農村研究論文-現行土地征用制度安排下的政府行為分析.doc

農村研究論文-現行土地征用制度安排下的政府行為分析一、現行土地征用制度安排下的政府行為偏離土地征用是政府為了公共目的而強制取得私有土地并給予補償的一種行為，這種行為是基于公共利益的必要性以及政府執(zhí)行公共權力的強制性。人們通常認為，政府作為全社會的代表，其行為的依據是公共利益，體現在土地征用過程中，即政府會自動以社會福利最大化為目標，權衡工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、農民與城市居民的利益，遵循全心全意為公眾利益服務的原則，然而，在土地征用過程中，政府背離這種原則的行為則常常被提及。1.政府征地擴張以及低價征用的行為偏好近年來，地方政府常常出現違背公共目的、多征土地的行為偏好。在東部沿海省份，每個省的年均建設用地量都高達40萬畝至50萬畝，征用土地占建設用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。盡管土地作為稀缺資源，尤其是對于依靠土地生存的農民來說更是意義重大，然而，政府在征用土地的過程中，往往忽視農民的利益，存在著壓低土地補償的行為偏好。通過低補償征地，政府可以低成本地取得建設用地，還可以獲得征用后再出讓的高收益。據有關資料顯示，2002年，全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬3.5萬元。低價補償又反過來加劇了城市用地的外延式擴張、農地的非農化，并由此帶來失地農民就業(yè)、社會保障等一系列社會問題。2.土地征用過程中政府“創(chuàng)租”與“抽租”行為現行的土地市場政策嚴格禁止土地所有權市場的發(fā)育，政府壟斷一級土地市場。在信息不對稱情況下，政府通過土地征用權的動用和行使，在征地與供地之間制造了一個租金空間。一些政府官員以權力設租，這些租金則成為不同利益集團博奕和追逐的目標，誘使私人企業(yè)向他們行使賄賂作為得到這種租金的條件。而政府也擁有自己獨立的經濟利益，在利益集團尋租的過程中，迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。創(chuàng)租與抽租行為，使得政府和開發(fā)商常常能夠達成共謀，行賄和腐敗在此過程中滋生，地方政府以“公用”的名義向農民征用土地，轉而又以低于市場價格的價格將土地轉買給開發(fā)商。尋租行為可以降低單個土地資源使用者的交易成本，但普遍的尋租卻會造成無序競爭，增加社會的交易成本總量，降低經濟的運行效率。獲得權力租金，這已成為刺激農地非農化的經濟動力。3.規(guī)避、違反國家法律的行為在征地過程中，為達到多征地的目的，地方政府采用各種方法規(guī)避法律規(guī)定。如在我國土地管理法第45條中規(guī)定：征收基本農田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的由國務院批準。一些地方政府官員就采取“化整為零”的手法，多次征地，并且每次征地不超過35公頃的做法，實現大面積征地而規(guī)避國務院批準的程序。另外，還存在著許多違反土地管理法律的行為，如違反合理的審批程序，越權審批或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的行為；違反合理的土地征用程序，剝奪農村集體和農民的知情權和參與權等。這些行為極大地損壞了政府的形象，同時也造成國家和農民個體的損失。二、我國土地征用中政府行為偏離的因素分析1.“經濟人”角色下的利益驅動公共選擇理論認為，政府官員不是傳統(tǒng)理論所假定的公正無私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“經濟人”，在追求地位、權力、金錢、職位的過程中，其行為并不必然最大限度地追求社會利益。經濟人的假設，為我們分析政府在征地過程中的行為分析提供了更為現實的視角。我國實行了財政分權制度改革后，各級政府有了各自的財產和收益，如何實現這些財產收益的最大化就成為了地方政府重要的行為動機，而運用土地征用權是最為直接有效的方法。通過土地非農化，大量攫取土地資本增殖收益；同時，通過城市擴張所引發(fā)的建筑業(yè)和房地產業(yè)的發(fā)展開辟稅源，也增加了政府的收入。在東部一些發(fā)達縣、市，由建筑業(yè)和房地產業(yè)創(chuàng)造的稅收是地方稅收中增幅最大的兩大產業(yè)，增幅高達50%至100%，這兩項稅收占到了地方稅收的37%以上。另外，作為追求自身效用最大化的政府官員，除了追尋征地過程中的租金外，政績、職務的升遷等也是滿足其效用的重要組成部分。而我國以GDP、引資額和財政收入等經濟指標對政府官員進行考評的制度安排，又使得其為了追求執(zhí)政期間的政績，一方面，為吸引外資把土地廉價征用后，出讓或者以其他方式把土地的使用權轉讓給外商投資者，造成土地征而不用、利用效率低；另一方面，在經濟增長與資源的保護利用發(fā)生矛盾時，政府官員優(yōu)先考慮經濟增長，忽視對土地資源的保護，造成資源浪費，環(huán)境污染等問題。2.政府行使土地征用權力的制度激勵我國有關土地征用的制度安排客觀上形成了對政府征用土地行為偏好的諸多激勵。首先，我國法律規(guī)定城市土地歸國家所有，農村土地屬于農村集體所有，農地非農化的主要途徑是國家首先征用農村集體所有的土地，將土地所有權轉為國家所有。政府作為行使土地征用權力的代表，事實上壟斷了土地資源的供給，形成了權力租金的巨大空間，刺激了政府及相關利益集團的尋租行為。用行政手段改變產權，誘使有關的個人和利益團體爭相影響政府決策，從而也造成了社會資源的浪費。其次，1999年，新的土地管理法頒布以后，為了加強耕地保護，實行用途管制，將土地審批權收歸國務院和省兩級政府，由國土部門代表政府直接去征地，用地單位和農民不再直接就土地出讓價格進行協(xié)商，對于土地征用補償標準的確定，政府有單獨決定的權力，這樣的制度安排使得政府擁有低價征用、獲取更多租金的權力和動力。第三，我國的土地管理法中規(guī)定，國家對土地進行征用時按照被征用土地的原用途即農地的農業(yè)用途給予補償，并同時規(guī)定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低價補償再把征得的土地按市值批租，巨大的差價就成為了誘導政府進行土地征用擴張的重要因素，尤其是1994年后土地出讓金不再上繳中央財政，其收入更成為地方政府預算外收入的主要來源。一個組織的經費來源方式(路徑)在很大程度上影響甚至決定著這個組織的行為。不是靠財政而是靠“以地生財”支持政府工作和政績需求，以地生財和招商引資就成為地方政府最重要的工作。3.地方政府土地征用約束機制的不完善性我國法律規(guī)定地方政府在征用土地時必須為了公共利益的需要才是合法的，否則就是違法操作。然而，在現實中，這種約束機制難以奏效，約束不了地方政府在征地過程中的自利行為。因為法律缺乏對公共利益范圍的明確界定，從而很難分清政府在征用土地時是為了公共利益的需要，還是非公共利益的需要。我國的行政訴訟法也不能處理政府在土地征用過程中的抽象行政行為，司法的有限作用，更是使得監(jiān)督機制缺失，弱化了對地方政府行為的約束，降低了政府官員違法征地的機會成本。另外，土地征用的雙方，一方是擁有公權力的政府，另一方是掌握資源與信息較少的農民，在談判中，農民根本不具有與地方政府相等的談判地位。在信息不對稱的情況下，監(jiān)督政府部門完全按照有關土地的法律法規(guī)作為，這需要花費極高的監(jiān)督成本，而這對于農民或者公眾來說都是難以承受的，也是個體不愿承受的。正如新制度經濟學家埃格森特所說：“在其它條件相同情況下，社會集團的政治實力直接與它們的經濟基礎相關；其次較大的集團集體行動的成本較高，尤其是當其成員分布的地理區(qū)域差別較大時?！币虼?，由于農民的經濟基礎薄弱、獲取信息的高昂成本以及集體行動的搭便車問題，農民即使利益受損，也難以發(fā)揮監(jiān)督約束政府行為的作用，導致在土地征用過程中，政府部門不履行公示程序、暗箱操作以及與利益集團的共謀等行為，在缺乏監(jiān)督機制下極易發(fā)生。由此可見，一方面，由于地方政府存在著利用土地征用中的利益驅動；另一方面，我國土地征用制度安排賦予政府的權力，事實上給予了政府以權設租的空間，同時，這種制度安排又缺乏對地方政府征地行為的制度性約束，因此，政府在征地過程中常常出現并非按照社會福利最大化目標的偏離行為。三、激勵與約束政府行為的制度創(chuàng)新在現行的土地征用制度安排下，政府存在著偏離公共利益原則行為的內在與外在驅動，要減少這種政府的失效行為、規(guī)范政府在征地過程中的以自身利益為導向的行為偏好和減少以權設租等行為，有必要改革原有的制度安排，進行制度創(chuàng)新。1.建立政府對土地市場權限的制度約束一是將政府土地征用權限定在可操作的范圍內，減少政府土地征用的自由裁量權。如對行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，預防以公共利益目的為名進行營利性目的的劃撥用地。二是政府負責土地利用的總體規(guī)劃，對于以贏利為目的的經營性項目用地要打破政府壟斷，利用市場機制來配置土地資源，允許農村非農建設用地進入市場，并在提高土地資源利用效率的同時，保障農民的土地產權不受侵犯。2.改革政府官員的考核制度，建立相應的利益激勵機制重新設立針對政府官員的考核制度，改變過去以經濟增長數量的指標為主的考評，代之以加強地方經濟發(fā)展質量方面的考評，如土地資源的利用效率、經濟可持續(xù)發(fā)展、失地農民的就業(yè)生活保障等方面的指標體系，以此減少以犧牲農地換取地方經濟增長的誘因。此外，建立短期和長期考評相結合的考核制度，避免政府官員偏面追求短期經濟增長，造成土地資源的低效利用和浪費，如為吸引更多的投資，壓低地價等行為。通過改革政府官員的考評制度，建立相應的利益誘導機制，使政府在土地征用過程中的行為遵循科學化、合理化、合法化。3.建立土地征用中約束政府行為的外在約束機制一方面，可以通過強化公眾參與，尤其是確保被征地農民在征地過程中的知情權與話語權，并能夠參與征地各項條件的協(xié)商。公眾的參與，尤其是對征地信息的獲得，可以在一定程度上監(jiān)督并減少政府行為對