán)節(jié)大大增加，縣的自主權(quán)明顯減少，導(dǎo)致市和縣的管理成本大大增加。有一級(jí)政府的設(shè)置，相應(yīng)就有一級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等各類機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的對口設(shè)置，形成一支龐大的“吃皇糧大軍”，運(yùn)行成本巨大。同時(shí)，也就造成了人浮于事、互相推諉、互相扯皮、工作效力低下等諸多弊端。以一個(gè)中等地級(jí)市為例，一般地廳級(jí)干部20人，縣處級(jí)干部200人，科級(jí)干部1000人，財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就要財(cái)政支出2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等，一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要在5億左右，而全國共有260多個(gè)地級(jí)市，匡算下來，每年全國單地級(jí)市本級(jí)的財(cái)政支出就要在1300億以上。市管縣違背國際慣例。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國行政管理的一個(gè)客觀規(guī)律。城市和農(nóng)村是有著質(zhì)的差異的兩種完全不同的地域，在人口的結(jié)構(gòu)、密度、流動(dòng)性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集中程度，以及社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)管理結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異，農(nóng)村的生產(chǎn)和管理分散性、季節(jié)性強(qiáng)，城市二、三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)集中，人流、物流、信息流量大，因而對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。實(shí)行市管縣體制，不利于針對城鄉(xiāng)的各自特點(diǎn)進(jìn)行分類管理、優(yōu)化管理。3省直管縣基本具備了改革條件在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐中，行政體制改革的呼聲越來越強(qiáng)烈，而來自縣級(jí)的期盼更為迫切。目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府職能調(diào)整加快，基本具備了省直管縣的改革條件。(1)基礎(chǔ)保障。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是高度集權(quán)的全能政府，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)完全由政府包攬和經(jīng)營。政府為鞏固其高度集權(quán)的需要，必須加強(qiáng)計(jì)劃，增加管理層次。市場經(jīng)濟(jì)體制打破了傳統(tǒng)的管理模式，資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)型。政府把主要職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，為省直管縣提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)保障。(2)技術(shù)保障。改革開放以來，隨著電話、電視的普及，特別是計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程通訊等現(xiàn)代技術(shù)手段運(yùn)用水平的提高，政府間傳遞信息的時(shí)效性和準(zhǔn)確性大大增強(qiáng)。高速公路、國道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，現(xiàn)代交通工具的發(fā)達(dá)，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。這些歷史性的變化，為政府扁平化管理創(chuàng)造了條件，也為省直管縣提供了技術(shù)保障。省直管縣的客觀物質(zhì)條件已經(jīng)具備。(3)省管縣已經(jīng)取得成功經(jīng)驗(yàn)。近年來，海南已完全實(shí)行省管縣。重慶在1997年升格為直轄市后，撤銷了地級(jí)市這一級(jí)政府，直接管理當(dāng)?shù)?0個(gè)區(qū)縣，行政管理成本因而顯著降低，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。湖北、河南、廣東、河北、遼寧、吉林等省先后開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把原劃給地級(jí)市的一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，已收到了較好的功效。全國百強(qiáng)縣浙江占13就是最好的證明。4省直管縣體制改革的建議(1)市縣分治。市只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。首先，市縣分治有利于改變既有的城對鄉(xiāng)的剝奪性體制。長期以來，有人認(rèn)為，這種剝奪是一個(gè)必要的過程，它雖然暫時(shí)地犧牲了農(nóng)民(或農(nóng)村、農(nóng)業(yè))的利益，但是它卻積累了一定的工業(yè)化資本，為城市工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了基本條件，等待城市工業(yè)化達(dá)到一定的水準(zhǔn)以后，它會(huì)自然地反哺農(nóng)業(yè)。然而，這種想法在現(xiàn)實(shí)中卻不斷地碰壁。事實(shí)上，城市工業(yè)發(fā)展到一定的程度以后，它是不會(huì)自覺地將資本、技術(shù)反饋給農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而是投向了第三產(chǎn)業(yè)或城市其他利潤高的產(chǎn)業(yè)，以滿足城市的高檔消費(fèi)和“文明生活”的需要；或者將工業(yè)資本轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y本謀取更多的利潤(顯然在日前條件下，將資本投向農(nóng)業(yè)沒有像其他產(chǎn)業(yè)那樣可以賺取更多利潤)。這樣一來，城鄉(xiāng)的差距不但沒有縮小，反而進(jìn)一步拉大了。其次，市縣分治有利于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。市和縣是兩種不同的經(jīng)濟(jì)體，他們各自非經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則是不同的，用所謂的工業(yè)理念抓農(nóng)業(yè)、單靠行政手段將農(nóng)民變成市民，都不符合城鄉(xiāng)各自的發(fā)展規(guī)律。實(shí)行市縣分治以后，使市和縣處在一個(gè)相對公平的地位上，二者通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量進(jìn)行優(yōu)化重組，才能真正談得上城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，市縣分治有利于我國行政層級(jí)體制的有效運(yùn)作，發(fā)揮市、縣各自的積極性。實(shí)行市縣分治以后，我國的行政層級(jí)將由原來的五級(jí)變?yōu)樗募?jí)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，經(jīng)過一定時(shí)期的發(fā)展，可以進(jìn)一步將四級(jí)政府改為三級(jí)政府(或以三級(jí)政府為主)。如此將大大地優(yōu)化我國的行政層級(jí)體制，最終形成完善的具有中國特色的公共行政體系。(2)擴(kuò)大縣的行政自主權(quán)。解決“三農(nóng)問題”，縣級(jí)政府責(zé)任重大。省級(jí)政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級(jí)行政單位，使得大量的具體事務(wù)由縣級(jí)行政單位解決。這樣可以使縣級(jí)行政單位功能完善，成為真正的一級(jí)權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的主動(dòng)性、積極性將會(huì)大大提高。在實(shí)際工作中，縣級(jí)部門的同志已明顯感覺到市管縣體制對工作的制約影響。為了克服這種影響，有些縣想借助于縣級(jí)市提升為地級(jí)市的方法來解決。在當(dāng)前推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢下，這種管理體制的桎梏表現(xiàn)得更加明顯。市際之間的阻隔，使經(jīng)濟(jì)區(qū)域等同于行政區(qū)域，在很大程度上制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種狀況已到了非改不可的地步。(3)縮小省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度。在若干年后，省直管縣的改革可能會(huì)形成很大的聲勢，也可能會(huì)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這就客觀上提出一個(gè)非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來?不少省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有80、90個(gè)甚至100多個(gè)，省級(jí)直管縣有效管理大體應(yīng)在40、50個(gè)，太多了根本管不過來，會(huì)有不少問題。這就需要把省級(jí)區(qū)劃