職業(yè)教育論文-教育體制中的法律問題 .doc

職業(yè)教育論文-教育體制中的法律問題摘要教育關系與教育法律關系之間的變化與適應具有直接的相關度，構成了我國教育法律制度變遷的理論依據(jù)和現(xiàn)實基礎。我國現(xiàn)階段的教育體制改革直接導致了我國現(xiàn)實的教育格局、環(huán)境以及各種關系發(fā)生著“嬗變”，引發(fā)和正在引發(fā)一系列的法律問題。為此，必須樹立公平優(yōu)先、兼顧效率的教育法治理念，優(yōu)化和重構我國現(xiàn)行的教育法律體系，強化政府教育調控職能和行政執(zhí)法責任，完善學校教育的決策、管理、監(jiān)督和權利救濟機制。關鍵詞教育體制改革；法律；公平；法治我國教育法律關系隨著劇烈的社會轉型正發(fā)生著“嬗變”，從“齊玉苓案”中有關公民受教育權性質的大討論，到海南數(shù)千名考生抗議高考移民的公共教育事件的發(fā)生，近年來頻發(fā)的教育爭訟與法治問題已引起全社會的極大關注。這些問題已關涉中國當下法治方略與教育現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，亟待研究解決。一我國教育體制改革的若干走向：基于教育關系和教育法律關系的向度分析從上個世紀80年代以來，伴隨著我國經濟體制改革在堅持公有制前提下的市場化趨勢，一方面，以教育資源國家所有、決策和管理高度集中、政府直接控制為特征的傳統(tǒng)教育體制正面臨解構；另一方面，現(xiàn)代教育體制賴以形成的一系列基礎性要素尚未發(fā)育成熟。表現(xiàn)在教育領域，就是教育關系和教育法律關系的變化與適應。從法理上看，教育關系屬于教育法的主要調整對象的范疇，是指一切參與教育活動的主體之間的社會關系。教育法律關系則屬于教育法調整結果的范疇，是指受教育法調整的教育主體之間的法律關系。教育關系作為一種事實關系而存在，教育法律關系則作為一種價值關系而存在。在邏輯上，前者是因，后者是果；二者具有直接的相關度。傳統(tǒng)教育關系的主體、客體和內容嬗變的表征和規(guī)律，已成為現(xiàn)代教育法變遷的重要依據(jù)和現(xiàn)實基礎。首先，市場化造就了利益主體的多元化，導致了教育關系主體的多元化。在計劃經濟體制下，我國教育結構相對單一，學?；旧鲜怯烧鲑Y舉辦，以公立教育機構為主，社會力量辦學機構只是風毛麟角。自1992年國家逐漸允許和鼓勵私人和企業(yè)辦學以來，社會辦學力量空前興起。尤其是2002年中華人民共和國民辦教育促進法的頒布，使得我國民辦教育進入一個快速發(fā)展期。在我國現(xiàn)階段，除獨立的“民營學校”如雨后春筍般地大量出現(xiàn)外，公立學?！耙恍芍啤?、獨立或非獨立的“二級學院”也日見增多。同時，全民所有制公辦學校由具有法人資格的公民個人或社會團體依法承包后形成的以資產公有、日常經費自籌、辦學資助為特征的辦學體制，也使原先的公立學校辦學主體通過“轉制”由單一的政府主體變成了政府和學校承辦者共同體，實現(xiàn)了所謂的“所有制不變、辦學主體雙元化、辦學機制自主化”“。社會變革使教育關系逐漸分化為“教育基礎關系”和“教育隨附關系”兩大類。而教育立法也不斷地將這些新的教育關系納入教育法的價值體系之中，使多元的事實教育關系得以轉化為教育法律關系，從而使現(xiàn)階段教育法的內容和體系發(fā)生了深刻的變化。其次，社會轉型亦表現(xiàn)為教育關系客體的民事化(或稱為商品化)。作為教育關系的客體，教育行為不同于一般的社會行為，它具有公益性特征。這也是教育行為區(qū)別于其他任何民事行為的基本屬性。教育行為的公益性特征決定了教育應當主要通過公共選擇機制來實現(xiàn)其功能。但在我國現(xiàn)階段，由于教育運行在一個強大的市場經濟環(huán)境下，教育領域不可避免地受到市場力量的主導性調節(jié)作用的影響，從而凸現(xiàn)出諸多市場化的屬性。而教育一旦通過市場機制向社會提供，教育這種公共物品就會轉化為私人物品或準私人物品，就必然在某種程度上具有可分性和競爭性，從而使教育變成了一個事實上的具有營利性質的領域。無論我國現(xiàn)階段大量出現(xiàn)的股份制學校，還是公立學校中普遍設立的“民營二級學院”“教學園區(qū)”以及教育集團等，都是典型的教育市場化運作模式。嘲在當前受商業(yè)文化浸潤的教育體制之下，學校這種公共物品在很多情況下已被象征性地賦予了某種商品的屬性。此外，社會轉型還表現(xiàn)為教育關系內容的復雜化。教育市場化運作模式旨在在加強政府宏觀教育管理的前提下向市場和學校放權，這一趨勢實際上是重塑政府與學校的關系。由于獲得了相當大的辦學自主權，各類學校等教育機構更加注重學生受教育權的保障和實現(xiàn)。例如：市場經濟條件下城鄉(xiāng)人口流動加劇所導致的農民工子女在城市受義務教育權問題開始凸現(xiàn)。凡此等等。新的情況不斷凸現(xiàn)，需要將這些頗為復雜的教育關系逐步納入法律調整的范疇，現(xiàn)代教育法的調整范圍和結構面臨著一個復雜的內容整合和體系重構的過程，這直接導致了教育法律關系內容的復雜化。二現(xiàn)階段我國教育體制改革中凸現(xiàn)的法律問題從上文的分析可見，教育體制改革導致我國現(xiàn)實的教育格局、環(huán)境以及各種關系發(fā)生了“嬗變”，引發(fā)或正在引發(fā)一系列的法律問題。這些法律問題既包括教育體制內部的各種問題，也包括制約教育體制發(fā)展的各種外部問題；既有教育立法方面的問題，也有教育執(zhí)法、司法等方面的問題。諸問題構成了現(xiàn)階段我國教育體制改革的路障。筆者試擇其中的幾個較突出的問題加以分析。1教育體制改革的功利性問題教育關系客體的“商品化”特征，使得學校不斷促使知識傳播與市場相結合，賦予教育一種可以交換的性質。當改革者們普遍地將學校定位為“公司”或“企業(yè)”，這種“泛商業(yè)化”的思維模式，就會使人們常常將教育視為產業(yè)發(fā)展的一部分，把教育這一復雜的社會現(xiàn)象簡單化為一種“投入一產出”的過程。比如：現(xiàn)階段很多學校以追逐利潤為目的不顧自身實際招攬生源，盲目地擴大辦學規(guī)模，導致爭學生、爭師資和亂招生、亂收費等無序競爭和“非理性辦學”現(xiàn)象的出現(xiàn)。質言之，新的教育體制改革浪潮所承載的商業(yè)化和功利性傾向實質上是以犧牲“公平”來換取“效率”，它無疑會對教育的價值構成巨大的解構力和吞噬力，給教育法治化所蘊含的“公平”“公益”理念造成巨大的沖擊，導致教育體制改革的困境。這亟需從法治觀念上徹底地加以澄清。2教育立法的滯后性問題鑒于我國長期以來“公辦教育一統(tǒng)天下”的教育體制格局，1995年出臺的中華人民共和國教育法并沒有明確地區(qū)分公辦學校和民辦學校這兩種辦學體制，該法所規(guī)定的“學?！敝荒芾斫鉃橐话阋饬x上的“公辦學校”。作為教育法律關系多元化趨勢的結果，公辦學校以外的各種辦學形式正逐漸成為我國現(xiàn)階段社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。然而，我國的公辦學校和民辦學校法人究竟是什么性質的法人實體?二者有哪些不同?這在我國現(xiàn)行的教育法律框架(主要指我國現(xiàn)行民辦教育促進法及其相關實施細則)中尚具有模糊性。比如：當政府以投資的方式介入民辦學校實際運作并成為其股東時，是否有權參與分紅?公共財政經費進入民辦教育機構如何能使其保值增值?以及如何建構國有教育投資的風險保障機制?等等。這些問題都讓人們備感疑惑，成了我國現(xiàn)階段教育立法中一些十分棘手卻不可回避的問題?，F(xiàn)行立法的滯后性明顯地凸現(xiàn)。3市場經濟條件下的教育腐敗問題市場經濟條件下的教育體制改革意味著政府將改變以往對公共教育資源配置和使用的做法，放松規(guī)制以鼓勵各種非政府組織包括盈利性組織介入教育領域，為社會提供教育產品和服務。但與之相伴隨的是教育尋租以及由此滋生的各種教育腐敗現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：我國在向市場經濟轉型的過程中，一些人為了經濟目的而背離教育宗旨，模糊甚至拋棄教育的基本價值取向，變公共教育資源為私人資源，變公益為私益。諸如學校“買賣文憑”、負有義務教育責任的學校擅自收取高額的“擇校費”，非義務教育階段的學校任意調節(jié)招生計劃，學?；üこ?、設備采購、干部任免調動等有關制度下的尋租行為，等等。這些表現(xiàn)各異的教育腐敗現(xiàn)象，消耗了教育資源，加大了教育活動的交易成本，直接導致了教育的“異化”，從而在客觀上阻礙了我國教育體制改革的進程。4公民受教育權法律保障機制的“單一性”和“非程序化”問題近年來，關涉學生與學校的教育訴訟案件頻頻發(fā)生，如“田永訴北京科技大學案”“劉燕文訴北京大學案”等。實踐中還有如招考中替考和集體作弊，負有義務教育責任的學校沒有法定依據(jù)拒絕學生入學，為追求達標和高升學率勒令學生退學等現(xiàn)象。公民受教育權的法律保障機制包括國家和各類教育機構設置的有關教育的管理、決策、監(jiān)督和權利救濟等各種體制的總和，其中尤以糾紛解決機制最為關鍵。然而，我國現(xiàn)行的教育糾紛解決機制較為單一，主要是申訴與訴訟，并且行政訴訟通常被認為是最主要的訴訟方式。即便如此，現(xiàn)行教育法律法規(guī)有關教育申訴和訴訟的規(guī)定亦失之粗略，既沒有設置專門負責受理學生申訴的機構和人員，也沒有規(guī)定時效，還沒有將申訴與其他救濟渠道有機地聯(lián)系起來，“非程序化”的特征十分明顯。缺少有效的法律保障，公民受教育權將是一項十分脆弱的權利。三社會轉型期教育法治對策探析教育問題的解決手段很多，包括經濟手段、倫理手段以及行政手段，等等。各種解決手段在解決某一方面的問題上各具獨特的功能。在現(xiàn)代法治國家，運用法治手段解決教育問題，其實質就是用最有效的方法來解決最復雜的問題。利用法治對策有效地規(guī)制教育活動是我國現(xiàn)階段教育體制改革的應然選擇。1樹立公平優(yōu)先。兼顧效率的教育法治理念堅持公平優(yōu)先，首先應保障作為受教育者的個人和群體在教育利益和負擔分配過程中能合理地獲得其應得的份額。比如：國家在制訂教育經費投入政策時，應充分考慮義務教育與非義務教育、基礎教育與高等教育、農村教育與城市教育、重點學校與薄弱學校、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間明顯的差距。此外，還應堅守社會主義教育的“公益性”，使“教育活動必須符合國家和社會公共利益”“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。與之相對應，市場經濟條件下的教育規(guī)律還表明，將市場化的公平競爭機制和自由選擇機制引入教育領域有利于提高教育的“績效”，因此，兼顧效率理應成為我國現(xiàn)階段教育體制改革的一個基本思路?？傊?，學校的目標相對于企業(yè)而言具有多重性和外在性，它不僅要實現(xiàn)經濟效益，還要實現(xiàn)社會效益、政治效益、文化效益等，尤以社會公共利益最為根本。2圍繞教育法的社會法屬性重構教育法律體系隸屬于行政法的傳統(tǒng)的教育法正逐漸演變?yōu)榫哂歇毩⒌匚坏摹吧鐣ā保@是國家與社會融合的結果?，F(xiàn)代教育法作為典型的社會法，是公法與私法的兼容，是教育保護法和教聲管理法的統(tǒng)一，是教育關系協(xié)調法和教育強執(zhí)法的結合，是實體法和程序法的配套。從教育法的頒布到民辦教育促進法的出臺，我國教育立法經歷了教育體制從一元到多元的立法模式的轉換，傳統(tǒng)的教育法律體系亟待優(yōu)化和重構。首先，應明確界定各類教育主體關系主體的法律地位，明確規(guī)定公辦學校和民辦學校兩大辦學體制的基礎性法律地位；其次，應圍繞“教育權”和“受教育權”這一核心內容合理設計教育法的基本體系。同時，還應區(qū)分不同的教育階段和辦學體制完善我國相應的具體教育法律制度，尤以完善義務教育法律制度最為關鍵。應強化政府對于義務教育的絕對保障責任，劃清政府與學校、家長、適齡兒童或青少年及其他社會主體在保障義務教育方面的法律責任界限。為此，應通過修改教育法或義務教育法的相關條款來落實這一立法精神。3強化政府教育調控職能和行政執(zhí)法責任就義務教育而言，政府不僅要為其實現(xiàn)創(chuàng)造必要的外部條件，而且必須從內在的方面保證基礎教育機會平等的落實，強化政府的教育調控職能。對于非義務教育而言，教育機會平等是一種比較特殊的與市場交換有所不同的爭取性的平等和公正，政府亦必須加以保障。首先，應根據(jù)我國現(xiàn)行的財政體制，按照各級政府財力水平的具體情況，合理地劃分各級政府對義務教育的投入責任，特別要明確對貧困地區(qū)和經濟不發(fā)達地區(qū)教育投入的支持辦法。其次，為了強化政府與學校、家長等在維護教育公平方面的法律責任，應通過修改我國現(xiàn)行的行政處罰法明確規(guī)定政府對學校和家長的義務教育行政處罰權。當然，為了防止政府濫用教育行政處罰權，還應將政府義務教育行政處罰的失范行為納入教育行政訴訟的范圍，即義務教育行政管理相對人可以對政府部門的義務教育行政處罰行為提起行政訴訟。另外，政府及其承擔教育行政職能的下屬部門在加強教育行政執(zhí)法方面應有所作為，特別要在遏制治理各種教育腐敗方面承擔起責任。4完善學校教育決策、管理、監(jiān)督和權利救濟機制優(yōu)化學校教育決策、管理、監(jiān)督的司法和準司法機制，實現(xiàn)學校內部決策機制的優(yōu)化和外部監(jiān)督機制和權利救濟機制的完善。為此，筆者建議：首先，應建立以學校聽證制度為核心的學校內部的教育管理和決策機制。學校在做出將會影響學生重大權益的各種決策時，應當告訴學生、家長及其他利益相關人有現(xiàn)場聽證發(fā)表意見的權利，使得當事人能自由地表達意見、提供證據(jù)，通過雙方協(xié)商使得教育管理者的各項管理決策更趨完善。特別是要要求各類各級教育機構在做出對于相對人不利的重大決策時，除法律的特別規(guī)定外，必須就其做出決定的法律依據(jù)、事實依據(jù)以及