農(nóng)村研究論文-國(guó)家對(duì)農(nóng)村現(xiàn)行管理方式的體制缺陷──從南村調(diào)查剖析中國(guó)的鄉(xiāng)、村基層組織現(xiàn)狀.doc

農(nóng)村研究論文-國(guó)家對(duì)農(nóng)村現(xiàn)行管理方式的體制缺陷從南村調(diào)查剖析中國(guó)的鄉(xiāng)、村基層組織現(xiàn)狀中國(guó)農(nóng)村改革于今已達(dá)20多年。在上世紀(jì)80年代改革之初，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)曾一度有大的發(fā)展。但時(shí)至今天，農(nóng)村貧窮與發(fā)展的滯后，再一次成為全社會(huì)所關(guān)注的問題。推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，減少農(nóng)村的貧困，首先得了解中國(guó)農(nóng)村到底面臨什么問題。本文通過解剖華北南部同屬一個(gè)自然村（簡(jiǎn)稱南村）的兩個(gè)分村的基層組織，分析村民自治組織在鄉(xiāng)村發(fā)展中起了什么樣的作用，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政模式有哪些弊端，由此指出中國(guó)農(nóng)村面臨的雙重困境和擺脫這種困境所必須的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革。一、南村基層組織與村民之間的關(guān)系南村一分村共有1，860人，現(xiàn)在的村基層組織（以下簡(jiǎn)稱為“村組織”）是1994年由上級(jí)政府定下來的，共有村支部書記、村委會(huì)主任、黨支部委員11人。其中村支部書記秦禮的已經(jīng)在“村組織”工作20多年。三分村人口有1，400多人，現(xiàn)任支部書記郝喜軍自十幾歲開始務(wù)農(nóng)，當(dāng)過生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)、大隊(duì)民兵連長(zhǎng)，現(xiàn)成為該村第三代基層組織的負(fù)責(zé)人。1.“村組織”的日常工作與村民評(píng)價(jià)一個(gè)“村組織”的日常工作主要有兩大類，一是處理本村村民反映的問題，二是應(yīng)付上級(jí)政府布置的任務(wù)。但對(duì)村委會(huì)的工作績(jī)效，村民與“村組織”的評(píng)價(jià)完全不同。比如就“村基層組織能為村民解決什么問題”，大部份村民告訴調(diào)查者，村干部經(jīng)常登門找村民，不是讓出錢就是讓出力。但村干部自己卻認(rèn)為，他們?yōu)榇迕褡龅氖虑楹芏啵罕热?，上?bào)軍烈屬的情況，領(lǐng)取救濟(jì)金；反映村特困戶的情況，領(lǐng)取救濟(jì)；還有報(bào)災(zāi)，調(diào)解鄰里糾紛，發(fā)放宅基地等等。有許多時(shí)候，村民找村干部辦理的并不是什么公事。比如，一家男人外出好幾年不歸，女方要改嫁，村支部書記受男方親屬委托，外出尋找、刊登尋人啟事等。又如，有一村民的摩托車在外面被扣，他們找村支書幫忙要回。有時(shí)候村組織也受村民的委托辦理一些村里的公事。比如，1996年村里發(fā)生澇災(zāi)，村民集體來到村支書家，讓他向上反映災(zāi)情，以求減免稅收。又如，村里的高壓線被人偷竊數(shù)百米，村民找到村支部書記，讓他找縣公安局，把被偷的電線追回來。除了這些受委托和盡義務(wù)的事之外，“村組織”還掌握著一些公共資源。我們?cè)谡{(diào)查中看到的主要是發(fā)放宅基地的權(quán)力。從法律規(guī)定來看，發(fā)放宅基地的權(quán)力屬于上級(jí)土地管理部門，但縣鄉(xiāng)兩級(jí)土地管理部門對(duì)農(nóng)村土地資源的了解僅限于觀念和數(shù)字，不可能具體規(guī)劃管理各村的土地，于是實(shí)際掌握農(nóng)村宅基地發(fā)放的權(quán)力就下移給村委會(huì)。這一權(quán)力的下移曾為“村組織”帶來許多謀利空間，但現(xiàn)在隨著縣鄉(xiāng)土地部門的權(quán)力向農(nóng)村基層延深，這種謀利空間將被壓縮。2.鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)民的攤派和“管理”實(shí)際上，應(yīng)付鄉(xiāng)政府以及各級(jí)政府部門下派的任務(wù)才是“村組織”的主要工作。由于土地承包制的實(shí)施，農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系發(fā)生了變化，這對(duì)鄉(xiāng)政府的權(quán)力構(gòu)成了一定的限制。于是鄉(xiāng)政府往往試圖從其他方面彌補(bǔ)其權(quán)力“損失”，其手法之一就是加強(qiáng)對(duì)“村組織”的管理和控制。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“村組織”承擔(dān)著鄉(xiāng)政府下派的諸多“任務(wù)”。例如，每年第一季度有以下“任務(wù)”會(huì)下達(dá)給“村組織”。第一項(xiàng)，查“私婚”和“早婚”。鄉(xiāng)政府根據(jù)各村人口總數(shù)，按比例分派名額，責(zé)成“村組織”必須搜索到足夠的私婚和早婚人數(shù)，為鄉(xiāng)政府籌到足夠的罰金。第二項(xiàng)，實(shí)行計(jì)劃生育的季度普查，責(zé)成一個(gè)村必須有一定數(shù)量的人做引產(chǎn)、流產(chǎn)手術(shù)。比如，三分村共有1，400人，按比例分到8個(gè)名額；少完成一個(gè)，鄉(xiāng)政府要對(duì)村組織罰款2，500元。第三項(xiàng)，征收人頭稅。本來，征稅是稅務(wù)部門的事權(quán)，但鄉(xiāng)政府認(rèn)為，有些該征的稅沒有征上來，于是按每人12元的配額對(duì)各村加征所謂“稅收”，這部份鄉(xiāng)政府自行規(guī)定的收費(fèi)被村民稱為“人頭稅”。這項(xiàng)攤派遭到村民的抵制，因?yàn)椤按褰M織”和鄉(xiāng)政府均拿不出合法征稅的稅票。最后，“村組織”只好從信用社貸款，上交了這筆“人頭稅”。第四項(xiàng)是“小康村驗(yàn)收”，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)15項(xiàng)，每一項(xiàng)都有具體的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，如人均收入達(dá)到1，300元的戶要超過村民總戶數(shù)的80%，人均集體經(jīng)濟(jì)收入要超過1千元，學(xué)齡人口小學(xué)入學(xué)率達(dá)到99%、鞏固率為99%、完成率為97%，按“村文化建設(shè)”標(biāo)準(zhǔn)村圖書室必須有1千多冊(cè)藏書，每年訂閱5種以上報(bào)刊，有3個(gè)體育場(chǎng)所，3種以上體育設(shè)施，此外還有住房、用水、用電、道路、綠化、衛(wèi)生所，以及“村組織”建設(shè)、計(jì)劃生育等各項(xiàng)硬指標(biāo)。3.農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各種稅費(fèi)筆者調(diào)查的一分村和三分村都已成為“小康村”，但并未全部達(dá)標(biāo)。實(shí)際上，鄉(xiāng)政府對(duì)所謂的“達(dá)標(biāo)”并不認(rèn)真，他們最關(guān)心的是“村組織”上交“稅費(fèi)”的多少。第一季度的任務(wù)還未完成，第二季度的“夏季征購提留”工作就已開始。鄉(xiāng)政府把上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)分解到各村；各村再根據(jù)下派任務(wù)，計(jì)劃造表，將任務(wù)分解到各戶。在一分村，我們看到了上一年夏季征購提留表，從一個(gè)名叫趙常華的村民名下（承包耕地2.1畝），他應(yīng)該上繳的夏季征購提留如下：“村提留”合計(jì)為97元（其中公積金42.2元、公益金18.3元、管理費(fèi)36.5元），“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”合計(jì)為169.9元（其中教育費(fèi)54.8元、計(jì)劃生育費(fèi)8.2元、優(yōu)撫費(fèi)11.9元、民兵訓(xùn)練費(fèi)11.9元、道路維修費(fèi)8.2元、衛(wèi)生費(fèi)4.6元、稅金70.3元），總計(jì)為266.9元。夏季是農(nóng)民交納各種費(fèi)用的主要季節(jié)。一分村有1千8百多人，向縣、鄉(xiāng)政府上交的“夏季征購提留”包括：公積金25，296元、公益金12，648元、管理費(fèi)25，296元、義務(wù)工3，720元、積累工5，580元、教育費(fèi)39，744元、計(jì)劃生育費(fèi)5，692元、優(yōu)撫8，220元、民兵費(fèi)2，530元、道路費(fèi)5，672元、衛(wèi)生費(fèi)3，162元，小計(jì)126，480元，國(guó)家稅金48，150元?！按褰M織”把表冊(cè)送到夏糧收購站，收購站則把各種款項(xiàng)從農(nóng)民的賣糧款中扣除。4.“村組織”在農(nóng)村社區(qū)公共生活中的作用從調(diào)查結(jié)果來看，“村組織”控制民眾的能力越來越弱，在農(nóng)村公共生活中的影響也越來越小。比如，“村組織”不再管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，如打井、整地、安排生產(chǎn)，也不參與村民的婚喪嫁娶、修房蓋屋?！按褰M織”從農(nóng)村的公共生活領(lǐng)域退出之后，其管理空白有一部份逐漸被村民的自發(fā)行為所填補(bǔ)。例如，土地承包之始，地塊被分割得很零散，一戶的承包地不過3至5畝，卻被分割成7、8個(gè)小地塊，不利于耕作；于是村民們通過私下交換，把小地塊合并成大地塊，方便耕作。此外，打井、架設(shè)電線、改革耕作方式等，也都是民間自發(fā)的行為，基本上沒有“村組織”的參與。農(nóng)民在文化活動(dòng)方面有了更多的自主性，姓氏和家族活動(dòng)的重新活躍即為一例。南村以郝姓為主，1949年以前這里有一個(gè)很大的郝氏家譜廟，“文革”時(shí)期被拆毀。前幾年，村民們報(bào)縣宗教局批準(zhǔn)，集資重新修建家譜廟，廟里供奉的是郝氏最早從山西洪洞縣移民過來的祖先。每年農(nóng)歷的正月十五和七月十五，在廟前舉行祭祖儀式。但正如黃宗智在華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷所描繪的，與南方鄉(xiāng)村相比，北方農(nóng)村的家族觀念相對(duì)淡漠。在南村，盡管恢復(fù)了一些宗族儀式和活動(dòng)，但這里沒有族長(zhǎng)、族規(guī)，也沒有族產(chǎn)，宗族行為完全處于自發(fā)狀態(tài)，其活動(dòng)也僅僅是一種儀式，除了滿足村民對(duì)歸屬感的需求之外，沒有更多的社會(huì)功能。在目前南村的村民活動(dòng)中，既很少看到“村組織”的影子，也很少看到家族的影子。在組織生產(chǎn)、興辦企業(yè)、修房造屋、婚喪嫁娶等活動(dòng)中，鄰里、朋友、家族、親戚的作用幾乎處于同等重要的位置。由此可見，孤立分散，缺乏有機(jī)聯(lián)系仍然是北方小農(nóng)社會(huì)的基本特征，這一基本特征是國(guó)家政權(quán)深入農(nóng)村的有利條件。當(dāng)國(guó)家行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村控制減弱時(shí)，也沒有任何勢(shì)力能填補(bǔ)其權(quán)力的空白。二、“村組織”與鄉(xiāng)政府的關(guān)系農(nóng)村改革除了涉及“村組織”與村民的關(guān)系之外，另一個(gè)重要內(nèi)容是調(diào)整“村組織”與上級(jí)政府之間的關(guān)系。1.“村組織”功能弱化，鄉(xiāng)政府權(quán)力膨脹筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在“村組織”的社會(huì)控制功能減弱的同時(shí)，鄉(xiāng)政府的機(jī)構(gòu)和權(quán)力卻大為膨脹。改革以前的人民公社機(jī)關(guān)通常只有十來個(gè)正式工作人員，現(xiàn)在，南村鄉(xiāng)的黨委和鄉(xiāng)政府已有一百多人。黨委、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)人大、紀(jì)檢、團(tuán)委以及派出所、法庭、銀行、土地、稅收、計(jì)劃生育等各種部門，都比照縣政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，此外還特別設(shè)有管理農(nóng)村的若干特殊部門?！按褰M織”的大部份工作都不得不圍繞著鄉(xiāng)政府的需要。南村鄉(xiāng)政府管理著20來個(gè)行政村，從功能上看，既然設(shè)立了如此龐大且功能齊全的鄉(xiāng)政府，它就完全可以獨(dú)立承擔(dān)起管理農(nóng)村社區(qū)的任務(wù)，沒有必要再設(shè)立村一級(jí)組織。但為什么又要在鄉(xiāng)政府之下又設(shè)立“村組織”呢？這完全是鄉(xiāng)政府的需要。在鄉(xiāng)政府下面設(shè)立“村組織”，既增加了鄉(xiāng)政府的權(quán)力，同時(shí)又減少了鄉(xiāng)政府的事務(wù)性工作與責(zé)任?！按褰M織”實(shí)行自治之后，鄉(xiāng)政府與“村組織”的關(guān)系處于一種什么狀態(tài)呢？從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，南村的“村組織”名為村民自治，其控制權(quán)并不在村民手中，而是在上級(jí)政府那里。由于“村組織”手中掌握的資源很少，其權(quán)力基礎(chǔ)就十分薄弱，只能依靠上級(jí)政府的支持。當(dāng)然，這種依賴出于鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織的共同需要：鄉(xiāng)政府需要村組織為其提供經(jīng)濟(jì)上的支持，“村組織”需要鄉(xiāng)政府為其提供權(quán)力的保障?！按褰M織”的人事任免，有的是通過村民推舉，有的是鄉(xiāng)政府指派。無論屬于哪一種情況，“村組織”多半必須服從鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)。用三分村一位村主任的話來說就是，鄉(xiāng)政府可以隨時(shí)“調(diào)度”他們，召集他們開會(huì)，并布置任務(wù)，對(duì)他們獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。按規(guī)定，村里征收的“提留”（即公積金、公益金、管理費(fèi)等）都是“村組織”的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但在南村，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“村提留”卻都要上繳到鄉(xiāng)政府，然后再由鄉(xiāng)政府根據(jù)情況向“村組織”返還部份“村提留”款項(xiàng)。為了加強(qiáng)對(duì)“村組織”的控制，南村鄉(xiāng)政府在每個(gè)行政村都安置一名鄉(xiāng)干部，長(zhǎng)年住在村里，監(jiān)察各村的基本動(dòng)態(tài)。在調(diào)查中經(jīng)常聽到“村組織”的干部抱怨，鄉(xiāng)政府卡得太死，村里的工作難做。筆者曾向他們提問：能不能根據(jù)村里的具體情況，對(duì)鄉(xiāng)政府的安排布置表示異議？“那怎么可以？”一分村的村主任說，“鄉(xiāng)政府根本不聽你的，還要用黨紀(jì)政紀(jì)處分你呢”。更重要的是，如果“村組織”不聽鄉(xiāng)政府的“調(diào)度”，或無法完成鄉(xiāng)里布置的任務(wù)，鄉(xiāng)政府馬上就會(huì)撤換“村組織”負(fù)責(zé)人的職務(wù)，另換他人。2.“村組織”的支配力減弱從總體上來看，“村組織”對(duì)農(nóng)民是不可能再按人民公社時(shí)期那種大隊(duì)干部對(duì)社員的強(qiáng)迫命令方式去布置任務(wù)，但它也不能按鄉(xiāng)政府管理“村組織”的方式工作?！按褰M織”雖然行使著國(guó)家權(quán)力，安排的是上級(jí)政府下派的任務(wù)，但“村組織”卻不是國(guó)家權(quán)力的化身，它們只是扮演著國(guó)家權(quán)力的基層“代理人”角色。它們的身份是多重的：當(dāng)行使國(guó)家權(quán)力的時(shí)候，他們是國(guó)家權(quán)力的代理人；當(dāng)他們?yōu)榇迕穹?wù)的時(shí)候，又成了村民的代理人。村民如果不服從他們的安排，一般情況下，他們只能調(diào)動(dòng)縣或鄉(xiāng)的力量來解決。各種各樣對(duì)農(nóng)民的征收和攤派之所以能夠完成，主要原因在于農(nóng)民對(duì)國(guó)家權(quán)威的服從。因此，“村組織”必須以鄉(xiāng)、縣兩級(jí)政府權(quán)力的支持作為政治靠山。需要指出的是，在全國(guó)的范圍內(nèi)，不同地方的村組織，其權(quán)力和支配能力差別很大。有的“村組織”幾乎毫無支配能力；有的“村組織”，如河南的南街村、江蘇的華西村，其權(quán)力與支配力甚至超過人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)的權(quán)力。由此可見，“村組織”的權(quán)力不在其組織形式，而是更大程度上取決于它所掌握的經(jīng)濟(jì)資源。有的“村組織”沒有任何集體資產(chǎn)，連“三提留”也被鄉(xiāng)政府拿去，“村組織”不掌握任何資源，它對(duì)村民就沒有支配力；有的村在土地承包之后，“村組織”仍然掌握著一部份集體資產(chǎn)，如荒山、野地、林木、礦藏等，這類“村組織”就有很大的權(quán)威，能支配村民。但從數(shù)量上看，這類具有權(quán)威性與支配力的“村組織”比較少。顯然，對(duì)改革給農(nóng)村社會(huì)和權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來的重大變遷及影響，學(xué)術(shù)界還未給予足夠的理解和重視。比如，盡管“村組織”已經(jīng)沒有什么實(shí)際政治意義了，不少人還在熱烈地討論“村組織”的民主選舉與民主決策之重大意義；盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)包攬了控制農(nóng)村社區(qū)的大部份權(quán)力，但研究者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色和職能卻很少給予關(guān)注。鑒于南村的現(xiàn)狀在中國(guó)農(nóng)村具有普遍意義，本文由此出發(fā)著重討論農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新問題。三、中國(guó)農(nóng)村的出路在于改變國(guó)家對(duì)農(nóng)村的管理方式從世界范圍來看，農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化主要經(jīng)由兩條途徑：其一，農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)力量，這股力量的發(fā)展壯大帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村走上現(xiàn)代化之路；其二，國(guó)家率先在城市完成工業(yè)化，轉(zhuǎn)而投資農(nóng)村或?qū)⑥r(nóng)村人口吸納到城市。但對(duì)于中國(guó)來說，這兩個(gè)方案都很難實(shí)行。首先，中國(guó)作為一個(gè)后起的發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)代化是作為一個(gè)文化和政治問題被引進(jìn)來的，社會(huì)基層并沒有蘊(yùn)藏發(fā)展現(xiàn)代化的動(dòng)力；其次，由于農(nóng)村區(qū)域廣大，人口眾多，僅僅依靠城市和國(guó)家的力量，很難使農(nóng)村得到發(fā)展。中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展的難題并非始自今天。自近代以來，中國(guó)農(nóng)村就一直處于“危機(jī)舒緩，再危機(jī)再舒緩”這樣一個(gè)周而復(fù)始的過程中。