農(nóng)村研究論文-村委會(huì)選舉中基層政府的角色與行為分析——對(duì)江西省40個(gè)村委會(huì)換屆選舉觀察的一項(xiàng)綜合分析.doc

農(nóng)村研究論文-村委會(huì)選舉中基層政府的角色與行為分析對(duì)江西省40個(gè)村委會(huì)換屆選舉觀察的一項(xiàng)綜合分析內(nèi)容摘要：本文通過(guò)分析40個(gè)村委會(huì)換屆選舉中縣、鄉(xiāng)政府的具體行為及其運(yùn)作過(guò)程、實(shí)際功能，探討了村委會(huì)民主選舉中基層政府的角色與作用。筆者的觀點(diǎn)是，縣、鄉(xiāng)政府在推動(dòng)村委會(huì)民主選舉中承擔(dān)了近于“全能”但又是混亂的角色，既是“立法者”，又是“執(zhí)法者”，還是“監(jiān)督者”，其行為與其說(shuō)是積極、主動(dòng)的，不如說(shuō)是被動(dòng)、應(yīng)付的。因此，要真正推進(jìn)農(nóng)村民主自治，不僅要有政府“自上而下”的推動(dòng)，還需要有民間力量“自下而上”的促進(jìn)。TheRoleofBasic-LevelGovernmentsinVillagerCommitteeElections-AnAnalysisofObservationsof40VillageCommitteeElectionsinJianxiThispaperanalyzesthebehavior,operationsandfunctionsoftownandtownshipgovernmentsin40villageelections,discussingtheroleoflocalgovernmentsintheelectionofvillagecommittees.Theauthorsviewisthattheroleofthetownandtownshipgovernmentsisalmostomnipotentbutchaotic.Theyarebothlegislatorsandenforcementauthoritiesaswellassupervisors.”Theirbehaviorsarepassiveratherthanactive.Therefore,thedevelopmentofvillagerself-governancerepliesonnotonlygovernmentspromotionfromthetopdownbutalsograssrootspushfromthebottomup.基層政府在村委會(huì)民主選舉及村民自治中的行為與角色，已引起學(xué)者的廣泛關(guān)注。多數(shù)人認(rèn)同于這樣的看法，對(duì)中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村而言，村委會(huì)民主選舉與村民自治是一個(gè)需要自上而下由基層政府強(qiáng)力啟動(dòng)并推動(dòng)的過(guò)程。因此，基層政府行為在其中的作用是第一位的。（徐勇，1997；肖唐鏢，1999；王振耀、白鋼、王仲田，2000：13）有學(xué)者的研究進(jìn)一步表明：制約村委會(huì)民主選舉與村民自治的主要因素也正在于地方基層政府。（肖唐鏢，1998；趙樹凱，2001）。不過(guò)，我們應(yīng)當(dāng)注意的是，這些研究主要是針對(duì)村組法正式頌布實(shí)施以前而作出的。那么，隨著法律的正式施行，情況是否會(huì)有變化？本文依據(jù)對(duì)江西省40個(gè)村委會(huì)換屆選舉觀察就此作一綜合分析。鑒于筆者已在另文中研究了縣鄉(xiāng)政府在村民直選中的實(shí)際影響力和作用力（肖唐鏢，2001），本文擬通過(guò)描述縣鄉(xiāng)政府在村民直選中的具體行為及其運(yùn)作過(guò)程、實(shí)際功能，來(lái)研究分析其角色特征。一、樣本村簡(jiǎn)況C、T兩縣均在江西省中部地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及歷史傳統(tǒng)相近。在隨機(jī)選取的40個(gè)樣本村中，從地形看，山區(qū)村占20.0%，平原村為37.5%，丘陵村有42.5%。從地理區(qū)位看，地處城鎮(zhèn)郊區(qū)的村為41.0%，在城鎮(zhèn)郊外的有46.2%，還有12.8%的村在很偏僻之地。而從交通狀況而言，交通方便的村占51.3%，交通一般的村為15.4%，交通不方便的村有33.3%?？梢?，這些樣本村雖然選自于兩縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但交通地理狀況呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。那么，樣本村的經(jīng)濟(jì)狀況如何呢？從表1可見，以稻作農(nóng)業(yè)為主體仍是多數(shù)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特征。1998年，40個(gè)村的農(nóng)民人均純收入1533元（各村均值）。同年，56.4%的村無(wú)集體經(jīng)濟(jì)純收入，年收入在5000元以下的村占28.2%，在5001至20000元的村有7.8%，30000元以上的為7.8%。而且，相當(dāng)部分村已負(fù)有巨額債務(wù)，僅有35.9%的村每年能及時(shí)兌現(xiàn)村干部的工作報(bào)酬，少量拖欠的村占25.6%，38.5%的村其干部已數(shù)年未拿到報(bào)酬。這些情況，基本體現(xiàn)了中國(guó)中部地區(qū)農(nóng)村的特點(diǎn)。表1：樣本村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩rN=39（村）單位：%以稻作農(nóng)業(yè)為主以經(jīng)濟(jì)作物為主以林牧養(yǎng)殖為主私有濟(jì)濟(jì)狀況94.9%15.4%7.7%發(fā)達(dá)村5.1%，一般村12.8%，不發(fā)達(dá)村82.1%二、基層政府對(duì)村委會(huì)民主選舉的介入方式如果以基層政府對(duì)村委會(huì)民主選舉的依法操作與否、以及作為的積極程度為自變量，那么，如表2所示，基層政府操作選舉在理論上就有可能出現(xiàn)六種類型。從我們調(diào)查的情況看，在40個(gè)樣本村委會(huì)民主選舉中，這六種類型都出現(xiàn)了。具體說(shuō)來(lái)，在A類“直接依法操作”型村中，如南門、曲斗、馬口、桃源等村，縣鄉(xiāng)工作組積極介入選舉，并嚴(yán)格依法操作，從而確保了選舉的民主合法性。反之，在B類“直接違作”型村中，縣鄉(xiāng)工作組的積極介入并不是依法而行，而是獨(dú)自或與村干部一道進(jìn)行暗箱操作，嚴(yán)重作弊，貫村、章村、程村、埠村的情況就是如此。表2：基層政府操作選舉的幾種可能性類型表依法操作違法操作積極作為直接介入A.直接依法操作B.直接違法操作間接介入C.間接依法操作D.間接違法操作不積極作為E.由村依法選舉F.放任的作弊選舉資料來(lái)源：對(duì)39個(gè)樣本村情況的調(diào)查。與A、B兩類中基層政府的直接介入不同，在有些村，基層政府的介入?yún)s是間接的。如在C類“間接依法操作”型村中，縣鄉(xiāng)工作組也駐扎在村內(nèi)，但沒有站在選舉工作的前臺(tái)，或包辦替代，或與村工作人員聯(lián)合操作，而是以指導(dǎo)者身份來(lái)行動(dòng)，普田、游村、中村的縣鄉(xiāng)工作組就是這樣。而在D類“間接違法操作”型村，縣鄉(xiāng)工作組的介入也是間接的，但卻指導(dǎo)進(jìn)行違法選舉或在某些程序違法運(yùn)作。如，洲村委會(huì)民主選舉中胡小元的“過(guò)半數(shù)”票，實(shí)際上是無(wú)效的，但這卻是鄉(xiāng)干部的主張。羅家村委會(huì)民主選舉中的一些違法行為，也是與縣鄉(xiāng)工作組的指導(dǎo)有關(guān)的。同基層政府以上四種積極“作為”類型不同的是，它們也有“不作為”的情況，即為E、F兩種類型。在這種情況下，縣鄉(xiāng)政府雖然也向村派出了工作組，但它僅是名義上的、形式上的，并不參與該村委會(huì)民主選舉事務(wù)的決策，任由村里自行開展選舉。坎下村、獅前村就是“由村依法選舉”的類型（E類），在這兩個(gè)村，鄉(xiāng)干部放手讓村里自己組織各項(xiàng)工作，由于有一個(gè)來(lái)自群眾的強(qiáng)有力的選舉委員會(huì)，結(jié)果選舉非常成功。而在“放任作弊選舉”的類型（F類）村中，工作組對(duì)村干部（主要是村支書）的選舉工作也不加過(guò)問(wèn)，甚至對(duì)一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。當(dāng)然，縣鄉(xiāng)政府及其工作組對(duì)各村委會(huì)民主選舉采取何種操作類型，取決于多種因素。其中重要的兩條即為：村支書的能力，原村委會(huì)班子的狀況（是否被鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望能留任）。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為村支書有很強(qiáng)的駕御能力，希望原村委會(huì)班子留任、并認(rèn)為它能繼續(xù)當(dāng)選，就很有可能采取“不作為”的方式，放手讓村里自行組織安排選舉，獅前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的選舉就是這樣。反之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果認(rèn)為村支書駕御能力不夠，但希望原村委會(huì)班子留任、而它的繼續(xù)當(dāng)選又面臨挑戰(zhàn)時(shí)，就更有可能“積極作為”，直接或間接地介入選舉工作。以上對(duì)基層政府行為的分析主要是從基層政府本身的維度而展開的。如果我們從村自身的角度來(lái)看，那么，就可把村委會(huì)民主選舉分為“自主性選舉”和“管制性選舉”兩種。所謂自主性選舉，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)村委會(huì)民主選舉的程序、方式，特別是候選人的確定等問(wèn)題采取不干預(yù)的態(tài)度，任由村委會(huì)民主選舉委員會(huì)按照上級(jí)確定的規(guī)則和要求去組織、安排和確定。而管制性選舉則是指基層政府干預(yù)的選舉。實(shí)際上，在村委會(huì)民主選舉的這兩種分類之間有著相通之處。A、B、C、D四類即為“管制性選舉”，而E、F兩類系“自主性選舉”。在本次調(diào)查的40個(gè)村中，多數(shù)村的選舉還屬于管制式選舉，只是縣鄉(xiāng)政府對(duì)各村委會(huì)民主選舉的作用方式和程度有所不同而已。不過(guò)，在“管制性選舉”與“自主性選舉”中都有可能出現(xiàn)民主合法的選舉（A、C、E），也有可能是違法性選舉（B、D、F）。由此可見，基層政府介入選舉本身并不重要，重要的是如何介入。三、在選舉中基層政府的實(shí)際功能及其運(yùn)作那么，縣鄉(xiāng)政府是從哪些方面來(lái)操作選舉、并發(fā)揮作用的？從對(duì)40個(gè)村的調(diào)查看，在選舉中除了不親自投票、不作為候選人外，其它所有的行為中都有縣鄉(xiāng)政府的作用。各村的選舉都是一個(gè)自上而下的制度引入過(guò)程，都是在強(qiáng)行政驅(qū)動(dòng)下而展開的，如選舉的籌備、動(dòng)員與組織，以及規(guī)則、程序的安排、解釋與實(shí)施等，都來(lái)自基層政府。具體地說(shuō)，在選舉中，基層政府的功能及其運(yùn)作方式主要有：（1）規(guī)則制定與解釋功能。在全國(guó)村組法正式頒布實(shí)施后，江西省人大常委會(huì)通過(guò)了相應(yīng)的實(shí)施辦法，對(duì)選舉的步驟、程序、方法，候選人條件等作了原則性的要求。各地還會(huì)制訂更詳細(xì)的實(shí)施方案，如C、T兩縣均由縣委、縣政府下發(fā)了以此方案為內(nèi)容的“紅頭文件”。實(shí)際上，在我們觀察的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們也進(jìn)一步制訂了更具體的選舉操作規(guī)程。當(dāng)然，這些具體的實(shí)施方案與操作規(guī)程，從表面上看是對(duì)村組法和實(shí)施辦法的進(jìn)一步細(xì)化，并無(wú)原則上的沖突。從選舉的宣傳、選民的登記，提名程序，到候選人的條件及人員確定，再到候選人的介紹、正式投票，以及選票的設(shè)計(jì)、統(tǒng)計(jì)與監(jiān)督，還有村委會(huì)職數(shù)的規(guī)定、村委會(huì)民主選舉委員會(huì)的產(chǎn)生、職責(zé)等等，皆有細(xì)致的規(guī)定。因此，選舉規(guī)則與程序的制訂都是縣鄉(xiāng)政府的行為。而且，在實(shí)際中對(duì)其的解釋權(quán)也在縣鄉(xiāng)政府。（2）信息傳輸與發(fā)布功能。限于書刊、電臺(tái)等現(xiàn)代傳媒在農(nóng)村的不發(fā)達(dá)，特別是有關(guān)村委會(huì)民主選舉知識(shí)在農(nóng)村傳播的缺乏，絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)如何選舉可謂知之不多。而且，對(duì)何時(shí)將發(fā)生選舉等信息，也要取決基層政府的發(fā)布。這就是說(shuō)，有關(guān)選舉的信息至今仍是被基層政府壟斷的，對(duì)農(nóng)民而言尚是稀缺的。盡管C、T兩縣在實(shí)施方案中對(duì)選舉宣傳的要求很具體，但我們從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其實(shí)在各村對(duì)選舉的宣傳發(fā)動(dòng)工作很不深入細(xì)致，對(duì)選舉的規(guī)則、方式、程序等都是進(jìn)行有選擇性的傳輸，并沒有全部發(fā)布，而且往往是對(duì)選民提要求的多（如積極履行職責(zé)），而向選民介紹其權(quán)利的少。因而對(duì)選舉的信息和知識(shí)，選民實(shí)際上是不太了解的。這就使選民和鄉(xiāng)村干部對(duì)選舉信息的掌握處于極不對(duì)等的地位，有利于縣鄉(xiāng)政府對(duì)選舉局面的控制。反之，縣鄉(xiāng)政府的這種控制就易于遭遇挑戰(zhàn)，如在普田村，當(dāng)一位村民候選人看到觀察員手中的選舉必讀后如獲至寶，仔細(xì)閱讀后即對(duì)村委會(huì)民主選舉工作擺出了種種合理的批評(píng)。（3）組織與操作功能。在C、T兩縣，縣鄉(xiāng)政府都設(shè)立了選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并組派了工作組進(jìn)村親自指導(dǎo)。按理，縣鄉(xiāng)工作組進(jìn)村主要應(yīng)起政策指導(dǎo)及相應(yīng)的監(jiān)督功能，但在絕大多數(shù)村，他們還往往走到選舉工作的前臺(tái)，直接操作選舉工作。比如，他們與村支書一道指定、選委會(huì)成員，決定投票方式，幫助或者直接組織選舉，有的甚至幫助一些組織意圖之中的候選人拉票。對(duì)各村候選人的條件，以及正式候選人的確定，本應(yīng)由村委會(huì)民主選舉委員會(huì)依照法律政策來(lái)決定，但在不少村，縣鄉(xiāng)工作組也直接介入，并起主導(dǎo)作用。在曲尺村，為了使組織所愿的人員能勝出，工作組便將對(duì)候選人文化程度的要求由縣里確定的初中文化改為小學(xué)文化。鄉(xiāng)黨委副書記在該村委會(huì)民主選舉會(huì)議上就說(shuō)：“在放開老百姓選村官的過(guò)程中，如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨委的意志，關(guān)鍵在兩方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是否掌握著控制村選委會(huì)成員的資格認(rèn)定和最終確立；二是村委會(huì)成員候選人條件的設(shè)定和候選人審批是否由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府牢牢把關(guān)?！痹跂|江村，候選人提名結(jié)果出來(lái)后，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作組的同志發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意圖遭遇尷尬，而真正的競(jìng)爭(zhēng)也在預(yù)定人選中進(jìn)行時(shí)，就以村委會(huì)中要保證有婦女干部等為由，故意減少村委會(huì)職數(shù)，以保證原村干部能全部留任在村兩委班子中。在曲斗村和爵譽(yù)村，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府看中的預(yù)定人選都成為了村委會(huì)主任的正式候選人而無(wú)法調(diào)劑時(shí)，但又為了保證他們都能當(dāng)選，就臨時(shí)決定采取了分職位選舉的辦法，讓競(jìng)爭(zhēng)主任職位的落選者能參與委員的選舉。（4）仲裁功能。在選舉中往往會(huì)遇到各種突發(fā)問(wèn)題，特別是遇到法律規(guī)則上不曾規(guī)定的問(wèn)題。在此時(shí)，只有坎下、普田等少數(shù)村的選舉委員會(huì)能起到正常的集體仲裁與決策功能。在多數(shù)村，這一功能都由縣鄉(xiāng)工作組或基層政府承擔(dān)。在仲村，當(dāng)選票上出現(xiàn)“一人兩名”（有選民寫下候選人的書名，又有選民寫下該候選人的小名）、發(fā)生計(jì)票爭(zhēng)執(zhí)后，最后交由鄉(xiāng)政府作定奪。在羅家村，當(dāng)一些未轉(zhuǎn)來(lái)戶口的媳婦們未領(lǐng)到選票，而與村干部發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)后，縣政府有關(guān)部門一錘定音：應(yīng)發(fā)選票。在更多的村，當(dāng)村選委會(huì)成員對(duì)有效票、廢票的認(rèn)定意見不一時(shí)，都是由縣鄉(xiāng)工作組或基層政府來(lái)裁定，王沙塘、中村等村計(jì)票現(xiàn)場(chǎng)上就發(fā)生了這種情況。（5）秩序監(jiān)督與維持功能。這應(yīng)是縣鄉(xiāng)工作組的重要職責(zé)。不過(guò)，在調(diào)查村中，工作組的監(jiān)督功能普遍不足，尤其是對(duì)選舉工作人員的監(jiān)督不力（實(shí)際上工作組本身也是“工作人員”）。但對(duì)選舉秩序的維護(hù)，防止對(duì)選舉的干擾、破壞，卻是縣鄉(xiāng)政府用力較多的地方。最為突出的是，C縣在我們所調(diào)查的后16個(gè)村，正式選舉的當(dāng)天，每個(gè)村都由縣里統(tǒng)一安排了兩名警察來(lái)現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)秩序1。這在一定程度上也是對(duì)選民的一種威懾，特別是對(duì)敢于提出批評(píng)意見的選民的威懾，從而有助于縣、鄉(xiāng)的意志得到更好的實(shí)現(xiàn)。四、對(duì)村委會(huì)民主選舉中基層政府角色行為的評(píng)估縣鄉(xiāng)政府在選舉中承擔(dān)了如此繁重而多樣的功能，這無(wú)疑是自上而下強(qiáng)力推進(jìn)村委會(huì)直選的表證。但問(wèn)題是：應(yīng)如何評(píng)估縣鄉(xiāng)政府的角色特征？它對(duì)村委會(huì)直選究竟發(fā)生了何種性質(zhì)的影響？有學(xué)者曾提出，中國(guó)實(shí)行村民自治，推進(jìn)民主化進(jìn)程的一大特點(diǎn)是，基層政府行為并不是“消極物”，而具有積極的主動(dòng)性（徐勇，1997：256-258）。從表層看來(lái)，村民直選以及村民自治經(jīng)由自上而下推動(dòng)，這種民主發(fā)展模式確實(shí)體現(xiàn)出“基層政府”的“主動(dòng)性”角色特征。不過(guò)，在選舉