行政管理論文-淺談行政管理中的法律規(guī)避問(wèn)題.doc

行政管理論文-淺談行政管理中的法律規(guī)避問(wèn)題論文關(guān)鍵詞：行政管理法律規(guī)避現(xiàn)象客觀(guān)存在評(píng)析正確處理論文摘要：隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度都處在巨大發(fā)展變化時(shí)期，出現(xiàn)法律規(guī)避現(xiàn)象將是相當(dāng)嚴(yán)重的。其中，行政管理中的法律規(guī)避現(xiàn)象更是客觀(guān)的大量的存在著。這種現(xiàn)象的存在，有其合理性的一面，也有其危害性的一面。為了推動(dòng)行政管理早日走上法制化的道路，對(duì)其法律規(guī)避現(xiàn)象要采取正確態(tài)度，即發(fā)展合理的因素、克服消極的影響。這就要求，首先是行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中要依法行政，正確運(yùn)用原則性和靈活性相結(jié)合的方法處理問(wèn)題，其次是積極發(fā)揮各種監(jiān)督機(jī)制的作用，但最重要的是盡早完善立法體制，力爭(zhēng)立法更加周密和科學(xué)。行政管理中法律規(guī)避的現(xiàn)象是客觀(guān)存在的，特別是行政訴訟法和行政復(fù)議條例等監(jiān)督行政的法律法規(guī)頒布施行后，行政管理中的法律規(guī)避現(xiàn)象更加顯現(xiàn)，影響著我國(guó)法制建設(shè)。筆者認(rèn)為，對(duì)行政管理中的法律規(guī)避現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)加以分析研究，既要看到其不合理的一面，也要看到其合理的一面，采取正確的態(tài)度，克服其消極的影響，以推動(dòng)行政管理走法制化的道路。行政管理中的法律規(guī)避現(xiàn)象。(一)行政程序卜的法律規(guī)避現(xiàn)象。1.為爭(zhēng)行政主管而進(jìn)行法律規(guī)避。產(chǎn)生這種規(guī)避現(xiàn)象，主要原因是有關(guān)法律法規(guī)關(guān)行政管理的規(guī)定出現(xiàn)交叉的情況，享有管理權(quán)的各行政部門(mén)從自己部門(mén)利益出發(fā)根據(jù)有利于自己行使管理權(quán)的法律規(guī)定主管案件。有的行政部門(mén)甚至把同一事實(shí)違反了兩個(gè)以的法律法規(guī)規(guī)定，依法應(yīng)分別由不同部門(mén)主管的案件，自己一并處理，產(chǎn)生法律規(guī)避。如深圳市14家藥店銷(xiāo)售帶有“上海牌商標(biāo)的六神丸假藥，被工商部門(mén)查獲。工商部門(mén)以14家藥店銷(xiāo)售帶有“上海牌”商標(biāo)的假藥，侵犯了商標(biāo)專(zhuān)用權(quán)而給予處罰，同時(shí)對(duì)該批假藥進(jìn)行沒(méi)收等處罰。結(jié)果就存在法律規(guī)避問(wèn)題。藥品是特殊商品，對(duì)于藥品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售等行為，按藥品管理法規(guī)定應(yīng)由衛(wèi)生管理部門(mén)主管，工商部門(mén)處理是超越職權(quán)的，規(guī)避了藥品管理法的規(guī)定。有的行政部門(mén)利用法律法規(guī)關(guān)于違法事實(shí)性質(zhì)的規(guī)定小卜分明確清楚的情況，從有一利于自己行使管理權(quán)來(lái)解釋和適用法律規(guī)定，避開(kāi)其他法律規(guī)定。比如對(duì)于公路路肩欄桿遭到行駛的汽車(chē)意外碰撞而破壞的事件，如果按照公路管理?xiàng)l例規(guī)定，屬于破壞公路設(shè)施行為，應(yīng)由公路管理部門(mén)主管。但公安部門(mén)發(fā)現(xiàn)時(shí)，便進(jìn)行查處，其理由是本案屬于交通事故，按道路交通管理?xiàng)l例規(guī)定，應(yīng)由公安部門(mén)主管。2.級(jí)別管轄上的法律規(guī)避。有的法律法規(guī)對(duì)行政級(jí)別管轄問(wèn)題規(guī)定的比較具體明確，有一的部門(mén)為了行使管理權(quán)，故意規(guī)避法律規(guī)定。比如土地管理法第25條規(guī)定:國(guó)家建設(shè)征用耕地1000畝以上，其他土地2000畝以上的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。征用省、自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的卜地，由省、自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，征用耕地3畝以下，其他土地10畝以下的，由縣人民政府批準(zhǔn)。有的縣人民政府為了行使征用土地批準(zhǔn)權(quán)，故意化整為零，把大項(xiàng)目分解為小項(xiàng)目，使之符合縣政府批準(zhǔn)征地權(quán)限范圍，把本應(yīng)由上級(jí)政府行使的批準(zhǔn)權(quán)自行行使了。3.自行設(shè)立簡(jiǎn)易程序，避免普通程序。有些行政部門(mén)如公路管理部門(mén)規(guī)定，罰款200兒以下的可以當(dāng)場(chǎng)處罰。實(shí)際工作中，對(duì)當(dāng)事人處罰，發(fā)給一張收據(jù)，不發(fā)給處罰決定朽。有的地方商部門(mén)也采取這種做法，在市場(chǎng)管理中，罰款100元以下的可以當(dāng)場(chǎng)處罰，處罰時(shí)發(fā)給一張罰款收據(jù)。4.聯(lián)合行使行政管理權(quán)避免行為違法。傳統(tǒng)上，行政管理中存在著行政機(jī)關(guān)之間沒(méi)有嚴(yán)格的分_L_，職責(zé)不明，遇到有經(jīng)濟(jì)利益就爭(zhēng)著管，遇有麻煩的問(wèn)題就往外推等現(xiàn)象。這種現(xiàn)象影響到現(xiàn)在。如現(xiàn)在公安、工商、海關(guān)都對(duì)走私行為案件行使管轄權(quán)，盡管海關(guān)法和行政訴訟法都不允許這種現(xiàn)象存在，但公安機(jī)關(guān)以其有權(quán)偵查走私犯軍案為由，繼續(xù)查處走私行為案件，查獲的物品款項(xiàng)沒(méi)收，不移交海關(guān)處理。管理上矛盾很大。廣東省政府根據(jù)打擊走私的實(shí)際情祝，為了發(fā)揮公安、工商、海關(guān)部門(mén)的互相協(xié)作作用，解決查處走私案件中的矛盾，經(jīng)召集公安、l商、海關(guān)協(xié)商后，作出規(guī)定，決定走私行為案件依據(jù)海關(guān)法規(guī)定應(yīng)由海關(guān)作出處罰。公安、工商在行使職權(quán)中查獲到走私行為案件的，由海關(guān)作出處罰決定，罰沒(méi)物品和款項(xiàng)按比例部分歸海關(guān)處理，一部分歸查獲部門(mén)處理。5.設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)綜合行使幾個(gè)部門(mén)的管理權(quán)。現(xiàn)代城市管理事務(wù)越來(lái)越繁雜，行政管理往專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化方向發(fā)展!專(zhuān)業(yè)化管理中也帶來(lái)一些問(wèn)題，各有關(guān)行政部門(mén)在管理中常發(fā)生扯皮現(xiàn)象，管理效果不理想。為了解決這個(gè)問(wèn)題，有的城市設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)行使一定范圍的行政管理權(quán)。如廣州市人民政府制訂規(guī)章設(shè)立城市監(jiān)察大隊(duì)，管理廣州市的城市建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、綠化保護(hù)、生活噪聲等問(wèn)題。對(duì)于這些方面的違法行為，監(jiān)察大隊(duì)可以行使一定的行政處理權(quán)，需要作出處罰的交有關(guān)主觀(guān)機(jī)關(guān)辦理。實(shí)踐中城市監(jiān)察大隊(duì)往往也行使處罰權(quán)，如對(duì)違章建筑行為責(zé)令停建，通知拆除，甚至組織力量強(qiáng)行拆除。6.臨時(shí)機(jī)構(gòu)行使主管部門(mén)的職權(quán)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)林立的情況還未得到改變，各級(jí)政府都依賴(lài)一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)開(kāi)展有關(guān)工作。如城市道路擴(kuò)建辦公室、打擊走私領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等。“打私辦”是為了協(xié)調(diào)各有關(guān)部門(mén)關(guān)系，解決查處走私案件中的矛盾而設(shè)立的。但有時(shí)“打私辦”手上有案件，也自行作出處理或處罰。又如各級(jí)人民政府為了處理土地山林糾紛案件，設(shè)立調(diào)處土地山林糾紛辦公室調(diào)處土地山林糾紛案。有的調(diào)處糾紛辦公室以自己名義作出處理決定，處理之后，其態(tài)度是:如果糾紛雙方服從處理決定，那么該決定具有法律效力；如果當(dāng)事人不服起訴，調(diào)處糾紛辦公室便宣布處理決定是無(wú)效的。所屬政府也表示調(diào)處糾紛辦公室以自己的名義作出決定不代表政府，應(yīng)由政府作出處理決定才有效。（二)行政實(shí)體的法律規(guī)避現(xiàn)象。1.越權(quán)行政時(shí)，對(duì)實(shí)體問(wèn)題的處理與相對(duì)人“私了”。存在這種現(xiàn)象主要是行政機(jī)關(guān)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，明知不屬于自己管轄，但見(jiàn)到有經(jīng)濟(jì)利益，仍然插手，在查獲財(cái)物后，與當(dāng)事人“私了”。比如有的公安、_工商部門(mén)在查處走私案件時(shí)，對(duì)查獲的財(cái)物既不移交海關(guān)，也不以海關(guān)名義作處理，而是自行私下與相對(duì)人進(jìn)行討價(jià)還價(jià)了結(jié)。據(jù)一些地方反映，這種“私了”的情況很?chē)?yán)重。法院也接到不少群眾來(lái)訪(fǎng)，反映行政機(jī)關(guān)越權(quán)處理中的“私了”現(xiàn)象。有的原告雖然與行政機(jī)關(guān)“私了”了，但事后提起行政訴訟。被告感到由于行為違法難免承擔(dān)敗訴的責(zé)任，便立即撤消其違法的行為，把罰沒(méi)款和財(cái)物退給相對(duì)人，或者移送有關(guān)部門(mén)。2.為了避免行政爭(zhēng)議，重過(guò)輕罰，輕過(guò)免罰，或者協(xié)商處罰。有的行政機(jī)關(guān)要求工作人員在作出處罰時(shí)與相對(duì)人協(xié)商，采取相對(duì)人能夠接受的方案處理。如有的地方公路管理部門(mén)執(zhí)法時(shí)，把處理方案和理由同相對(duì)人說(shuō)清楚，相對(duì)人接受了才作出決定。有的行政機(jī)關(guān)作出決定后，送達(dá)時(shí)要求相對(duì)人在送達(dá)回證上寫(xiě)明“同意本決定，保證不上訴”。3.行政時(shí)考慮了不應(yīng)該考慮的因素，或應(yīng)考慮相關(guān)因素而不考慮，以權(quán)謀私，違反法律的目的和宗旨濫用處罰權(quán)，構(gòu)成對(duì)法律的規(guī)避。有的公安部門(mén)對(duì)不符合收容審查條件的人員以種種理由進(jìn)行收審關(guān)押；有的衛(wèi)生監(jiān)督員對(duì)一些飯店不給予他優(yōu)惠等方便而不滿(mǎn)，隨意以飯店條件差不符合衛(wèi)生要求為由給予處罰，或該輕罰的給予重罰，該罰款的卻給予停業(yè)整頓；有的行政機(jī)關(guān)以相對(duì)人態(tài)度惡劣為由對(duì)該輕罰的給予重罰。4.在實(shí)體法的運(yùn)用上，選擇適用地方性法規(guī)而規(guī)避?chē)?guó)家法律法規(guī)。地方性法規(guī)與國(guó)家法律、行政法規(guī)不一致的情況是客觀(guān)存在的。如行政法規(guī)城市房屋拆遷條例規(guī)定，房屋拆遷人取得房屋拆遷許可證公布拆遷范圍后，公民不能再遷入戶(hù)口于拆遷范圍。而廣東省房屋拆遷辦法中規(guī)定，公告后，公安機(jī)關(guān)不得再辦理拆遷范圍的戶(hù)口遷入工作，工商部門(mén)也不得再辦理拆遷范圍的營(yíng)業(yè)執(zhí)照發(fā)放工作。在貫徹執(zhí)行房屋拆遷的法律法規(guī)規(guī)定時(shí)，廣東執(zhí)行廣東省房屋拆遷辦法的規(guī)定。又如土地管理法第45條規(guī)定:“農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，責(zé)令追回非法占用的土地，限期拆除或者沒(méi)收在非法占用的土地上新建的房屋?！睆V東省土地管理實(shí)施辦法第24條規(guī)定，對(duì)個(gè)人違法占地建房的，除可按土地管理法第舫條規(guī)定處罰外，還可以并處罰款，與土地管理法第45條規(guī)定不一致。有的地方的土地管理部門(mén)按照廣東的實(shí)施辦法，適用了罰款的規(guī)定。(三)規(guī)避行政訴訟法律規(guī)定的現(xiàn)象。規(guī)避行政訴訟的現(xiàn)象近幾年來(lái)比較嚴(yán)重。行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告，怕敗訴，怕承擔(dān)行政責(zé)任，因而千方百計(jì)規(guī)避行政訴訟。上面所例舉的法律規(guī)避現(xiàn)象中如“私了代協(xié)商處罰、聯(lián)合行使行政處罰權(quán)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)行使行政處罰權(quán)等也屬于規(guī)避行政訴訟的問(wèn)題，此外，還有下列現(xiàn)象:1.自行設(shè)定復(fù)議作為提起訴訟的前里條件。行政訴訟法第”條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服具體行政行為，可以選擇申請(qǐng)復(fù)議，不服復(fù)議決定再起訴，也可以選擇直接向法院起訴。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)先申請(qǐng)復(fù)議，不服復(fù)議決定再起訴的，按照法律法規(guī)規(guī)定?？梢?jiàn)只有法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)先申請(qǐng)復(fù)議，不服復(fù)議決定再起訴的，復(fù)議才是前置條件。而有的行政機(jī)關(guān)把法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定復(fù)議前里的，也自行決定復(fù)議為前里條件，在作出行政處罰時(shí)寫(xiě)明“不服處罰決定可以申請(qǐng)復(fù)議，不服復(fù)議決定可以提起行政訴訟。”2.行政機(jī)關(guān)在作出處罰或處理決定時(shí)，不告知訴權(quán)和起訴期限，致使當(dāng)事人不知道起訴。按照法律規(guī)定，規(guī)范做法，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行訴法第37條、38條、39條規(guī)定，在文書(shū)上交待訴權(quán)和起訴期限。但行政機(jī)關(guān)不這樣做，其目的是讓相對(duì)人不知道訴權(quán)和起訴期限，意在用此法規(guī)避訴訟。3，行政機(jī)關(guān)和工作人員在作出具體行政行為時(shí)，不制作、不發(fā)給書(shū)面文書(shū)，使相對(duì)人難以起訴。行政書(shū)面文書(shū)是具體行政行為的表現(xiàn)形式之一，相對(duì)人憑此文書(shū)可以更方便地依法行使申請(qǐng)復(fù)議或起訴權(quán)。沒(méi)有書(shū)面文書(shū)，相對(duì)人起訴，法院也依法受理。但如果沒(méi)有書(shū)面文書(shū)，相對(duì)人要提起訴訟，首先要證明具體行政行為的存在，因而起訴權(quán)的行使遇到困難。4.不依法行使行政司法權(quán)，使相對(duì)人無(wú)法行使訴權(quán)起訴。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)擁有一定的行政司法權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使。比如上地管理法第13條規(guī)定，人民政府對(duì)仁地所有權(quán)和使用權(quán)糾紛有裁決權(quán)，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服從，可以依法提起訴訟。但有的政府為了避免行政訴訟，不當(dāng)被告，對(duì)糾紛“調(diào)而不處”，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的便制發(fā)調(diào)解書(shū)，調(diào)不成的便擱置起來(lái)不作裁決。有的政府領(lǐng)導(dǎo)，遇到換屆選舉，怕因起訴案件多影響選票，故意不作處理。由于政府不作處理決定，當(dāng)事人無(wú)法提起行政訴訟。5.公安機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)以刑事偵查為名，規(guī)避訴訟。有的公安機(jī)關(guān)對(duì)不符合收容審查條件的相對(duì)人收審，一旦相對(duì)人起訴，公安機(jī)關(guān)便以刑事偵查為名，拒絕參加訴訟。有的公安機(jī)關(guān)以刑事偵查為名插手經(jīng)濟(jì)糾紛案件。如某市甲公司與乙公司簽訂合同買(mǎi)賣(mài)水泥，由乙公司從廣西某單位購(gòu)進(jìn)水泥供給甲公司，甲公司直接付款給廣西方。交易成功后，由于甲公司未及時(shí)將貨款付給廣西方，廣西方向公安局報(bào)案指控乙公司詐騙。公安局不顧交易三方為民事貨款糾紛的事實(shí)，將乙公司的營(yíng)業(yè)員收審，并查封了乙公司的銀行帳號(hào)。乙公司向法院提起行政訴訟。公安局以偵查詐騙案為由以圖不應(yīng)訴。6.訴訟過(guò)程中與原告“私了，威脅原告或者改變具體行政行為，令原告申請(qǐng)撤訴。在行政審判中發(fā)現(xiàn)，訴訟過(guò)程中原告申清撤訴的案件一直占30%左右。在這些撤訴的萊件中，有相當(dāng)大比例是因行政機(jī)關(guān)改變了錯(cuò)誤的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴；也有的是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人對(duì)行政爭(zhēng)議“私了”或者為了不承擔(dān)敗訴的責(zé)任與原告協(xié)商解決行政爭(zhēng)議；有的行政機(jī)關(guān)采取報(bào)復(fù)或以報(bào)復(fù)相威脅，迫使原告申請(qǐng)撤訴。如某一原告起訴縣公安局查處走私的行為，被告縣公安局把原告的弟弟抓起來(lái)，理由是其弟參加過(guò)賭博(沒(méi)有事實(shí)根據(jù))。又如某原告不服公安局以他參加賭博為由罰款2萬(wàn)元的處罰起訴，公安局知道后通知原告談話(huà)說(shuō)，告狀可以，公安如打敗官司可以追回2萬(wàn)元，但官司一完就要把原告抓起來(lái)，依法迫究刑事責(zé)任。原告害怕了，便申請(qǐng)撤訴。7.行政機(jī)關(guān)不應(yīng)訴，不出庭，出庭后退庭，或提供材料不全，抵制訴訟。行政機(jī)關(guān)不應(yīng)訴的現(xiàn)象，多發(fā)生于人民政府或公安機(jī)關(guān)當(dāng)被告的案件。有的公安機(jī)關(guān)工作人員觀(guān)念未改變，認(rèn)為當(dāng)被告受審不好受。如某市公安局一名干部代理宗收審案件出庭應(yīng)訴.庭審進(jìn)行中途退出法庭。他說(shuō)我從來(lái)是審問(wèn)別人的，今天卻被法院審，受不了。有的政府在向法院提供材料時(shí)，只提供有利于自己一方的證據(jù)等材料，不提供對(duì)自己不利證據(jù)等材料，使人民法院難于全面客觀(guān)地審查案件事實(shí)，作出判決。有的政府對(duì)法院行政審判施加壓力，要求法院判決支持政府的具體行政行為，否則，在人、財(cái)、物方面給法院制造困難。二、對(duì)行政管理中法律規(guī)避現(xiàn)象的評(píng)析1.行政管理中存在法律規(guī)避現(xiàn)象是不可避免的。為何在行政管理中會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)避的現(xiàn)象戶(hù)有主客觀(guān)兩方面的原因。主觀(guān)行政管理工作人員的思想素質(zhì)有差別。有的思想比較先進(jìn)，有的相對(duì)地落后些；有的對(duì)法律法規(guī)精神掌握得好，有的相對(duì)地要差些；有的人出于不良的執(zhí)法動(dòng)機(jī)，以權(quán)謀私，或者為部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，自覺(jué)不自覺(jué)地進(jìn)行法律規(guī)避；客觀(guān)上，存在容易產(chǎn)生法律規(guī)避的情況。第一，法律規(guī)定留下了選擇適用的空間。法律規(guī)定存在沖突的情況，行政管理人員可能選擇適用一定的法律規(guī)定而不適用其他有關(guān)法律規(guī)定處理問(wèn)題。第二，現(xiàn)實(shí)社會(huì)是不斷發(fā)展變化的，存在法律規(guī)定滯后的問(wèn)題，給法律規(guī)避找到了“理由”。第三，中國(guó)是個(gè)大國(guó)，行政事物務(wù)紛繁復(fù)雜，各地區(qū)的情況不同，在行政管理中，各地區(qū)有時(shí)偏重考慮地方的情況而適用地方性法規(guī)、規(guī)章，規(guī)避中央法律規(guī)定。第四，國(guó)家法和地方法規(guī)對(duì)法律規(guī)范并不都是合理的。行政管理為了追求法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，可能要規(guī)避不合理的法律規(guī)定。同時(shí)，法律規(guī)定的不完善之處，容易為行政管理人員鉆空子，達(dá)到在“不違法”的情況，完成其任務(wù)。由于卜面所述主客觀(guān)的原因，不可避免存在法律規(guī)避現(xiàn)象。在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)體制改革和政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度發(fā)展變化時(shí)期，法律規(guī)避的現(xiàn)象將是相當(dāng)嚴(yán)重的。2.行政管理中法律規(guī)避現(xiàn)象的合理性。法律規(guī)避現(xiàn)象有沒(méi)有一定的合理性?過(guò)去人們是給予否定的回答的?，F(xiàn)在我們仔細(xì)分析，就不難看出，并非一切法律規(guī)避的現(xiàn)象都錢(qián)不值，而是有其一定的合理性。理由是:第一，行政機(jī)關(guān)出于善良的正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，為提高行政管理效能而作出的符合法律目的的規(guī)避行為，有其合理性。比如行政機(jī)關(guān)設(shè)定簡(jiǎn)易程序的做法，可以避免般程序的繁瑣做法