關(guān)于模糊財(cái)產(chǎn)線索對(duì)財(cái)產(chǎn)保全工作影響調(diào)研報(bào)告

關(guān)于模糊財(cái)產(chǎn)線索對(duì)財(cái)產(chǎn)保全工作影響調(diào)研報(bào)告 財(cái)產(chǎn)保全是保障訴訟和執(zhí)行順利進(jìn)行的重要手段，但實(shí)踐中模糊財(cái)產(chǎn)線索對(duì)財(cái)產(chǎn)保全工作的不利影響較為突出，存在的問(wèn)題亟待解決。為此，重慶市第一中級(jí)人民法院就模糊財(cái)產(chǎn)線索對(duì)財(cái)產(chǎn)保全工作的影響開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，對(duì)存在的問(wèn)題提出建議。 一、財(cái)產(chǎn)保全工作基本情況 裁執(zhí)分離 ”，收案數(shù)量增長(zhǎng)明顯 重慶一中院自 2014年 1月 1日實(shí)行財(cái)產(chǎn)保全裁定與執(zhí)行行為分離制度以來(lái)，財(cái)產(chǎn)保全案件收案數(shù)量增長(zhǎng)明顯，民商事案件中采取財(cái)產(chǎn)保全措施的比例持續(xù)上升，有效提升了保全工作總體效能。 2013年、 2014年、 2015年，財(cái)產(chǎn)保全收案數(shù)量分別為 187件、 655件、787件，占民商事案件收案數(shù)量比例分別為 其中，訴前財(cái)產(chǎn)保全收案數(shù)量持續(xù)增加，分別為 66件、 372件、 401件，占財(cái)產(chǎn)保全收案的比例分別為 糊財(cái)產(chǎn)線索大量存在 立案部門(mén)、審判部門(mén)作出的保全裁定書(shū)一般采取概括化形式，保全裁定中沒(méi)有明確的保全對(duì)象，一般表述為 “查封、凍結(jié)、扣押被申請(qǐng)人價(jià)值多少萬(wàn)元的財(cái)產(chǎn) ”，導(dǎo)致模糊財(cái)產(chǎn)線索的大量存在，而擬保全財(cái)產(chǎn)對(duì) 象、具體類(lèi)型、數(shù)量等則需要根據(jù)實(shí)際情況由執(zhí)行部門(mén)在協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)中予以確認(rèn)。而申請(qǐng)人為達(dá)到預(yù)期目的，千方百計(jì)窮盡財(cái)產(chǎn)線索，提供的財(cái)產(chǎn)線索多而模糊。 以 2015年第二季度為例，執(zhí)行部門(mén)共實(shí)施完畢財(cái)產(chǎn)保全案件 202件 (不含續(xù)保、解保、財(cái)產(chǎn)置換、補(bǔ)充保全和異議案件 )，共收到財(cái)產(chǎn)線索 1132項(xiàng) (涉及一個(gè)協(xié)助單位統(tǒng)計(jì)為一項(xiàng) )，每案平均提交財(cái)產(chǎn)線索 案提交的財(cái)產(chǎn)線索最多達(dá) 32項(xiàng)。其中，涉及模糊財(cái)產(chǎn)線索的保全案件 145件，占比 保全財(cái)產(chǎn)分布在重慶市外案件有 45件，分布在萬(wàn)州、涪陵、黔江地區(qū)的案件有 52件，分別占涉及模糊財(cái)產(chǎn)線索案件總數(shù)的 一是財(cái)產(chǎn)線索指向錯(cuò)誤。線索所指向的財(cái)產(chǎn)不存在或非被申請(qǐng)人所有。二是財(cái)產(chǎn)線索雖明確，但無(wú)權(quán)保全。如請(qǐng)求對(duì)海事法院專(zhuān)屬管轄的船舶進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全。三是財(cái)產(chǎn)線索模糊、不明確。根據(jù)線索的模糊程度又分為： (1)線索過(guò)于模糊，非經(jīng)全面、深入調(diào)查不能明確。 (2)關(guān)鍵信息項(xiàng)缺失或錯(cuò)誤。 (3)財(cái)產(chǎn)線索指向正確，但信息十分籠統(tǒng)。 (4)無(wú)財(cái)產(chǎn)抵押、查封等信息，實(shí)施人員難以判斷財(cái)產(chǎn)價(jià)值。 二、模糊財(cái)產(chǎn)線索對(duì)財(cái)產(chǎn)保全工作的不利影響 全功能錯(cuò)位 模糊財(cái)產(chǎn)線索推動(dòng)了概括化保全裁定的普遍使用，而概括化裁定又進(jìn)一步導(dǎo)致模糊財(cái)產(chǎn)線索的大量存在，兩者相輔相成。模糊財(cái)產(chǎn)線索大量存在，造成保全實(shí)施工作在查封、凍結(jié)、扣押等措施的基礎(chǔ)上，增加了調(diào)查、搜查等工作。而在申請(qǐng)人未取得勝訴判決前，采取保全措施的基本性質(zhì)應(yīng)該是控制性的，而調(diào)查、搜查被申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)狀況，已經(jīng)超出了控制性措施的范圍，導(dǎo)致保全行為執(zhí)行化。從功能上看，保全是為實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益的臨時(shí)性保障措施，而非強(qiáng)制性措施。法院采取調(diào)查、搜查等執(zhí)行程序中措施的合理性值得考量，這不僅會(huì)導(dǎo) 致保全功能錯(cuò)位，也極有可能侵害被保全人的利益，引發(fā)被保全人提起保全異議。 高司法風(fēng)險(xiǎn) 按現(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)保全案件辦理模式，允許模糊財(cái)產(chǎn)線索存在，不要求申請(qǐng)人提供明確保全對(duì)象，而法院需動(dòng)用調(diào)查措施才能厘清財(cái)產(chǎn)線索，申請(qǐng)人將應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給法院，實(shí)則是將查找保全對(duì)象、判斷保全標(biāo)的權(quán)利歸屬、價(jià)值大小的責(zé)任附加于法院，法院將可能承擔(dān)保全錯(cuò)誤引發(fā)的賠償責(zé)任，無(wú)疑提高了司法風(fēng)險(xiǎn)。 而申請(qǐng)人不僅不必承擔(dān)提供模糊財(cái)產(chǎn)線索的不利后果，還可利用法院查證的機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)或關(guān)聯(lián)出債務(wù)人更多的財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致大量申請(qǐng) 人申請(qǐng)法院運(yùn)用搜查、調(diào)查等措施查明被申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)狀況，也導(dǎo)致一些申請(qǐng)人故意提供模糊信息，誘導(dǎo)法院?jiǎn)?dòng)調(diào)查程序，甚至存在申請(qǐng)人企圖通過(guò)提供模糊線索達(dá)到惡意財(cái)產(chǎn)保全的目的，如某案代理律師提供模糊財(cái)產(chǎn)線索，申請(qǐng)法院調(diào)查、核實(shí)第三人到期債權(quán)情況，企圖利用法院調(diào)查取得證據(jù)，用于另案訴訟。 低保全效率 按現(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)保全案件辦理模式，保全完成與否是以保全財(cái)產(chǎn)是否足值作為標(biāo)準(zhǔn)，而非以具體對(duì)象保全完畢來(lái)衡量。因此，大多申請(qǐng)人為盡快啟動(dòng)保全，申請(qǐng)保全時(shí)提供模糊財(cái)產(chǎn)線索，后續(xù)又以保全不足值為由，補(bǔ)充財(cái)產(chǎn)線 索要求繼續(xù)保全。如某保全案件，在保全實(shí)施完畢 1年之后，申請(qǐng)人仍以保全不足值為由，要求繼續(xù)保全。如部分申請(qǐng)人反復(fù)追加財(cái)產(chǎn)線索，甚至反復(fù)追加模糊財(cái)產(chǎn)線索或有抵押、查封等質(zhì)量不高的財(cái)產(chǎn)線索，使得保全實(shí)施所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)、人力和時(shí)間成本十分高昂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，財(cái)產(chǎn)保全個(gè)案制作的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)最多達(dá)60份，兩名執(zhí)行人員用時(shí) 1個(gè)月才實(shí)施完畢。允許模糊線索的存在，使得財(cái)產(chǎn)保全立案門(mén)檻和保全效率雙降低，使得緊急情況下 “必須在48小時(shí)內(nèi)作出裁定 ”并 “應(yīng)當(dāng)立即開(kāi)始執(zhí)行 ”變得十分困難。 三、優(yōu)化財(cái)產(chǎn)保全工作的建議 清財(cái)產(chǎn)保 全的功能 對(duì)財(cái)產(chǎn)保全工作準(zhǔn)確定位，是解決保全工作中存在的問(wèn)題，優(yōu)化財(cái)產(chǎn)保全工作的前提。關(guān)于財(cái)產(chǎn)保全的功能定位，法院能否依職權(quán)調(diào)查財(cái)產(chǎn)線索，在實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。允許申請(qǐng)人提供模糊的財(cái)產(chǎn)線索，法院依職權(quán)調(diào)查，雖有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，即被保全人的財(cái)產(chǎn)難找，但其合理性值得關(guān)注。無(wú)論是最高人民法院 “總對(duì)總 ”或重慶市高級(jí)人民法院的 “點(diǎn)對(duì)點(diǎn) ”等網(wǎng)上信息查控業(yè)務(wù)，均未向財(cái)產(chǎn)保全案件開(kāi)辟查詢被保全人財(cái)產(chǎn)的通道。已制定統(tǒng)一財(cái)產(chǎn)保全規(guī)范的其他法院，大多認(rèn)為申請(qǐng)人負(fù)有提交準(zhǔn)確財(cái)產(chǎn)線索和證明的義務(wù)。如，北京市高級(jí)人民法院規(guī)定， “申請(qǐng)人提供 的財(cái)產(chǎn)保全標(biāo)的物及財(cái)產(chǎn)線索應(yīng)當(dāng)明確、具體 ”。上海市高級(jí)人民法院要求， “提供的財(cái)產(chǎn)證據(jù)或線索應(yīng)當(dāng)明確、具體，并進(jìn)一步明確了各類(lèi)財(cái)產(chǎn)線索的信息要素 ”。天津市第二中級(jí)人民法院規(guī)定， “訴訟財(cái)產(chǎn)保全中，財(cái)產(chǎn)保全合議庭不負(fù)責(zé)查找財(cái)產(chǎn)線索，由當(dāng)事人提供財(cái)產(chǎn)線索，且必須真實(shí)、可操作。 ” 基于合法性與合理性的考量，課題組更傾向于認(rèn)為，法院直接運(yùn)用職權(quán)對(duì)被保全人進(jìn)行調(diào)查有失公允，申請(qǐng)人具有提供明確財(cái)產(chǎn)線索的義務(wù)。一是與執(zhí)行程序不同，關(guān)于財(cái)產(chǎn)保全的相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有明確賦予法院依職權(quán)調(diào)查被保全人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力， “法無(wú)明文規(guī)定即禁止 ”，故法院不應(yīng)在財(cái)產(chǎn)保全中主動(dòng)并廣泛運(yùn)用調(diào)查、搜查等措施，采取控制性措施更為合理，以免損害被保全人的利益。二是根據(jù)立法本意，保全申請(qǐng)人負(fù)有提供明確財(cái)產(chǎn)線索的義務(wù)。訴中財(cái)產(chǎn)保全，根據(jù)民訴法規(guī)定， “因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決不能執(zhí)行或者難以執(zhí)行 ”中通常指的是轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，如財(cái)產(chǎn)尚不明確何以證明其可能被轉(zhuǎn)移，遑論訴前財(cái)產(chǎn)保全 “因情況緊急，不立即申請(qǐng)保全將會(huì)使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害 ”。 作統(tǒng)一的申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全指引 明確申請(qǐng)人提供財(cái)產(chǎn)線索的標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)人提供的財(cái)產(chǎn)線索應(yīng)當(dāng)明確、具體，申請(qǐng)時(shí)已經(jīng) 存在的財(cái)產(chǎn)線索，應(yīng)當(dāng)一次提供完畢，非申請(qǐng)人主觀原因致無(wú)法提供的除外。將財(cái)產(chǎn)線索的信息要素格式化，建立格式化的清單，并要求申請(qǐng)人提供財(cái)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的近期查詢證明。對(duì)不同性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)信息要素進(jìn)行分類(lèi)規(guī)定：一是財(cái)產(chǎn)線索為銀行存款、存單的，應(yīng)當(dāng)提供具體銀行名稱(chēng)、賬號(hào)和銀行的確切地址 ;二是財(cái)產(chǎn)線索為股票的，應(yīng)當(dāng)提供具體的股東賬號(hào)、資金賬號(hào)及證券公司地址 ;三是財(cái)產(chǎn)線索為已登記的不動(dòng)產(chǎn)、特定動(dòng)產(chǎn)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)登記機(jī)關(guān)最近一周內(nèi)出具的登記資料，資料除包含所有權(quán)人、權(quán)證號(hào)碼、品牌、型號(hào)等基本信息外，還應(yīng)當(dāng)包含有無(wú)抵 押權(quán)人和司法限制等信息。 在明確申請(qǐng)人提供財(cái)產(chǎn)線索標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制作統(tǒng)一的申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全指引。實(shí)踐中，各審判部門(mén)對(duì)財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)的條件及材料要求不盡相同，不但申請(qǐng)人無(wú)所適從，執(zhí)行部門(mén)也難以銜接。制作統(tǒng)一的申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全指引，不僅能引導(dǎo)申請(qǐng)人規(guī)范地提出申請(qǐng)，給申請(qǐng)人提出保全申請(qǐng)?zhí)峁┍憷?，也有利于審?zhí)部門(mén)的順利銜接。 步推進(jìn)保全裁定具體化 實(shí)化協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)，而虛化保全裁定書(shū)，實(shí)則模糊了裁執(zhí)分離的界限。深化財(cái)產(chǎn)保全 “裁執(zhí)分離 ”，保全裁定部門(mén)需對(duì)保全申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格的前置審查，明確財(cái)產(chǎn)線索及保全對(duì)象，分 步推進(jìn)保全裁定具體化。 一是推行訴前保全裁定具體化。訴前保全案件數(shù)量較多，占財(cái)產(chǎn)保全收案數(shù)量一半左右，且訴前保全具有強(qiáng)烈的應(yīng)急性，稍有不慎易因申請(qǐng)人濫用保全導(dǎo)致被保全人利益受損，故推行訴前保全裁定具體化更為急迫。訴前保全應(yīng)采取較訴中保全更為謹(jǐn)慎的態(tài)度，由立案部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格的前置審查，明確保全對(duì)象，推行保全裁定具體化。 二是推行訴中保全裁定嚴(yán)格清單化。就訴中保全裁定而言，其主文仍可以概括化形式出現(xiàn)，但裁定書(shū)可由 “保全被告價(jià)值多少元的財(cái)產(chǎn) ”，變更為 “保全被告的財(cái)產(chǎn) (詳見(jiàn)保全財(cái)產(chǎn)清單 )”。針對(duì)超值保全的焦點(diǎn)問(wèn)題，確 立法院內(nèi)部統(tǒng)一的快速估價(jià)規(guī)則。當(dāng)?shù)谝淮伪Ｈ蛔阒担暾?qǐng)人申請(qǐng)繼續(xù)保全時(shí)，審判部門(mén)應(yīng)要求申請(qǐng)人書(shū)面承諾，一旦超值保全導(dǎo)致?lián)p失，由申請(qǐng)人承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。當(dāng)審判部門(mén)認(rèn)為請(qǐng)求補(bǔ)充保全財(cái)產(chǎn)的價(jià)值明顯過(guò)高時(shí)，應(yīng)要求申請(qǐng)人出具評(píng)估報(bào)告。執(zhí)行部門(mén)根據(jù)協(xié)助執(zhí)行人的不同拆分財(cái)產(chǎn)清單，將拆分后的清單作為保全裁定書(shū)附件，連同協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)一并送達(dá)。執(zhí)行部門(mén)必須嚴(yán)格按照財(cái)產(chǎn)清單進(jìn)行保全，無(wú)權(quán)增加、減少或變更保全財(cái)產(chǎn)，既能約束執(zhí)行部門(mén)，也能提高保全效率。 訴訟財(cái)產(chǎn)保全是在訴訟進(jìn)行過(guò)程中，對(duì)于可能會(huì)由于當(dāng)事人一方的行為或 其他原因，而使將來(lái)作出的判決難以執(zhí)行或造成當(dāng)事人損害，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，或在必要時(shí)依職權(quán)對(duì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)采取一定的強(qiáng)制措施。保全直接涉及到當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因此人民法院在采取財(cái)產(chǎn)保全措施時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)及司法解釋規(guī)定的相關(guān)條件和程序進(jìn)行。但是目前我國(guó)法律對(duì)財(cái)產(chǎn)保全的規(guī)定不全面，司法實(shí)踐中具體操作差異較大，甚至同一法院的不同法官也有不同做法。針對(duì)這一問(wèn)題，我院對(duì)全市 20個(gè)基層法院進(jìn)行了調(diào)研， 1 在對(duì)各個(gè)法院實(shí)踐做法進(jìn)行研究分析的基礎(chǔ)上，課題組發(fā)現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)保全制度實(shí)施中存在適用條件模糊、擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn) 各異、執(zhí)行主體混亂、救濟(jì)程序欠缺、續(xù)行程序缺失、執(zhí)前保全管理混亂等問(wèn)題，因而提出制定地區(qū)性制度細(xì)則的建議。 一、我市法院財(cái)產(chǎn)保全制度實(shí)施現(xiàn)狀分析 (一 )采取財(cái)產(chǎn)保全措施的案件占總量的比例逐年遞增。財(cái)產(chǎn)保全最直接的目的就是便于案件的執(zhí)行，隨著人們法律意識(shí)的增強(qiáng)，申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全案件的數(shù)量逐年增多。以南開(kāi)法院為例， 20719件，財(cái)產(chǎn)保全案件 41件，占 20210件，財(cái)產(chǎn)保全案件 79件，占 20月 21日受理民事案件 3227件， 財(cái)產(chǎn)保全案件 38件， (二 )財(cái)產(chǎn)保全方式多樣。根據(jù)課題組收集的數(shù)據(jù)顯示， 20產(chǎn)保全的方式主要集中于凍結(jié)銀行存款，但近幾年，財(cái)產(chǎn)保全的類(lèi)型增多，包括查封房產(chǎn)、車(chē)輛的所有權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)和貨物、辦公用品等物品查封方式。以南開(kāi)、紅橋、武清三個(gè)基層法院為例，在所采取的財(cái)產(chǎn)保全方式中，凍結(jié)銀行存款的比例逐年下降， 2020截至 5月 21日 )分別為 46%，其他財(cái)產(chǎn)保全方式均有不同程度增長(zhǎng)。 (三 )財(cái)產(chǎn)保全受理標(biāo)準(zhǔn)不一。針對(duì)訴訟財(cái)產(chǎn)保全中的各項(xiàng)程序，不同的法院標(biāo) 準(zhǔn)不一，一方面導(dǎo)致申請(qǐng)人每到一個(gè)法院都需要根據(jù)申請(qǐng)法院的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相關(guān)手續(xù)的準(zhǔn)備，增加了當(dāng)事人的訴訟成本，影響了案件的效率，另一方面，符合 轄區(qū)法院則不認(rèn)同，導(dǎo)致申請(qǐng)人懷疑其中涉及利益輸送或?yàn)E用職權(quán)，易引發(fā)當(dāng)事人對(duì)法院審判公正性的質(zhì)疑。同時(shí)，申請(qǐng)人在 于管轄問(wèn)題而將案件移送 于 A、致申請(qǐng)人必須根據(jù) 加當(dāng)事人訴累的同時(shí)，浪費(fèi)了司法資源，更成為引發(fā)當(dāng)事人與法院間、第三人與法院間、法院 與法院之間矛盾的隱患。 二、財(cái)產(chǎn)保全制度實(shí)施中存在的問(wèn)題及原因 中華人民共和國(guó)民事訴訟法第九章用七個(gè)條款對(duì)財(cái)產(chǎn)保全制度進(jìn)行了規(guī)范，共涉及訴訟保全、訴前保全、保全范圍、財(cái)產(chǎn)保全措施、保全解除、保全錯(cuò)誤補(bǔ)救、復(fù)議七個(gè)方面的內(nèi)容，規(guī)定比較原則，可操作性不強(qiáng)。隨后出臺(tái)的相關(guān)司法解釋雖然對(duì)提供擔(dān)保的數(shù)額、上訴案件財(cái)產(chǎn)保全的裁定和執(zhí)行主體、裁定效力終止、采取保全措施的條件、管轄法院、執(zhí)行措施、復(fù)議結(jié)果、糾錯(cuò)程序等進(jìn)行了規(guī)范，但是仍然無(wú)法解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題。經(jīng)課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在此次統(tǒng)計(jì)收集的 14個(gè)基層法院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中 ，有 6個(gè)法院制定有院級(jí)的操作規(guī)范，其他法院也有不成文的操作流程，通過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的分析對(duì)比和課題組成員的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)階段，各基層法院針對(duì)財(cái)產(chǎn)保全制度的操作尺度不統(tǒng)一、程序不規(guī)范，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： (一 )適用條件模糊，實(shí)踐中標(biāo)準(zhǔn)較為寬松。民事訴訟法第一百條規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)V訟保全的適用條件， “ 可能因一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的案件 ” 。第一百零一條規(guī)定了訴前保全的適用標(biāo)準(zhǔn)， “ 利害關(guān)系人因情況緊急，不立即申請(qǐng)保全將會(huì)使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害 ” 。由此可見(jiàn)，申請(qǐng) 人申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)有一定證據(jù)證明存在實(shí)施保全的需要。 經(jīng)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)， 14個(gè)基層法院均選擇詢問(wèn)的方式對(duì)申請(qǐng)人的保全目的進(jìn)行形式審查，并不要求申請(qǐng)人提供相關(guān)證據(jù)，只要申請(qǐng)人能夠提供足額擔(dān)保，則受理保全申請(qǐng)。這樣做的主要原因是法官出于對(duì)申請(qǐng)保全人利益的維護(hù)，一旦當(dāng)事人提出保全申請(qǐng)，說(shuō)明他們能夠找到維護(hù)實(shí)際權(quán)益的途徑，這有利于糾紛的解決，況且又提供擔(dān)保，法院既最大限度地維權(quán)又不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果法院嚴(yán)格審查，輕易不采取保全措施，則有可能會(huì)導(dǎo)致判決執(zhí)行困難。對(duì)于申請(qǐng)人而言，很多申請(qǐng)人提出財(cái)產(chǎn)保全的目的是以財(cái)產(chǎn)保全作為 談判的砝碼給對(duì)方增加壓力便于雙方進(jìn)行談判。對(duì)于法官而言，一方面，何種證據(jù)能夠證明存在法律規(guī)定的適用情況難以判斷，如果裁定駁回保全申請(qǐng)需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而申請(qǐng)人提供足額擔(dān)保能夠保證保全錯(cuò)誤時(shí)被申請(qǐng)人可以獲得賠償，風(fēng)險(xiǎn)較小 ;另一方面，如果能夠促成當(dāng)事人調(diào)解，案件審結(jié)容易。但是，實(shí)踐中這種作法人為降低了財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)門(mén)檻，與立法的意圖和財(cái)產(chǎn)保全制度的作用相違背。 (二 )擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)不一，制約保全制度功能。在最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)民事訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)第九十八條中規(guī)定“ 在采取訴前財(cái)產(chǎn)保全和訴訟財(cái)產(chǎn)保全時(shí)責(zé)令申請(qǐng)人提供擔(dān)保的，提供擔(dān)保的數(shù)額應(yīng)相當(dāng)于請(qǐng)求保全的數(shù)額。 ” 通過(guò)該條款可以看出，法條只規(guī)定 “ 相當(dāng)于 ” ，而沒(méi)有明確規(guī)定需要 “ 大于或者等于 ” ，所以，申請(qǐng)人提供擔(dān)保的金額并不一定要大于等于其請(qǐng)求保全數(shù)額，但在調(diào)研過(guò)程中，課題組發(fā)現(xiàn)不同的法院對(duì)于擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)掌握不一。 經(jīng)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)，對(duì)于申請(qǐng)人或第三人以車(chē)輛、房產(chǎn)等實(shí)物進(jìn)行擔(dān)保的問(wèn)題， 11個(gè)法院認(rèn)為需要提供一定比例現(xiàn)金擔(dān)保，其中 3個(gè)法院認(rèn)為的比例是 10%， 2個(gè)法院認(rèn)為的比例是 20%， 2個(gè)法院認(rèn)為的比例是 30%， 4個(gè)法院要求視案件情 況而定。其余 3個(gè)法院認(rèn)為不需要提供現(xiàn)金擔(dān)保。 對(duì)于是否受理以保證形式提供的擔(dān)保的問(wèn)題， 8個(gè)法院規(guī)定不受理，1個(gè)法院規(guī)定由庭長(zhǎng)決定是否受理， 2個(gè)法院規(guī)定由分管院長(zhǎng)決定，1個(gè)法院規(guī)定僅限于注冊(cè)資本在 5000萬(wàn)以上的企業(yè)。 對(duì)于執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全的問(wèn)題， 10個(gè)法院規(guī)定需要提供擔(dān)保， 4個(gè)法院規(guī)定不需要提供擔(dān)保。 綜上，各基層法院在采取保全措施的具體依據(jù)不同，把握的擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)不一，標(biāo)準(zhǔn)的混亂導(dǎo)致有的應(yīng)該予以保全的情況沒(méi)有及時(shí)保全，以及相同擔(dān)保條件在不同法院得到完全不同的結(jié)果，從而限制了財(cái)產(chǎn)保全這一法律制度的功能和作用的發(fā)揮， 不利于維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，還會(huì)引起群眾對(duì)法律的誤解，降低司法的權(quán)威性。 (三 )執(zhí)行主體混亂，部門(mén)間易發(fā)生推諉。中華人民共和國(guó)民事訴訟法第一百零一條明確規(guī)定了受理訴前保全申請(qǐng)和執(zhí)行的法院為 “ 被保全財(cái)產(chǎn)所在地、被申請(qǐng)人住所地或者對(duì)案件有管轄權(quán)的人民法院 ” 。但是具體到執(zhí)行財(cái)產(chǎn)保全的部門(mén)，法律并沒(méi)有明確規(guī)定。經(jīng)課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中對(duì)于審查和執(zhí)行的主體相當(dāng)混亂。 經(jīng)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)，對(duì)于訴前財(cái)產(chǎn)保全的審查和執(zhí)行問(wèn)題， 9個(gè)法院由立案庭負(fù)責(zé)， 2個(gè)法院由立案庭轉(zhuǎn)審判庭負(fù)責(zé)， 1個(gè)法院由訴訟服務(wù)中心負(fù)責(zé)， 1個(gè)法院由執(zhí)行庭負(fù)責(zé) ， 1個(gè)法院沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。 對(duì)于原告在起訴書(shū)一并提出財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)的問(wèn)題， 8個(gè)法院規(guī)定立案時(shí)一并受理，由立案庭隨卷移交審判部門(mén)負(fù)責(zé)， 4個(gè)法院規(guī)定不受理，告知其在立案后向?qū)徟腥藛T提起， 2個(gè)法院規(guī)定由立案庭負(fù)責(zé)審查和執(zhí)行。 對(duì)于法院受理后提出財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)的問(wèn)題， 9個(gè)法院規(guī)定由審判庭承辦法官執(zhí)行， 3個(gè)法院規(guī)定轉(zhuǎn)由執(zhí)行庭法官執(zhí)行， 2個(gè)法院規(guī)定由專(zhuān)門(mén)設(shè)立的訴訟保全調(diào)查組執(zhí)行。 對(duì)于仲裁機(jī)構(gòu)委托的財(cái)產(chǎn)保全事項(xiàng)的審查問(wèn)題， 5個(gè)法院規(guī)定由立案庭負(fù)責(zé)， 7個(gè)法院規(guī)定由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)， 1個(gè)法院規(guī)定由審判庭負(fù)責(zé)，1個(gè)法院規(guī)定由審監(jiān)庭負(fù)責(zé)。 對(duì)于財(cái)產(chǎn)保全執(zhí)行的問(wèn)題， 5個(gè)法院規(guī)定由立案庭執(zhí)行， 7個(gè)法院規(guī)定由執(zhí)行庭執(zhí)行， 2個(gè)法院規(guī)定由審判庭執(zhí)行。 對(duì)于財(cái)產(chǎn)保全異議審查的問(wèn)題， 5個(gè)法院由立案庭負(fù)責(zé)， 5個(gè)法院由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)， 3個(gè)法院由審判庭負(fù)責(zé)， 1個(gè)法院由審監(jiān)庭負(fù)責(zé)。 對(duì)于執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全事項(xiàng)的審查和執(zhí)行問(wèn)題， 3個(gè)法院規(guī)定申請(qǐng)人向立案庭提出，并由立案庭負(fù)責(zé)審查、執(zhí)行， 7個(gè)法院規(guī)定向?qū)徟型ヌ岢?，并由審判庭?fù)責(zé)審查和執(zhí)行， 4個(gè)法院規(guī)定向執(zhí)行庭提出，由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)審查和執(zhí)行。 基層法院在實(shí)踐中極其不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，使得財(cái)產(chǎn)保全工作的具體程序缺乏透明度，規(guī)范有序更是無(wú)從 談起。這一方面增加了申請(qǐng)人了解申請(qǐng)保全程序的難度，另一方面導(dǎo)致法院內(nèi)部各職能部門(mén)因職責(zé)不清發(fā)生推諉，延誤執(zhí)行保全措施。 (四 )救濟(jì)程序欠缺，被申請(qǐng)人保障不足。財(cái)產(chǎn)保全救濟(jì)程序就是指法院作出財(cái)產(chǎn)保全裁定后，當(dāng)事人或第三人對(duì)裁定不服或因申請(qǐng)保全錯(cuò)誤遭受損失時(shí)，可以向法院請(qǐng)求補(bǔ)救的方法和規(guī)則的總和。由于財(cái)產(chǎn)保全裁定多數(shù)是根據(jù)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)作出的，審查中往往缺少對(duì)利害關(guān)系人意見(jiàn)的了解，故增加了出現(xiàn)錯(cuò)誤的可能性。因此，民事訴訟法第一百零八條規(guī)定： “ 當(dāng)事人對(duì)保全裁定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議一次。復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí) 行。 ” 最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)民事訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)第一百一十條規(guī)定： “ 對(duì)當(dāng)事人不服財(cái)產(chǎn)保全裁定提出的復(fù)議申請(qǐng)，人民法院應(yīng)及時(shí)審查。裁定正確的，通知駁回當(dāng)事人的申請(qǐng)，裁定不當(dāng)?shù)?，作出新的裁定，變更或撤銷(xiāo)原裁定。 ” 由此可見(jiàn)，復(fù)議制度對(duì)維護(hù)被申請(qǐng)人的合法權(quán)益具有重要作用，但就復(fù)議制度而言 , 復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí)行，故復(fù)議的時(shí)效性對(duì)被申請(qǐng)人權(quán)益的保障非常重要。而法律沒(méi)有明確受理復(fù)議申請(qǐng)的部門(mén)和復(fù)議答復(fù)的期限，實(shí)踐中各基層法院作法不一。經(jīng)課題組統(tǒng)計(jì)，當(dāng)事人對(duì)財(cái)產(chǎn)保全裁定有異議申請(qǐng)復(fù)議的， 13個(gè) 法院沒(méi)有規(guī)定移送期限和異議審查的部門(mén)， 1個(gè)法院規(guī)定在兩個(gè)工作日內(nèi)移送。另外，對(duì)于法院駁回復(fù)議申請(qǐng)的裁定，當(dāng)事人和利害關(guān)系人不能對(duì)該裁定提起上訴，因此，復(fù)議制度缺少規(guī)范，不利于當(dāng)事人的利益保護(hù)，與該制度創(chuàng)立初衷不符。 (五 )續(xù)行程序缺失，當(dāng)事人權(quán)責(zé)不明確。中華人民共和國(guó)民事訴訟法及相關(guān)司法解釋并沒(méi)有對(duì)財(cái)產(chǎn)保全措施的期限及保全續(xù)行程序進(jìn)行規(guī)定。但實(shí)踐中，銀行、房管局、車(chē)管所等協(xié)助執(zhí)行單位都會(huì)要求法院對(duì)于財(cái)產(chǎn)保全措施明確期限。對(duì)此，法院一般參照適用最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定 第二十九條第一款規(guī)定： “ 人民法院凍結(jié)被執(zhí)行人的銀行存款及其他資金的期限不得超過(guò)六個(gè)月，查封、扣押動(dòng)產(chǎn)的期限不得超過(guò)一年，查封不動(dòng)產(chǎn)、凍結(jié)其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的期限不得超過(guò)二年。法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。 ” 如果在期滿日案件還未審結(jié)或未進(jìn)入執(zhí)行程序，則必然會(huì)涉及到財(cái)產(chǎn)保全續(xù)行的問(wèn)題。對(duì)此，最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定第二十九條第二款規(guī)定：“ 申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)延長(zhǎng)期限的，人民法院應(yīng)當(dāng)在查封、扣押、凍結(jié)期限屆滿前辦理續(xù)行查封、扣押、凍結(jié)手續(xù)，續(xù)行期限不得超過(guò)前款規(guī)定期限的二分之一。 ” 財(cái)產(chǎn) 保全續(xù)行的期限明確后，就涉及到了續(xù)行的申請(qǐng)主體、申請(qǐng)時(shí)間和逾期提出申請(qǐng)的后果、責(zé)任的承擔(dān)等問(wèn)題。 經(jīng)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)，對(duì)于財(cái)產(chǎn)保全續(xù)行申請(qǐng)的問(wèn)題， 8個(gè)法院沒(méi)有明確規(guī)定提出申請(qǐng)保全續(xù)行的時(shí)間， 4個(gè)法院規(guī)定應(yīng)在保全期限屆滿前十五日內(nèi)提出申請(qǐng)， 1個(gè)法院規(guī)定五日內(nèi)提出申請(qǐng)， 1個(gè)法院規(guī)定七日內(nèi)提出申請(qǐng)。 對(duì)于提出續(xù)行申請(qǐng)的形式問(wèn)題， 7個(gè)法院規(guī)定必須以書(shū)面形式， 1個(gè)法院規(guī)定口頭形式即可， 6個(gè)法院對(duì)此沒(méi)有規(guī)定。 對(duì)于逾期未提出續(xù)保申請(qǐng)的法律后果問(wèn)題， 11個(gè)法院規(guī)定保全期限屆滿后自動(dòng)解除， 3個(gè)法院對(duì)此沒(méi)有規(guī)定。申請(qǐng)主體、時(shí)間 、逾期后果的不明確，導(dǎo)致當(dāng)事人無(wú)法切實(shí)維護(hù)實(shí)際利益。 (六 )執(zhí)前保全管理混亂，影響制度效果發(fā)揮。依據(jù)最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定第三條， “ 作為執(zhí)行依據(jù)的法律文書(shū)生效后至申請(qǐng)執(zhí)行前，債權(quán)人可以向有執(zhí)行管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)保全債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)。人民法院可以參照民事訴訟法第九十二條 (現(xiàn)修改為第一百條 )的規(guī)定作出保全裁定，保全裁定應(yīng)當(dāng)立即執(zhí)行。 ” 該條款確定了執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全的合法性，對(duì)于保證人民法院生效裁判的順利執(zhí)行，維護(hù)勝訴當(dāng)事人的合法權(quán)益，緩解執(zhí)行難問(wèn)題及維護(hù)司法尊嚴(yán)都有著十分重要 的現(xiàn)實(shí)意義。但是在司法操作層面則面臨很多問(wèn)題。 經(jīng)課題組調(diào)研統(tǒng)計(jì)，對(duì)執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)的審查問(wèn)題， 3個(gè)法院規(guī)定由立案庭負(fù)責(zé)， 7個(gè)法院規(guī)定由審判庭負(fù)責(zé)， 4個(gè)法院規(guī)定由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)。對(duì)于執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全問(wèn)題， 10個(gè)法院規(guī)定需要提供擔(dān)保， 4個(gè)法院規(guī)定不需要。對(duì)于執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全案號(hào)的確定問(wèn)題，有的法院規(guī)定在原訴訟案件案號(hào)后加 、 3)，有的法院規(guī)定按照預(yù)設(shè)執(zhí)行案號(hào)確定，還有法院提出無(wú)此類(lèi)作法，要求申請(qǐng)人直接申請(qǐng)執(zhí)行。操作中的這些混亂，限制了當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全的權(quán)利，使得該項(xiàng)制度應(yīng)有的作用無(wú)法正常發(fā)揮。 三、進(jìn)一步 規(guī)范和完善我市財(cái)產(chǎn)保全制度的建議 在課題組調(diào)研期間，多數(shù)法院表示支持出臺(tái)區(qū)域性的規(guī)范細(xì)則，我們認(rèn)為，地區(qū)性操作規(guī)范的制定，既需要對(duì)相關(guān)條款科學(xué)性、合理性的論證，也需要結(jié)合審判實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)。我們認(rèn)為，制定訴訟財(cái)產(chǎn)保全制度的目的，是為了在訴訟階段有效地控制債務(wù)人的財(cái)產(chǎn) ,防止執(zhí)行階段無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。因此，財(cái)產(chǎn)保全制度為執(zhí)行提供了實(shí)質(zhì)性的保護(hù)。然而，民事訴訟雙方是平等主體，雙方當(dāng)事人機(jī)會(huì)應(yīng)均衡，所以站在利益平衡的角度來(lái)看，必須將訴訟財(cái)產(chǎn)保全制度進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。 (一 )統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范申請(qǐng)條件。對(duì)于財(cái)產(chǎn)保全，何種情 況會(huì)使判決難以執(zhí)行，何種證據(jù)可以證明采取保全措施的必要，這些很難通過(guò)法律條文進(jìn)行具體限定，而不同法官對(duì)證據(jù)效力的不同認(rèn)定會(huì)使得相同情況產(chǎn)生不同的結(jié)果。但是如果能夠?qū)ι暾?qǐng)人提出財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)的條件及形式進(jìn)行明確規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范申請(qǐng)條件，則既便于保全程序的順利進(jìn)行，也保障了保全措施的公開(kāi)性、一致性。 對(duì)于申請(qǐng)人提出保全申請(qǐng)的形式，法律并沒(méi)有明確規(guī)定，但由于申請(qǐng)人提出申請(qǐng)時(shí)涉及的內(nèi)容較多，且申請(qǐng)人的申請(qǐng)書(shū)是法院實(shí)施保全措施的依據(jù)，因此應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人提供書(shū)面形式的保全申請(qǐng)書(shū)。我院20產(chǎn)保全工作管理辦法 可供參考，該辦法對(duì)于財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)書(shū)的內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，包括申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人基本情況、申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的理由、被保全財(cái)產(chǎn)的所有人和名稱(chēng)數(shù)量等基本情況及其相關(guān)證件、申請(qǐng)采取保全措施的種類(lèi)及期限。申請(qǐng)凍結(jié)被申請(qǐng)人銀行存款的，應(yīng)提供被申請(qǐng)人開(kāi)戶銀行賬號(hào)等基本信息 ;查封、扣押、凍結(jié)被申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人請(qǐng)求保全的金額及相關(guān)費(fèi)用為限，不得明顯超出訴請(qǐng)的金額。當(dāng)事人申請(qǐng)法院查詢被申請(qǐng)人銀行賬號(hào)的但不能夠提供詳細(xì)財(cái)產(chǎn)線索的，法院不予受理。 (二 )結(jié)合審判實(shí)踐，細(xì)化擔(dān)保條件。根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)人或第三人提供擔(dān)保的方 式包括物的擔(dān)保、現(xiàn)金擔(dān)保、信用擔(dān)保等，這些擔(dān)保的效力雖然相同，但是在司法執(zhí)行難易程度上和變現(xiàn)能力上截然不同，由此導(dǎo)致對(duì)于被申請(qǐng)人的保障程度也不相同。對(duì)此，法律并沒(méi)有明確進(jìn)行區(qū)分，在現(xiàn)有的審判實(shí)踐中，也無(wú)需出具詳盡、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但需要在程序制定上加強(qiáng)規(guī)范指引。 首先，明確擔(dān)保書(shū)的內(nèi)容列舉和審查項(xiàng)目。申請(qǐng)人或第三人提供擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)出具擔(dān)保書(shū)，載明擔(dān)保人、擔(dān)保方式、擔(dān)保財(cái)產(chǎn)、擔(dān)保范圍、擔(dān)保物的價(jià)值、擔(dān)保責(zé)任的承擔(dān)等內(nèi)容，并附相應(yīng)材料。同時(shí)，法院要審查擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬、相應(yīng)價(jià)值及相關(guān)證明文件。 第二，明確信用擔(dān) 保的審查要點(diǎn)。第三人或擔(dān)保公司提供信用擔(dān)保的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法對(duì)第三人或擔(dān)保公司的資信狀況等進(jìn)行審查。當(dāng)申請(qǐng)人或第三人為銀行、金融資產(chǎn)管理公司、經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立的非銀行系統(tǒng)的金融組織或國(guó)有資產(chǎn)管理公司的，可以以自己的信用提供擔(dān)保。專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司為申請(qǐng)人提供擔(dān)保的，擔(dān)保金額不得超過(guò)公司注冊(cè)資金的 10%。上述信用擔(dān)保和擔(dān)保公司的擔(dān)保是否符合要求需逐級(jí)報(bào)經(jīng)主管院長(zhǎng)審批方可。 第三，設(shè)定實(shí)物擔(dān)保的現(xiàn)金比例。如果擔(dān)保物為房產(chǎn)等實(shí)物，基于該擔(dān)保物的可變現(xiàn)性，申請(qǐng)人必須提供一定比例的現(xiàn)金。具體的比例，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)各個(gè) 法院規(guī)定不同，出臺(tái)操作規(guī)范時(shí)，可以設(shè)定不超過(guò)申請(qǐng)保全標(biāo)的的 30%為好，并需報(bào)經(jīng)主管院長(zhǎng)審批。 (三 )加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，探討執(zhí)行主體多樣化。各基層法院結(jié)合本院機(jī)構(gòu)和審判管理的實(shí)際情況，對(duì)訴訟保全工作進(jìn)行了不同的分工管理。法律上，對(duì)于訴訟保全的執(zhí)行主體問(wèn)題，沒(méi)有明確的規(guī)定。經(jīng)課題組統(tǒng)計(jì)研究，無(wú)法確定哪個(gè)部門(mén)及哪種管理模式更加科學(xué)、合理。所以，建議將規(guī)范訴訟保全工作納入法院審判管