民主制度論文-略論我國人大代表的專職化.doc

民主制度論文-略論我國人大代表的專職化實(shí)行人大代表專職化是一個(gè)系統(tǒng)工程，既有制度上的建構(gòu)，又有觀念上的轉(zhuǎn)變。因此專職化的實(shí)施措施也就是綜合體系。在十屆全國人大一次會議期間，湖南省代表團(tuán)提出的首份議案就是要求設(shè)立專職人大代表。該議案認(rèn)為，目前的兼職代表有自己的工作單位和任務(wù)，人大會議結(jié)束后，各級代表都回到了自己的單位，沒有更多時(shí)間、精力、財(cái)力去體察民情、民意，了解本地區(qū)各方面的情況。即使在開會前收集了解一些情況，也僅限于本行業(yè)、本單位，沒有全局性。代表想全面了解各方面的情況，也無足夠的時(shí)間、財(cái)力和物力保障。因此，設(shè)立專職代表，可以使代表集中精力深入基層，廣泛開展調(diào)查研究，分布在不同區(qū)域的人大代表通過互通信息，全面反映各方面的情況1。對于人大代表的專職化問題，理論界已經(jīng)提出不同的意見。然而，作為人大代表向全國人大提出有關(guān)這一方面的議案則是第一次。這也說明人大代表的專職化問題已不僅僅停留在學(xué)術(shù)界的討論，更重要的是身臨其境的人大代表已經(jīng)認(rèn)識到兼職化所帶來的各種弊端。那么，人大代表的兼職化會帶來哪些弊端？而要實(shí)行專職化又應(yīng)當(dāng)如何操作？本文試圖在這些方面作些探討。在進(jìn)行具體的論述前，先了解國外有關(guān)議員專職化的情況。國外有關(guān)議員專職化的特點(diǎn)就世界各國權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員來看，有的屬于專職的議員，有的屬于兼職的議員。但從現(xiàn)代國會制度發(fā)展的要求上看，實(shí)行議員的專職化是一種普遍趨勢。在已經(jīng)實(shí)行專職化的國家中，以美、英、法、德等國最為典型?？偫ㄟ@些國家的做法，其議員專職化制度體現(xiàn)出這樣幾個(gè)特點(diǎn)：第一，用憲法將議員的專職化固定下來，使之成為一項(xiàng)基本制度，任何人在任何時(shí)候都不得違反。如美國憲法第一條第六款規(guī)定：“參議員或眾議員在當(dāng)選任期內(nèi)，不得被任命擔(dān)任在此期間設(shè)置或增薪的合眾國管轄下的任何文官職務(wù)。凡在合眾國屬下任職者，在繼續(xù)任職期間不得擔(dān)任任何一院議員?！比鹗柯?lián)邦憲法第七十七條規(guī)定：“聯(lián)邦委員會2委員以及由聯(lián)邦委員會任命的官員，不得同時(shí)兼任國民院議員?！睋Q言之，國民院議員不能由聯(lián)邦委員會委員或政府其他官員來兼任，從而排除了議員兼職的可能性。法國憲法盡管沒有直接規(guī)定議員不得兼職，但是卻授權(quán)有關(guān)組織法對議員不得兼職作出具體規(guī)定，從而使禁止議員兼職具有了憲法依據(jù)。其他國家的憲法對此問題的規(guī)定大致相同。這些國家之所以規(guī)定議員不能兼任其他職務(wù)，主要是基于以下考慮：一是如果議員兼任其他職務(wù)，容易使議員分散精力，從而不能高質(zhì)量地履行議員職責(zé)；二是如果作為權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的議員兼任其他職務(wù)，往往會造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者集于一身3，從而使西方國家所倡導(dǎo)的權(quán)力制衡的政治體制流于形式。第二，規(guī)定了議員的年薪制度。年薪制是議員專職化的題中應(yīng)有之義。因?yàn)樵谧h員專職化的國家中，國會議員不僅僅是一種“稱謂”，更為重要的是作為一種職業(yè)而存在的。既然是職業(yè)，如同其他職業(yè)一樣必須有薪金作為保障。如果沒有年薪作為基礎(chǔ)，議員的專職化就不可能實(shí)現(xiàn)。因此，凡是實(shí)行議員專職化的國家都無一例外地規(guī)定了議員年薪。如美國議員的年薪是75100美元4，英國議員每年12000英鎊，荷蘭下議員年薪為70000盾5。從年薪的標(biāo)準(zhǔn)上看，這些國家議員的年薪與其他行業(yè)人員的年薪相比，都保持了較高水準(zhǔn)。如美國議員的年薪就相當(dāng)于行政部門副部長的薪水，而眾議院議長的年薪與副總統(tǒng)、最高法院首席大法官大體持平。議員的年薪之所以保持了較高水平，主要是因?yàn)?，國會是?quán)力制衡中的一支重要力量，如果議員的薪水低于其他部門相應(yīng)工作人員的薪水，既削弱了議員的工作積極性，同時(shí)在人們的觀念中也會形成議員的地位低于其他公職人員，從而無法形成制約機(jī)制。第三，規(guī)定了議員的工作時(shí)間。工作時(shí)間是衡量議員是否專職化的一個(gè)重要指標(biāo)。事實(shí)上，判斷一個(gè)國家的議員是否屬于專職并不取決于法律如何規(guī)定，關(guān)鍵是看議員在其職位上的工作時(shí)間如何分配。如果議員大部分時(shí)間是在議員的職位上度過的，那么就可以認(rèn)定為是專職的，否則很難將其歸入到專職的行列。專職議員的工作時(shí)間主要是由兩部分組成，即國會開會時(shí)間和為選民工作的時(shí)間。對于開會時(shí)間，各國基本上都作了明確規(guī)定，如美國國會每次年會通常開會260天以上；法國每次年會從10月持續(xù)至次年6月，共9個(gè)月；英國議會每次年會平均持續(xù)170天；德國議會僅大會的實(shí)際開會時(shí)間平均在17000多個(gè)小時(shí)，約合250多個(gè)八小時(shí)工作日6。年會之余，議員們的另一個(gè)重要任務(wù)是深入到選民中聽取意見，而且所花費(fèi)的時(shí)間相當(dāng)多。據(jù)學(xué)者對美國419名眾議員進(jìn)行的調(diào)查，“平均每名眾議員每年回到自己選區(qū)35次，逗留135天；近13的眾議員每個(gè)周末都回到自己的選區(qū)?！?國會議員把所收集的意見反映到權(quán)力機(jī)關(guān)，使權(quán)力機(jī)關(guān)的各項(xiàng)決策更具針對性、科學(xué)性。通過以上的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，西方國家國會議員專職制度是比較完備的，既有憲法上的規(guī)定，又有制度上的保證。盡管各國議員專職化的模式并非完全相同，但在職務(wù)保障、工作時(shí)間的分配上卻是相同的。在這些國家的政治生活中，由專職議員組成的國會已經(jīng)形成為制約強(qiáng)大行政權(quán)的重要力量?？梢赃@么說，沒有議員的專職化，國會也就沒有今天的地位。我國人大代表兼職化的弊端在我國，人大代表隊(duì)伍相當(dāng)龐大，各級人大代表總數(shù)共有300多萬。但是，絕大多數(shù)人大代表都是兼職的，而且有相當(dāng)部分兼任了行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的公職。只有在人大常委會及各專門委員會任職的少數(shù)代表才屬于專職。因此在每次人大會議結(jié)束后，各級代表都回到了自己的單位而致力于其本職工作。人大代表的兼職化將產(chǎn)生以下弊端：第一，兼職很難使人大代表做到“專心致志”，從而使政治治理缺乏真實(shí)、可靠的信息?！罢沃卫砼c信息收集是密不可分的。在一個(gè)社會里，治理者與被治理者是兩個(gè)基本的單元。治理者的治理活動影響到被治理者的生活安排，被治理者的狀況則是治理者作出決策進(jìn)行治理的基礎(chǔ)。”8因此，要使治理者的決策科學(xué)、合理，就必須依靠真實(shí)的信息。人大代表的一項(xiàng)重要職能就是聽取和反映人民的意見和要求，并將這些信息提供給決策者。否則決策者的決策行為將會帶有很大的盲目性，所產(chǎn)生的只能是消極后果甚至危及人民的利益。對此，美國前總統(tǒng)林肯曾深有感觸地說：“我所要的就是完成人民希望完成的事。對我來說，問題就是如何準(zhǔn)確地找出這樣的事?！?在我國，人大代表的角色實(shí)際上就是要幫助決策者“準(zhǔn)確地找出這樣的事”。這就要求人大代表必須有充足的時(shí)間扎根于人民當(dāng)中，急人民所急，想人民所想。然而，我國的人大代表并非是專職化的，代表們都將其本職工作視為“主業(yè)”，而將“代表”職務(wù)視為一種“副業(yè)”，因此在人大會議結(jié)束后，人大代表也就投身于其本職工作，“沒有更多時(shí)間、精力、財(cái)力去體察民情、民意，了解本地區(qū)各方面的情況，全面履行代表職責(zé)”。在此情況下，對于“人民希望完成的事”自然就無暇顧及了。而作為決策者也就無法得到真實(shí)的信息，決策行為也只是徒有其外殼而無內(nèi)容。第二，兼職的人大代表無法進(jìn)行高質(zhì)量的立法。我國的人大特別是有立法權(quán)的人大作為一個(gè)議事機(jī)構(gòu)，其任務(wù)不僅僅在于討論、決定重大事項(xiàng)，更為重要的是承擔(dān)著“定規(guī)立制”的任務(wù)，即對社會事務(wù)進(jìn)行立法。由于法律是對社會事務(wù)的高度概括，一經(jīng)制定生效后對全體國民均具有約束力，因而法律本身內(nèi)容是否科學(xué)、合理決定著法律的實(shí)現(xiàn)程度。這就要求人大代表必須有充足的時(shí)間來審議法律草案。然而，兼職的人大代表在時(shí)間上是無法保證的。以全國人大為例，全國人大每次會議都有十幾項(xiàng)議程，按現(xiàn)在的會期，根本滿足不了審議、討論的需要。按每次開會14天，每天開會8小時(shí)計(jì)算，每位代表所能分配的時(shí)間平均還不足3分鐘，除去聽取報(bào)告及其他活動，審議、討論時(shí)間所剩無幾，以至于有的代表對法律草案的概念、基本原則還沒有來得及理解，就要投票表決，更不用說進(jìn)行高質(zhì)量的審議或充分發(fā)表自己的意見了10。因此，在法律的表決通過上，人大代表只具形式意義而無實(shí)質(zhì)意義。換言之，人大代表只是充當(dāng)了一個(gè)“湊數(shù)”的角色(即為了達(dá)到通過的法定人數(shù))。在這種情況下所制定的法律也就存在諸多問題。以公司法為例，我國的公司法無論從形式上還是從內(nèi)容上都與德、法、日等國的公司法“相似”，這表明中國的公司法制度實(shí)際上是現(xiàn)代西方公司制度的“移植”。但由于中國與西方國家在法律觀念方面并不能相提并論，因而公司法的實(shí)施也就存在諸多問題11。同樣的例子出現(xiàn)在破產(chǎn)法中。由于破產(chǎn)法所設(shè)定的內(nèi)容與中國的具體國情相脫節(jié)，因此，在還沒有得到全面的實(shí)施時(shí)卻不得不面臨重新修改的尷尬境地12。如果人大代表不能實(shí)行專職化，不能在法律審議中起“把關(guān)”作用，公司法破產(chǎn)法所面臨的困境還將重演。第三，兼職的人大代表影響了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，無法建立起良性的監(jiān)督機(jī)制。從理論上說，要實(shí)施監(jiān)督，作為監(jiān)督者首先就應(yīng)當(dāng)處于一個(gè)比較超脫的地位，質(zhì)言之，監(jiān)督者與被監(jiān)督者不能存在利害關(guān)系，否則監(jiān)督只能是一句空話。但是，就我國目前人大代表的分布情況看，人大代表來自于各行各業(yè)，其中就包括了來自國家行政和司法機(jī)關(guān)的代表。應(yīng)當(dāng)說，無論是來自行政和司法機(jī)關(guān)的代表還是來自非國家行政和司法機(jī)關(guān)的代表，都可以人大代表的省份參與國家權(quán)力機(jī)關(guān)對國家行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。然而，不管是來自哪個(gè)行業(yè)的代表參與對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督都會產(chǎn)生相互矛盾的情況。一方面，如果讓來自非國家行政和司法機(jī)關(guān)的代表參與監(jiān)督國家行政和司法機(jī)關(guān)，可能由于這些代表并不熟悉其工作流程（如果要讓這些兼職的代表熟悉其工作流程，在時(shí)間上又無法保證），使監(jiān)督者無從入手，從而無法產(chǎn)生監(jiān)督的實(shí)際效果；另一方面，如果讓來自國家行政和司法機(jī)關(guān)的代表參與監(jiān)督國家行政和司法機(jī)關(guān)，又會導(dǎo)致自己監(jiān)督自己的情況發(fā)生，這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的監(jiān)督方法同樣會使監(jiān)督流于形式。綜上所述，人大代表的兼職化無論是在政治治理還是在法律制定抑或在監(jiān)督實(shí)施等方面都存在很大的弊端。這些弊端如果不加以解決，人民代表大會制度的作用將日益“式微”。當(dāng)前，我國已經(jīng)提出了要建立社會主義政治文明，而人民代表大會制度的完善是政治文明的重要內(nèi)容。盡管完善人民代表大會制度的方法并非是惟一的，但是實(shí)行人大代表的專職化也許是根本的。實(shí)行人大代表專職化的思路實(shí)行人大代表的專職化是我國政治制度建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。它有利于同先進(jìn)國家的議會制度相接軌，同時(shí)也有利于提高我國的決策能力和決策水準(zhǔn)。那么，應(yīng)當(dāng)如何實(shí)行人大代表的專職化呢？實(shí)行人大代表的專職化應(yīng)當(dāng)采取哪些措施？筆者認(rèn)為，如果在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上將兼職的人大代表直接變?yōu)閷Ｂ毜模瑒t未免太過于簡單化。事實(shí)上，實(shí)行人大代表專職化是一個(gè)系統(tǒng)工程，既包括制度上的建構(gòu)，同時(shí)又有觀念上的轉(zhuǎn)變。因此，專職化的實(shí)施措施也就是一種綜合體系。參照有關(guān)國家的具體做法，我們認(rèn)為，我國人大代表的專職化應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：第一，修改憲法，將人大代表的專職化以根本法的形式固定下來，使之成為我國人民代表大會制度的一個(gè)基本內(nèi)容。之所以要修改憲法，是因?yàn)槿舜蟠淼膶Ｂ毣皇且话愕纳鐣栴}，而是涉及到國家政治制度的重大問題。因此，對這一問題的規(guī)定必須有憲法作為依據(jù)，否則就會構(gòu)成違憲。目前，憲法對人大代表任職問題只是規(guī)定了“全國人民代表大會常務(wù)委員會以及地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得兼任行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。”除此之外并沒有其他規(guī)定。而且就這一規(guī)定而言，它只是排斥了常委會組成人員兼任國家公職的可能性，而對于其他社會職務(wù)，憲法并未禁止。事實(shí)上，在我國各級常委會組成人員中，有很多人員擔(dān)任了國家公職之外的其他職務(wù)。我們認(rèn)為，既然要實(shí)行人大代表的專職化，那么就應(yīng)當(dāng)禁止除代表職務(wù)以外的任何職務(wù)，否則專職化也就沒有很大的意義了。為此，憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，全國人大代表及地方各級人大代表不得兼任國家公職以及其他社會職務(wù)。第二，構(gòu)建人大代表任職的保障制度。這項(xiàng)制度的具體內(nèi)容實(shí)際上就是為保證專職人大代表履行其職責(zé)而提供的各種措施，它具體包括兩方面：一是薪金保障。專職的人大代表需要薪金作為保障，這是不容置疑的，關(guān)鍵的問題是如何確定薪金標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國國家機(jī)關(guān)工作人員的薪金是按照或參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)給付的。而公務(wù)員的工資是由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資等四部分構(gòu)成。因此，公務(wù)員的工資水平實(shí)際上取決于公務(wù)員本身的職務(wù)高低、參加工作的時(shí)間長短等因素。然而，專職的人大代表所執(zhí)行的職能是統(tǒng)一的，它不像其他國家機(jī)關(guān)工作人員存在著職責(zé)上的差別。因此，專職人大代表工資不能按照公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)確定，而應(yīng)當(dāng)執(zhí)行統(tǒng)一的工資待遇。事實(shí)上，在西方國家，專職議員的工資標(biāo)準(zhǔn)就是統(tǒng)一的，它與議員個(gè)人的經(jīng)歷無關(guān)。另外，我國專職人大代表的具體工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)高于其他國家機(jī)關(guān)工作人員。二是辦公條件的保障。在實(shí)行專職議員的國家中，議員都有專門的辦公場所。如美國，“每個(gè)眾議員可以分配到至少有三室一套的辦公室”13。在我國，由于受經(jīng)濟(jì)條件的影響，對人大代表辦公條件的配備不可能做到如此“豪華”，但是作為人大代表具有固定的辦公場所卻是最低要求。第三，建立人大代表退職的保障制度。退職保障是為解決專職人大代表后顧之憂的一項(xiàng)重要舉措。如果國家只設(shè)立人大代表專職制度而不建立退職的保障制度，那么必然會使人大代表心懸今后的“出路”而無法專心于自己的崗位職責(zé)，同時(shí)也會產(chǎn)生人們不愿競選人大代表的不良現(xiàn)象。退職保障制度主要適用于兩類人大代表：一種是因?yàn)檎Ｍ诵荻x開人大；二是因?yàn)槁溥x而退出人大。對于第一種情況可以按照我國現(xiàn)行的國家工作人員的退休制度予以解決。但是，對于因落選同時(shí)又未達(dá)到退休年齡而退職的人大代表的安置，筆者認(rèn)為，在目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對落后的情況下，擬采取回原單位，由原單位予以安排新的工作的辦法加以解決。因?yàn)?，落選的人大代表年齡相差較大，有的人大代表距離退休還有較長時(shí)間，如果由國家統(tǒng)一安置將給國家?guī)砭薮蟮呢?cái)政負(fù)擔(dān)。而由原單位予以安排，將在一定程度上緩解國家所面臨的壓力。另外，對于在當(dāng)選前無固定工資收入的人大代表在退職后，可以由