民主制度論文-政府公開的原則與例外：論美國(guó)信息自由制度.doc

民主制度論文-政府公開的原則與例外：論美國(guó)信息自由制度內(nèi)容提要：信息公開是美國(guó)聯(lián)邦行政程序法的重要組成部分，也是美國(guó)對(duì)世界行政法治的一大貢獻(xiàn)。本文簡(jiǎn)要總結(jié)了美國(guó)信息公開制度的歷史進(jìn)程和最新發(fā)展，詳細(xì)探討了信息公開原則及其例外的司法適用，并深入分析了信息公開和個(gè)人隱私之間的復(fù)雜關(guān)系。由于信息公開與透明度在行政程序中發(fā)揮著特別重要的作用，美國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)能對(duì)中國(guó)相關(guān)制度的完善提供有益的啟示。關(guān)鍵詞：聯(lián)邦行政程序法；信息自由法；政府公開一、引言信息公開是美國(guó)聯(lián)邦行政程序法的重要組成部分，也是美國(guó)對(duì)世界行政法治的一大貢獻(xiàn)。民主社會(huì)首先是一個(gè)充滿各類信息的公開社會(huì)，因而不相信保密，也不信任“暗箱操作”。因此，信息公開尤其是政府信息公開是民主社會(huì)的基本特征。充分信息不僅對(duì)大眾選舉政治官員是必要的，而且也是公民在知情基礎(chǔ)上對(duì)行政官員的行為進(jìn)行有意義的控制與監(jiān)督的必然要求。信息公開的主要作用就在于使公民更好地理解行政組織的運(yùn)作，使行政決策成為一個(gè)對(duì)公眾透明的過(guò)程，從而便于公民對(duì)行政行為合法性的監(jiān)督與控制。在簽署信息自由法時(shí)，約翰遜（LyndonB.Johnson）總統(tǒng)表達(dá)了信息自由的基本哲學(xué)：本法來(lái)自我們最基本的原則。當(dāng)人民具有國(guó)家安全所能允許的全部信息時(shí)，民主才運(yùn)行得最好。只要披露對(duì)公共利益沒(méi)有傷害，就不能對(duì)決定蒙上秘密的面紗我?guī)е钋械尿湴粮泻炇疬@項(xiàng)措施。美國(guó)是一個(gè)公開社會(huì)，人民的知情權(quán)受到擁護(hù)與保障。本文簡(jiǎn)要總結(jié)了美國(guó)信息公開制度的歷史進(jìn)程和最新發(fā)展，詳細(xì)探討了信息公開原則及其例外的司法適用，并深入分析了信息公開和個(gè)人隱私之間的復(fù)雜關(guān)系。由于信息公開與透明度在行政程序中發(fā)揮著特別重要的作用，美國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)能對(duì)中國(guó)相關(guān)制度的完善提供有益的啟示。二、信息自由法信息公開的基本原則是，政府在獲得了必要信息之后并不能將其占為己有。信息是社會(huì)的共同資源，因而政府在一般情況下必須對(duì)全社會(huì)公開其所占有的信息。有些信息本身就是政府創(chuàng)造的，譬如法律、法規(guī)以及其它政府文件。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法第552條要求某些規(guī)則與規(guī)章必須在聯(lián)邦法規(guī)記錄（FederalRegister）上發(fā)表，且如果公民申請(qǐng)，行政機(jī)構(gòu)必須為其提供某些重要決定與文件。1966年，這一條款被信息自由法所修正，要求行政機(jī)構(gòu)披露所有受其控制的信息，某些列舉的例外除外。1974與1976年，這些條款再次受到修正，要求行政機(jī)構(gòu)的會(huì)議一般向公眾公開。根據(jù)第552(a)條，信息自由法主要分3部分：（1）在聯(lián)邦法規(guī)記錄上公布的信息，（2）公民申請(qǐng)接觸公布記錄所含的信息，以及（3）信息的披露。如上所述，聯(lián)邦法規(guī)記錄已經(jīng)包含了行政機(jī)構(gòu)的規(guī)章和普遍政策闡述等基本信息。為了便于公眾接觸某些機(jī)構(gòu)決定或意見，第552（a）（2）條要求行政機(jī)構(gòu)制訂詳細(xì)的材料目錄。披露的范圍包含“在絕大多數(shù)情形下具有法律效力”的機(jī)構(gòu)決定，包括“行政機(jī)構(gòu)在法律或政策問(wèn)題立場(chǎng)上的權(quán)威闡述”。應(yīng)當(dāng)公布但未公布或未獲得適當(dāng)編目的信息，對(duì)不知情或未獲得實(shí)際通告的人無(wú)效，也不能被援引為行政先例。尤其重要的是三類文件：行政官員在個(gè)案裁決中“相對(duì)正式”的個(gè)人意見與命令，聯(lián)邦法規(guī)記錄中未發(fā)表的政策闡述和解釋，以及影響公眾的雇員工作手冊(cè)，但不包括不影響外界的“純粹內(nèi)部”資料。11信息公開的義務(wù)及其范圍作為信息法的核心，第552（a）（3）條規(guī)定了廣泛披露信息的基本原則。作為原則，任何人可要求行政機(jī)構(gòu)披露其所存檔的任何信息。作為條件，申請(qǐng)人必須“合理描述”他想要獲得的信息是什么，但法院對(duì)這一條件采用極為寬松的解釋。原來(lái)的立法語(yǔ)言是要求“可識(shí)別的記錄”，但為了防止行政機(jī)構(gòu)阻礙信息的披露，這一條件在立法通過(guò)時(shí)被取消。司法部長(zhǎng)還指示各行政機(jī)構(gòu)，如果拒絕披露信息，有關(guān)信件必須說(shuō)明拒絕的理由、部門負(fù)責(zé)人以及向負(fù)責(zé)人上訴的權(quán)利。如果當(dāng)事人不服，可以向法院起訴。和普通行政訴訟不同，起因于信息自由法的訴訟將導(dǎo)致法院的初審（而非上訴審查），因而法院將全面審查行政機(jī)構(gòu)拒絕披露信息的事實(shí)與法律理由，對(duì)行政機(jī)構(gòu)關(guān)于有關(guān)信息屬于免除范圍的認(rèn)定僅給予很有限的尊重。在解釋上，國(guó)會(huì)參眾兩院曾采取過(guò)不同態(tài)度。為了避免總統(tǒng)否決，眾議院有意對(duì)某些條款采取狹隘解釋，并有增加免除事項(xiàng)范圍的傾向。參議院的解釋則更接近信息自由法文字所表達(dá)的本來(lái)意義。盡管司法部長(zhǎng)也曾依賴眾議院的解釋指示行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步限制法律所賦予的權(quán)利，但基于這段特殊的歷史，聯(lián)邦法院明確采取更為寬松的參議院解釋。即使如此，公眾對(duì)于信息自由法的現(xiàn)狀仍不滿意。1974年，國(guó)會(huì)在大量聽證和報(bào)告的基礎(chǔ)上對(duì)立法作了大規(guī)模修改，增加了對(duì)披露信息的期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，降低了對(duì)刑事調(diào)查和國(guó)防信息的保護(hù)，授權(quán)法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)拒絕披露的信息作出庭內(nèi)審查，且即使某些信息受到保護(hù)，如果其它信息不受保護(hù)且可以和受保護(hù)信息分離，那么不受保護(hù)的信息仍然必須公開。福特(GeraldFord)總統(tǒng)以對(duì)第1與第7項(xiàng)免除事項(xiàng)的修正構(gòu)成“違憲且不可操作”為由否決了法案。但國(guó)會(huì)兩院以2/3超多數(shù)壓倒否決，使新的要求成為立法。為了便于公民查閱和接觸政府信息，1996年的電子信息自由法(E-FOIA)建立了“電子閱覽室”(electronicreadingroom)。目前，通常的公共閱覽室一般包括3類資料：行政機(jī)構(gòu)在裁決過(guò)程中所作的最終意見和命令、特定機(jī)構(gòu)的政策說(shuō)明以及某些影響公眾的行政人員手冊(cè)。司法部長(zhǎng)克拉克(RamseyClark)在其備忘錄中指出：本法對(duì)執(zhí)法分支施加了正面責(zé)任，以對(duì)信息的公布及其可得性采取新的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐。它確定無(wú)疑地使披露成為超越的目標(biāo)，只是在法律免除中所規(guī)定的迫切需要面前才作出讓步。主要考慮包括下列事項(xiàng)：披露是普遍規(guī)則而非例外；所有人都有平等權(quán)利接觸政府信息；政府而非申請(qǐng)人有責(zé)任為扣留信息提供理由；如果被不適當(dāng)?shù)鼐芙^接觸文件，當(dāng)事人有權(quán)在法院尋求禁止(injunction)的救濟(jì)方式。根據(jù)聯(lián)邦記錄法，2各個(gè)行政部門有義務(wù)保存適當(dāng)記錄。如果“有理由相信”記錄被不適當(dāng)撤換，機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)有義務(wù)報(bào)告司法部長(zhǎng)。在1991年和1993年的案例中，3記者分別起訴國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)和總統(tǒng)執(zhí)法辦公室銷毀有關(guān)伊朗門(Iran-Contra)事件的材料。1974年的總統(tǒng)記錄和資料保存法把總統(tǒng)對(duì)文件的控制移交給“服務(wù)管理總局”(GeneralServiceAdministration)，但排除了對(duì)總統(tǒng)行為的司法審查。因此，法院駁回了第二個(gè)案例的起訴，而把對(duì)總統(tǒng)行為的控制寄托于政治制衡。然而，國(guó)家安全委員會(huì)的有關(guān)政策仍然受制于司法審查，且如果信息涉及到電子郵件，法院判決僅提供打印文件是不合適的，因?yàn)槟菢涌赡軙?huì)丟失信息發(fā)布源。在決定有關(guān)信息是否構(gòu)成必須披露的“行政記錄”過(guò)程中，最高法院主要考慮4個(gè)因素：4文件是否在機(jī)構(gòu)控制之下？在機(jī)構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生？是否進(jìn)入機(jī)構(gòu)檔案之中？是否“因任何目的”而被使用？在1980年的案例中，申請(qǐng)人要求獲得基辛格在任國(guó)務(wù)卿和總統(tǒng)的國(guó)家安全顧問(wèn)期間的3份電話記錄?；粮癜堰@些記錄作為他私人所有，并把其中2份在他擔(dān)任國(guó)務(wù)卿期間轉(zhuǎn)送給國(guó)會(huì)圖書館。對(duì)于這兩份記錄，最高法院認(rèn)為它已經(jīng)在申請(qǐng)之前就脫離了外交部的控制。第三份記錄是基辛格任國(guó)家安全顧問(wèn)時(shí)期的電話談話，而該顧問(wèn)委員會(huì)所屬的總統(tǒng)執(zhí)行辦公室并不是信息自由法所定義的“機(jī)構(gòu)”，且該文件被轉(zhuǎn)移到外交部并不表明它是外交部的文件，因?yàn)橥饨徊坎](méi)有產(chǎn)生這份文件，這份文件也沒(méi)有進(jìn)入外交部檔案，或“因任何目的”而被利用。一份文件在特定機(jī)構(gòu)的物質(zhì)存在本身并不能使之成為“機(jī)構(gòu)記錄”，否則基辛格個(gè)人的書籍等存放在他辦公室的所有材料都將受制于披露。最后應(yīng)該指出，信息自由法僅規(guī)定行政機(jī)構(gòu)披露信息的義務(wù)，當(dāng)然并不適用于任何收集信息的私人機(jī)構(gòu)，也不要求行政機(jī)構(gòu)從私人來(lái)源獲得其所不掌握的信息。5信息自由法的功能是迫使行政機(jī)構(gòu)復(fù)制在其控制之下的現(xiàn)有信息，但并不要求它制造有關(guān)信息或回答公民的問(wèn)題。事實(shí)上，自從實(shí)施以來(lái)，信息自由法已經(jīng)發(fā)展出一整套贏利或非贏利的私人信息機(jī)構(gòu)。和政府機(jī)構(gòu)相比，它們通常能更有效與及時(shí)地提供有關(guān)信息，形式也更為豐富多采，但一般都不是免費(fèi)的公共信息。在市場(chǎng)化的條件下，美國(guó)行政法的新問(wèn)題是如何處理保護(hù)私人對(duì)信息的權(quán)利和促進(jìn)公共信息公開化的關(guān)系。2信息公開的成本與效益雖然信息自由法有助于提高政府透明度，它在美國(guó)還是受到了激烈爭(zhēng)議。贊成者認(rèn)為它是透明公開的民主社會(huì)的象征，反對(duì)者則認(rèn)為它是不惜成本的徒勞之舉。盡管每個(gè)人都有權(quán)從政府那里及時(shí)獲得信息，但80%的信息要求都來(lái)自商業(yè)機(jī)構(gòu)或其代理人，只有大約1%的要求來(lái)自公益團(tuán)體。6可以理解的是，商業(yè)機(jī)構(gòu)迫切想知道其競(jìng)爭(zhēng)者向行政機(jī)構(gòu)提交的信息，而他們的一般都會(huì)獲得滿足，但其所支付的費(fèi)用完全不足以彌補(bǔ)信息搜尋的實(shí)際行政費(fèi)用。2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，健康與人力服務(wù)部(HHS)共處理了近62600項(xiàng)信息申請(qǐng)，并為80%以上的申請(qǐng)?zhí)峁┝巳啃畔?。大約12000項(xiàng)申請(qǐng)沒(méi)有批準(zhǔn)，其中絕大部分是記錄不存在、當(dāng)事人撤回了申請(qǐng)或沒(méi)有負(fù)費(fèi)等原因造成。1600多項(xiàng)申請(qǐng)因?qū)嶓w理由而遭到拒絕，其中最通常的理由是涉及到個(gè)人隱私（第六類豁免）。30項(xiàng)拒絕決定在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的上訴中被撤消。HHS一共雇傭了170名雇員和一些臨時(shí)工處理這些事務(wù)，花費(fèi)高達(dá)1300萬(wàn)美元，遠(yuǎn)高于國(guó)會(huì)原先的估計(jì)，且通過(guò)對(duì)申請(qǐng)人收費(fèi)形式收回的費(fèi)用只有其中大約7%。同年EPA也花費(fèi)了1200萬(wàn)美元處理僅14300條信息申請(qǐng)，為其中不到70%的申請(qǐng)?zhí)峁┝巳啃畔?，?88項(xiàng)申請(qǐng)?zhí)峁┝瞬糠中畔?，全部拒絕的申請(qǐng)只有62項(xiàng)。對(duì)于EPA來(lái)說(shuō)，拒絕披露的最通常理由是商業(yè)秘密（第四類豁免）。司法部主要通過(guò)其下屬的移民與規(guī)劃局和監(jiān)獄管理局，處理了近195000項(xiàng)申請(qǐng)，其中拒絕披露的比例略比其它領(lǐng)域更高。7三、信息公開原則的例外：免除披露的信息雖然政府公開是信息自由法的首要原則，這項(xiàng)原則并非沒(méi)有例外。在某些情況下，信息公開可能會(huì)損害國(guó)家的公共利益，信息自由法的制定者當(dāng)然不會(huì)對(duì)此視而不見。事實(shí)上，美國(guó)法院長(zhǎng)期承認(rèn)兩種行政豁免權(quán)。第一種類似于信息自由法規(guī)定的第一項(xiàng)豁免，和國(guó)家機(jī)密和國(guó)家安全相關(guān)。第二種類似于第五和第七類豁免，包括所謂的“官方信息”。兩種不同類型的豁免對(duì)于獲得信息的權(quán)利具有極為不同的含義。由于國(guó)家機(jī)密的披露將顯然危害公共利益，法院對(duì)這類行政豁免權(quán)給予更高的保護(hù)，因而第一類豁免對(duì)信息權(quán)設(shè)置的門檻相對(duì)最高。盡管1974年的修正案限制了關(guān)于國(guó)防和外交政策的豁免權(quán)，法院仍然傾向于尊重行政機(jī)構(gòu)對(duì)敏感信息的歸類。8然而，例外不應(yīng)“吃掉”原則。立法歷史表明，國(guó)會(huì)并不想使信息公開原則的例外被用作扣留信息的口實(shí)，因而狹隘規(guī)定了具體的免除事項(xiàng)。行政機(jī)構(gòu)不可基于國(guó)家安全等理由，而全部免除某一類信息的披露。免除必須基于特定信息的內(nèi)容與性質(zhì)。在1976年的一個(gè)案例中，9最高法院指出：“有限的免除并未使基本政策變得含糊不清，即披露而非保密才是信息自由法的主要目的?！钡谑裁磿r(shí)候應(yīng)該公開、什么時(shí)候應(yīng)該保密，事實(shí)上反映了不同社會(huì)需要之間的復(fù)雜平衡。信息自由法的例外“塞進(jìn)了短短一節(jié)，其中包括了現(xiàn)代民主政府所面臨的幾乎每一個(gè)主要矛盾、妥協(xié)和微妙平衡”。10以下具體討論免除的幾種主要類別以及它們的法律后果。1國(guó)家秘密第一類豁免是所有被總統(tǒng)行政命令歸類為“國(guó)家秘密”的信息。一旦被歸為“國(guó)家秘密