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文檔簡介
民主制度論文-論農(nóng)民權(quán)益保護(hù):一種“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”和立憲分析有關(guān)農(nóng)民的權(quán)益保護(hù),最好采取多視角的分析理路。本文采用米格戴爾(JoelMigdal1988/1994)的“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”(State-in-society)視角和布凱南的立憲視角,嘗試拓展我們的分析視野和深度,得出一些新的結(jié)論。根據(jù)“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”分析范式,國家嵌入于(embedded)社會(huì)當(dāng)中,并與社會(huì)發(fā)生互動(dòng),而且兩者處于一種相互轉(zhuǎn)換(mutualtransformation)過程之中。國家結(jié)構(gòu)本身作為社會(huì)組織,需要通過對(duì)之解構(gòu)加以分析,即通過分解為各個(gè)政府級(jí)次、各個(gè)政策領(lǐng)域和各個(gè)國家部門來分析(So2001)。“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”是作為新國家主義論的一種反應(yīng)提出的。新國家主義認(rèn)為,國家是有著自身偏好的的自主的行為主體。新國家主義論認(rèn)為國家與社會(huì)非此即彼,屬于“國家-社會(huì)對(duì)立論”(StateversusSociety),兩者在權(quán)力關(guān)系上屬于零和博弈。而“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”則使得人們注意到社會(huì)在便利或者阻擋國家行為方面的作用,而且就此意圖而言,國家與社會(huì)的關(guān)系不一定是一種零和博弈關(guān)系(Manning-Cartwright2001),它既可以是正和博弈(即“雙贏”),也可以是負(fù)和博弈(即“兩敗俱傷”)。根據(jù)“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”可以推斷,個(gè)人、公民社會(huì)和國家的分界是通過互動(dòng)內(nèi)生產(chǎn)生的,是相互轉(zhuǎn)變的,不是一成不變的。這一分析方法與哈貝馬斯認(rèn)為“公共領(lǐng)域”即“公民社會(huì)”獨(dú)立于國家的分析范式形成了明顯的對(duì)照?!皣业纳鐣?huì)嵌入與互動(dòng)論”分析范式的優(yōu)點(diǎn)是,人們必須意識(shí)到,私人領(lǐng)域(個(gè)人權(quán)利域)、公民社會(huì)、有限政府的形成是通過互動(dòng)內(nèi)生而成的。這意味著,私人領(lǐng)域、公民社會(huì)和政府三者之間往往存在著較量推拉關(guān)系。私人領(lǐng)域和公民社會(huì)的形成和維護(hù)能夠促成有限政府,從而達(dá)致多贏格局。另外,“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”本身并不能向我們就一個(gè)面向規(guī)則之理想社會(huì)提出一種規(guī)范的參照系。因此,我們需要引入立憲視角,補(bǔ)充這一缺陷。布凱南(Buchanan1989,1991a,1991b;唐壽寧,1999)區(qū)分立憲層面和后立憲層面。其中立憲層面是“對(duì)制度進(jìn)行選擇的層次”,相應(yīng)的選擇屬于“立憲選擇”、“對(duì)約束的選擇”;后立憲層面是“在既定制度下進(jìn)行選擇的層次”,相應(yīng)的選擇屬于操作層面上的選擇、“約束內(nèi)的選擇”。農(nóng)民問題涉及到立憲層面的選擇。這種立憲層面的選擇要求人們?cè)O(shè)想處于一種羅爾斯意義上的初始狀態(tài),并在一種“無知之幕”后進(jìn)行立憲規(guī)則選擇(羅爾斯,)。在這種初始狀態(tài),任何人都不知道他們各自具體的社會(huì)地位、階級(jí)出身、天賦和氣質(zhì),以及他們的善的觀念的具體內(nèi)容,也不知道他們具體屬于什么世代和所處社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治狀況和文明水平(即“無知之幕”);他們只知道他們的社會(huì)是處在正義的環(huán)境之中,只知道有關(guān)人類社會(huì)的一般事實(shí)、政治和經(jīng)濟(jì)的理論原則、社會(huì)組織基礎(chǔ)和人們的心理學(xué)法則。這樣就足以保證任何人都無法設(shè)計(jì)出有利于自己的特殊原則,對(duì)道德原則的選擇因而是公正的、無偏袒的。為了走出這種初始狀態(tài),人們通過一致同意的方式確立一整套的基本規(guī)則,即實(shí)行立憲(中國社科院財(cái)貿(mào)所網(wǎng)站,2003)。聯(lián)系到我國農(nóng)民權(quán)利問題,在初始狀態(tài),任何人不知道自己今后會(huì)是農(nóng)民還是工人,是治理者還是被治理者。在這種“無知之幕”下,人們不得不以一致同意的方式確立基本的規(guī)則,這種規(guī)則肯定是允許農(nóng)民自由進(jìn)城打工,因?yàn)檎l都不能保證自己以后就一定是城里人,這也意味著除了允許農(nóng)民自由進(jìn)城打工之外,其他規(guī)則均不可能得到一致同意。一些學(xué)者認(rèn)為:農(nóng)民問題的關(guān)鍵似乎是在既定制度下的選擇,以及有關(guān)制度的實(shí)施問題;要分析黨與國家關(guān)系特征和意識(shí)形態(tài)下文本與實(shí)際的分離和違背問題。按照文本,農(nóng)民利益似乎不成問題,然而實(shí)際的情況迥然不同。這些學(xué)者的看法有一定的道理。但是文本和實(shí)際的分離和違背問題本身,恰恰說明了我國沒有解決立憲層面問題,即基本規(guī)則的選擇問題。無論多么美好的文本,都需要推行一整套的根本的規(guī)則(如分權(quán)和制衡規(guī)則、基本權(quán)利規(guī)則、產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則,共同市場(chǎng)規(guī)則)、有關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的文本實(shí)施程序和制裁程序(也是規(guī)則)才能落實(shí)。如果綜合“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”分析理路和布凱南的立憲視角來分析農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)論題(參見Buchanan1991),那么可以得出結(jié)論或建言:第一,農(nóng)民的權(quán)利是需要爭取才能維護(hù)或者重獲。農(nóng)村公民社會(huì),比如真正的農(nóng)民行業(yè)組織和利益組織如農(nóng)民協(xié)會(huì),也是通過爭取才能建立,或者通過先建立才能在其后逐步尋求正式化。農(nóng)民協(xié)會(huì)的建立實(shí)際上意味著政府職能的轉(zhuǎn)變,政府原來直接控管農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的職能部分轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理,農(nóng)民協(xié)會(huì)部分承擔(dān)農(nóng)民自治的職能。由農(nóng)民協(xié)會(huì)來代表農(nóng)民的利益與政府對(duì)話更加有效。農(nóng)民協(xié)會(huì)的對(duì)話伙伴不僅可以是農(nóng)村政府,而且可以是城市政府,省政府和中央政府。這種對(duì)話很可能推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化和消除國家對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的歧視。農(nóng)民協(xié)會(huì)甚至可以要求把維護(hù)國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)寫入憲法來確保農(nóng)民的遷徙自由和擇業(yè)自由。第二,對(duì)于政府來說,盡管農(nóng)民協(xié)會(huì)的運(yùn)作可以部分解脫政府對(duì)農(nóng)民的直接控管,從而緩解兩者之間的直接對(duì)立,但是政府很可能認(rèn)為農(nóng)民協(xié)會(huì)的建立對(duì)于政府治理是一種威脅,具體視其感知而定。有一點(diǎn)可以肯定的是,政府會(huì)認(rèn)為農(nóng)民協(xié)會(huì)的存在較之于農(nóng)民對(duì)政治過程的“非制度化參與”更為安全可控,從而更符合政府的偏好(仝志輝,2002)。像湖南等地農(nóng)民領(lǐng)袖的大量存在就屬于農(nóng)民的一種“非制度化參與”,這種參與很可能成為中國農(nóng)村的“火藥桶”。因此,政府可以通過建立某種秩序框架允許農(nóng)民協(xié)會(huì)的建立和存在。比如允許農(nóng)民協(xié)會(huì)在某一級(jí)次(省、地區(qū)或縣)之下建立,或者允許農(nóng)民協(xié)會(huì)按照行業(yè)來建立,但是不允許其按轄區(qū)但又不分行業(yè)建立。政府可能關(guān)注的是農(nóng)民組織不能過于壯大從而成為“農(nóng)民黨”。上述秩序框架有助于滿足政府這方面的需要。第三,真正的村民自治能夠促進(jìn)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。1998年11月中華人民共和國村民委員會(huì)組織法的正式頒布實(shí)施極大地推動(dòng)了村民自治進(jìn)程。但是,當(dāng)前的村民自治存在一些問題:.村民自治目前只限于村莊級(jí)次,真正有效的村民自治至少應(yīng)包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(李成貴觀點(diǎn))。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和村莊自治可以兼容,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不自治與村莊自治則不兼容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部目前干預(yù)村民自治事務(wù)的事例不斷發(fā)生,就是例證。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的事權(quán)非常少,隨著基礎(chǔ)教育事權(quán)朝著縣市級(jí)上收,主要事權(quán)是計(jì)劃生育。其他事權(quán)均與我國過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)有關(guān)。即根據(jù)上頭的條條設(shè)置相同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)或者人員,協(xié)助上頭辦事,但支出負(fù)擔(dān)往往由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解決。計(jì)劃生育這種事權(quán)可以由縣級(jí)政府承擔(dān),具體操作辦法可以是由縣級(jí)政府特派少數(shù)行政人員承擔(dān)此職責(zé)。其他協(xié)助性事權(quán)更可以如此安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。但其征稅成本很高,安徽省渦陽縣耿黃鄉(xiāng)曾做過這樣的統(tǒng)計(jì):鄉(xiāng)政府專門組織人下村,跟蹤農(nóng)林特產(chǎn)的生產(chǎn)、銷售過程兩個(gè)月,最后征收到萬元農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅款,而這人下村的各種費(fèi)用開支也是萬元,征收成本達(dá)到了(李龍?zhí)欤?003)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的改革可能不是簡單撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府,而是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治管理取而代之。2.基層黨政關(guān)系弱化村民自治。村民委員會(huì)組織法有一個(gè)“優(yōu)點(diǎn)”,它同時(shí)也是“弱點(diǎn)”。那就是,該法規(guī)定,黨在農(nóng)村的基層組織,要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,要支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。村委會(huì)負(fù)責(zé)管理村內(nèi)事務(wù),如社會(huì)秩序和當(dāng)?shù)貭幎说恼{(diào)解、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。一般各成員將專門負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域,比如經(jīng)濟(jì)管理或社會(huì)秩序。除負(fù)責(zé)村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)外,村委會(huì)還須代表政府完成某些職能。這些職能包括協(xié)助征稅、保證計(jì)劃生育政策的執(zhí)行、提供義務(wù)勞動(dòng)和維持社會(huì)秩序(Howell2002)。原則上,一套自治班子足以處理這些事務(wù)。如果是黨支部和村民委員會(huì)兩套班子,兩者之間應(yīng)該做到權(quán)力分立、相互監(jiān)督和制衡。在實(shí)際運(yùn)作中,村支書和村委會(huì)的權(quán)力格局的形成也符合擴(kuò)展的“國家的社會(huì)嵌入與互動(dòng)論”范式,即兩者的權(quán)力格局是在兩者之間的互動(dòng)以及兩者與農(nóng)村社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的嵌入和互動(dòng)中形成。這類似于法國的政局,總統(tǒng)和總理兩者中,究竟誰占主導(dǎo)地位,完全視兩者本身的魅力和各自背后力量的較量與互動(dòng)結(jié)果而定。從委托代理關(guān)系角度看,村委會(huì)是村民的代理人,因此對(duì)村民負(fù)責(zé);村黨支部是上級(jí)黨組織的代理人,只對(duì)上而不需要對(duì)村民負(fù)責(zé)。由此看來,村民自治主要應(yīng)該靠村委會(huì),而不是黨支部。黨支部應(yīng)做好支持性的工作,而不應(yīng)該越位。.村民自治模式單一,排除了制度競爭,從而不能發(fā)現(xiàn)和吸納更好的制度。目前法律規(guī)定村民自治只能選用一種村委會(huì)模式。實(shí)際上,國際經(jīng)驗(yàn)表明,可以存在多種地方自治模式。比如德國有四種模式,美國有三種模式。哈耶克強(qiáng)調(diào),競爭是發(fā)現(xiàn)過程,即發(fā)現(xiàn)知識(shí)的過程。沿用到制度層面,制度競爭是發(fā)現(xiàn)更好的制度信息的過程。村民自治中的治理結(jié)構(gòu)完全可以多樣化。中央層次可以建立一個(gè)法律框架。各省涉及村民自治的治理結(jié)構(gòu)則可以通過各省的立法確立,比如德國的地方自治制度的立法由州負(fù)責(zé)。我國的相關(guān)立法中可以列舉幾種模式供基層根據(jù)具體情況選擇。比如美國地方自治模式中有“議會(huì)經(jīng)理制”(councilManager)模式。議會(huì)相當(dāng)于村民委員會(huì)。議會(huì)通常由59名市議員組成,由市長主持,而市長也可能成為市議員之一。市長具有重要的儀式性職能,而無顯赫的行政權(quán)。市議員聘請(qǐng)一名市政經(jīng)理,該職位自由競選產(chǎn)生。市政經(jīng)理是這個(gè)城市的行政首長,有權(quán)任命或解雇各部門負(fù)責(zé)人。市議會(huì)只需選舉和留任市政主管,并不干預(yù)行政事務(wù)。市政主管被認(rèn)為是專家(羅森布魯姆、克拉夫丘克,)。這種模式如果放到中國的農(nóng)村,相當(dāng)于村委會(huì)主任仍然叫村長,但是村委會(huì)雇傭一名只管行政事務(wù)的村政助理,他也是該村的行政長官,是問題處理專家。這位行為長官可以從本村精英中雇傭,也可以從非本村精英中雇傭。這有助于加快本村的開放性與發(fā)展后勁,因?yàn)檫@種“經(jīng)理市場(chǎng)”不是村內(nèi)的,而是全國性的。第四,明晰產(chǎn)權(quán)和加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)能夠有效維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。根據(jù)洛克的自然法基本權(quán)利論(洛克,),財(cái)產(chǎn)權(quán)就是自然人求生存的權(quán)利的自然延展:生命,自由,財(cái)產(chǎn)權(quán)(1ife,liberty,possession)。一個(gè)人最基本的權(quán)利為其生命權(quán),其次是其人身自由權(quán),再次為財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果失去了財(cái)產(chǎn)權(quán),就可能人身自由權(quán);如果失去了人身自由權(quán),就可能危及生命權(quán)。可見人的財(cái)產(chǎn)權(quán)十分重要,更不要說人的人身自由權(quán)和生命權(quán)。這對(duì)一般人適用,對(duì)農(nóng)民也適用。生命權(quán)、人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于基本權(quán)利。但基本權(quán)利不只包含這三項(xiàng)權(quán)利。明確農(nóng)民的土地所有權(quán)主體將免于政府任意侵犯農(nóng)民對(duì)其所承包土地的合法權(quán)益。把對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)寫入憲法能有效減少對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。比如亂征稅、亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資在此種情況下就是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。這種侵犯意味著政府違憲。如果明確農(nóng)民的土地所有權(quán)并且將之市場(chǎng)化,這并不能導(dǎo)致農(nóng)民的赤貧,反而能夠使得農(nóng)民增加自己的選擇,增強(qiáng)自己的融資能力。具體思路是:如果農(nóng)民擁有土地,他就可以在必要時(shí)拿部分土地抵押以獲得信貸資金。而且誠如孟子所言,“民之為道也,有恒產(chǎn)者有恒心,無恒產(chǎn)者無恒心”,擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民將會(huì)根據(jù)成本收益計(jì)算對(duì)土地進(jìn)行更好的利用,包括抵押融資,變賣。即便農(nóng)民變賣了土地,他仍然可以成為佃農(nóng),而目前的土地承包制實(shí)際上也是一種佃農(nóng)制度。差別并不大。不要認(rèn)為土地使用權(quán)可以成為農(nóng)民最大的保障,而農(nóng)民的土地所有權(quán)就不會(huì)成為農(nóng)民最大的保障。在落實(shí)土地的農(nóng)民所有制的過渡時(shí)期,可以限制農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓范圍。比如農(nóng)用土地只能轉(zhuǎn)讓給務(wù)農(nóng)者。這不會(huì)減少農(nóng)用地的面積,而且可以確保農(nóng)民的需要回頭重新租用土地時(shí)可以租用到土地。農(nóng)民的基本社會(huì)保障問題不是農(nóng)民自身需要解決的問題,而是社會(huì)共同體作為一種對(duì)最低收入群體的義務(wù)責(zé)任而需要解決的問題。面臨這一問題的還有城市里的低收入者甚至無收入者。不能通過土地的農(nóng)民使用制度來解決。第五,農(nóng)民享有更多的自由就意味著更多的發(fā)展,即“自由即發(fā)展”(DevelopmentasFreedom),這是森在以自由看待發(fā)展的主題思想。中國改革開放初期,首先推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,使得中國基本解決了吃飯問題。此外,中國農(nóng)民土地承包期限過去的年,1993年中央提出在原定的耕地承包期到期后再延長年不變,這一政策動(dòng)向似乎大大促進(jìn)了農(nóng)民的生產(chǎn)投資。據(jù)計(jì)算,年期間,農(nóng)民人均實(shí)際生產(chǎn)費(fèi)用現(xiàn)金支出平均增長率為.74%,年,該比率達(dá)到.33(郭敏、屈艷芳)。中國土地改革事例可用以印證:給予農(nóng)民更多的自由和權(quán)利,可以達(dá)致更大的發(fā)展。第六,在維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利方面,不應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)角度看問題。上述洛克強(qiáng)調(diào)的人身權(quán),中國農(nóng)民并沒有充分享受。具體可看農(nóng)民進(jìn)城打工受歧視問題。農(nóng)民的遷徙和擇業(yè)自由是基本的政治權(quán)和人身權(quán),卻被政府剝奪。一些著名學(xué)者從經(jīng)濟(jì)角度看農(nóng)民打工問題,認(rèn)為應(yīng)限制農(nóng)民進(jìn)城,尤其是北京市。這些學(xué)者忽視了農(nóng)民打工是一個(gè)基本自由問題。不能用經(jīng)濟(jì)學(xué)的功利視角去擠出政治學(xué)的正義視角。這種做法實(shí)際上是舍本求末,因?yàn)榍罢呤枪缘模础澳保?,后者則是根本性的(“本”)。從立憲角度看,在美國、德國和歐盟,憲法要求存在全國性的共同市場(chǎng),其內(nèi)部應(yīng)該維持四大自由流通,即人員、商品、服務(wù)和資本的自由流通。中國的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)阻礙了中國實(shí)現(xiàn)四大自由流通,使得資源不能達(dá)致最優(yōu)配置。維護(hù)國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)應(yīng)該提升到立憲層面。如果憲法當(dāng)中寫入這一條,其他法規(guī)包括地方保護(hù)性規(guī)定就要
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