鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題與對策

1、 安徽大學(xué)江淮學(xué)院安徽大學(xué)江淮學(xué)院 本科畢業(yè)論文（設(shè)計）本科畢業(yè)論文（設(shè)計） 題題 目：目： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題與對策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題與對策 學(xué)生姓名：學(xué)生姓名： 胡胡 錦錦 學(xué)號：學(xué)號： jq084006jq084006 系系 別：別： 管理系管理系 專業(yè)：專業(yè)： 行政管理行政管理 入學(xué)時間：入學(xué)時間： 二二八八 年年 九九 月月 導(dǎo)師姓名：導(dǎo)師姓名： 丁先存丁先存 職稱職稱/ /學(xué)位：學(xué)位： 教授教授/ /碩士碩士 1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題與對策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題與對策 摘摘 要要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權(quán)體系中最基礎(chǔ)的部分，處在政府工作第一線，是國家法律法規(guī)和 政策的執(zhí)行者，是地方經(jīng)濟(jì)

2、社會事務(wù)的管理者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境， 關(guān)系到農(nóng)民和農(nóng)村合作組織的基本權(quán)利，關(guān)系到基層政權(quán)作用的發(fā)揮，關(guān)系到國家穩(wěn)定和 社會的和諧。本文對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法現(xiàn)狀作了簡要概述，包括行政執(zhí)法的概念、背景、鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府行政執(zhí)法的意義，家鄉(xiāng)政府行政執(zhí)法取得的成績。并通過查閱文獻(xiàn)和一些實地訪談了 解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法過程中出現(xiàn)的一些問題，如執(zhí)法經(jīng)費不足，執(zhí)法環(huán)境有待改善，執(zhí)法程序有 待規(guī)范，執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高等等。通過對問題的簡要分析提出了相應(yīng)解決對策，如保 障經(jīng)費充足，改善執(zhí)法環(huán)境，規(guī)范執(zhí)法程序，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，健全監(jiān)督激勵機(jī)制等等。 目的是這些在實踐基礎(chǔ)上的理論研究能夠更好地指導(dǎo)實踐。使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)

3、政府行政執(zhí)法能力能 夠有所提高，這樣才能更好地實現(xiàn)依法行政、依法治國的要求。 關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；行政執(zhí)法；現(xiàn)狀；問題；對策關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；行政執(zhí)法；現(xiàn)狀；問題；對策 2 villages and towns government administrative law enforcement problems and countermeasures abstract the township government is a government system the most basic part of the work of the government, at first, is the

4、national laws and regulations and the implementation of the policy, is the place of economic and social affairs management.the villages towns govemment law enforcement related to rural economic development environment, matter to farmer and rural cooperation organization s basic rights, to play the r

5、ole of grass-roots political power, matter to national stability and social harmony. this article to the villages and towns government enforcement situation was summarized, including the concept of the administrative law enforcement, background, the villages and towns government administrative law e

6、nforcement, administrative law enforcement hometown government achievements. through literature and field interviews to understand the town law enforcement some problems occurred in the process of law enforcement, such as shortage of funds, the need to improve the environment of law enforcement, law

7、 enforcement procedures should be standardized, law enforcement personnel to enhance the quality and so on. based on a brief analysis of the issues and puts forward corresponding countermeasures, such as ensuring adequate funding, improving law enforcement environment, standardizing law enforcement

8、procedure, improve the quality of law enforcement officers, and perfect the supervision and incentive mechanism and so on. the purpose of these in practice on the basis of theoretical research to better guide the practice. the township government administration to execute the law ability can be impr

9、oved, so as to better implementation of administration according to law, the rule of law requirements. keywords: government; administrative law enforcement; present situation; problem; countermeasure 3 目目 錄錄 引言引言.1 一、一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法現(xiàn)狀.1 （一）行政執(zhí)法的概念與特點（一）行政執(zhí)法的概念與特點.1 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的主要背景（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的主

10、要背景.1 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的意義（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的意義.2 （四）安慶市迎江區(qū)老峰鎮(zhèn)行政執(zhí)法取得的成績（四）安慶市迎江區(qū)老峰鎮(zhèn)行政執(zhí)法取得的成績.2 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法存在問題二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法存在問題.2 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政處罰權(quán)（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政處罰權(quán).2 （二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致執(zhí)法差異較大（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致執(zhí)法差異較大.3 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法經(jīng)費缺乏保障（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法經(jīng)費缺乏保障.4 （四）執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)有待提高（四）執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)有待提高.4 （五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法環(huán)境有待改善（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法環(huán)境有待改善.4 （六）執(zhí)法程序有待規(guī)范（六）執(zhí)法

11、程序有待規(guī)范.5 （七）行政執(zhí)法監(jiān)督不到位（七）行政執(zhí)法監(jiān)督不到位.5 （八）行政執(zhí)法的考核評價激勵機(jī)制有待規(guī)范（八）行政執(zhí)法的考核評價激勵機(jī)制有待規(guī)范.5 三、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題提出的對策建議三、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題提出的對策建議.6 （一）借助行政機(jī)關(guān)委托賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)。（一）借助行政機(jī)關(guān)委托賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)。.6 （二）對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和法律多元的思考（二）對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和法律多元的思考.6 （三）切實加強(qiáng)經(jīng)費保障（三）切實加強(qiáng)經(jīng)費保障.6 （四）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊伍建設(shè)（四）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊伍建設(shè).7 （五）改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法環(huán)境（五）改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法環(huán)境.7 （六）規(guī)范執(zhí)法

12、程序（六）規(guī)范執(zhí)法程序.7 （七）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度（七）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度.7 （八）建立科學(xué)規(guī)范的考核評價激勵機(jī)制（八）建立科學(xué)規(guī)范的考核評價激勵機(jī)制.8 主要參考文獻(xiàn)主要參考文獻(xiàn).9 致謝致謝.10 1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題與對策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題與對策 引引 言言 本文主要是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題與對策的研究。首先分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，對家鄉(xiāng)行政執(zhí)法取得的成績做了簡要概括。本文重點是鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題的簡要分析，運用了查閱文獻(xiàn)和一些實地訪談的方 法。對于出現(xiàn)的問題結(jié)合時代背景提出了解決方案。這些在實踐基礎(chǔ)上的理論 研究是為了更好的實踐。目的是為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

13、的行政執(zhí)法能力，更好地實 現(xiàn)依法行政的要求。 一、一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法現(xiàn)狀 （一）行政執(zhí)法的概念與特點（一）行政執(zhí)法的概念與特點 廣義的執(zhí)法是與立法相對應(yīng)的，而行政執(zhí)法是狹義上的執(zhí)法，是指建立在 近代國家權(quán)利力的立法、執(zhí)法、司法三分立的基礎(chǔ)上的國家行政機(jī)關(guān)和法律委 托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實施國家立 法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動。 行政執(zhí)法具有以下特點：執(zhí)法主體的法定性和國家代表性、執(zhí)法具有主 動性和單方意志性，執(zhí)法具有極大的自由裁量性。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的主要背景（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的主要背景 2004 年國務(wù)院發(fā)布全面推進(jìn)依法行政實

14、施綱要，提出十年左右基本實 現(xiàn)法治政府目標(biāo)，對各級政府的法治建設(shè)提出了總體要求。 2004 年隨著農(nóng)村稅制改革，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的啟動，目標(biāo)是轉(zhuǎn)變職能、控 制編制、改革站所、創(chuàng)造機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政具有了職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。 2009 年中央發(fā)布關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見。改革縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn) 的考核方式，清理“一票否決”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所分類改革，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)方面，試 圖突破自上而下的漸進(jìn)路線。從縣政改革層面，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù) 職能。 國務(wù)委員、公安部部長孟建柱指出，要把執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為事關(guān)公安工 作全局的大事來抓，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法工作，牢固樹立正確的執(zhí)法理念，既要堅 持嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，又要堅

15、持理性、平和、規(guī)范執(zhí)法。要進(jìn)一步細(xì)化執(zhí) 法標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)密執(zhí)法程序，緊密結(jié)合基層民警日常執(zhí)法活動的實際，制定簡潔明 2 了、操作性強(qiáng)的執(zhí)法規(guī)范，切實提高執(zhí)法精細(xì)化水平。以上均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政 執(zhí)法的時代背景，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法重要性認(rèn)識及其實際實行產(chǎn)生了一定的 影響。 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的意義（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的意義 依法治國的關(guān)鍵在于依法行政。依法行政這一現(xiàn)代行政要求的實現(xiàn)在很大 程度上取決于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體系的行政法治建設(shè)的進(jìn)程, 因此要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)和整 個農(nóng)村的行政法治建設(shè)。其中, 非常重要的一項工作就是要解決目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政執(zhí)法中存在的一系列問題,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法體系。這項工作不僅關(guān)系到國家

16、 的民主法治建設(shè)的進(jìn)程, 而且與廣大農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。我國憲法 第三十條規(guī)定: “ 縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！? 因此, 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、 鎮(zhèn)是農(nóng)村的基層政權(quán), 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān), 同時也 是國家的基層行政機(jī)關(guān)。這一性質(zhì)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在行政管理的最前沿, 與 人民群眾打交道最直接、最經(jīng)常, 在確保農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范市場 經(jīng)濟(jì)秩序、保障人民群眾生產(chǎn)生活方面發(fā)揮了積極作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級行 政組織，是人民實現(xiàn)管理地方各項社會事務(wù)的重要力量。 （四）安慶市迎江區(qū)老峰鎮(zhèn)行政執(zhí)法取得的成績（四）安慶市迎江區(qū)老峰鎮(zhèn)行政執(zhí)法取得的成績 我的家鄉(xiāng)在安慶市迎江區(qū)老峰

17、鎮(zhèn)，通過多年來普法的實施, 家鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 行政執(zhí)法的狀況有了明顯好轉(zhuǎn), 主要表現(xiàn)在以下幾方面: 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法人 員的法律意識有所增強(qiáng), 學(xué)法用法已經(jīng)成為常態(tài), 很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視加強(qiáng)對鄉(xiāng) 鎮(zhèn)執(zhí)法人員法律知識的強(qiáng)化與培訓(xùn)。二是在行政執(zhí)法過程中不僅依靠政策, 而 且開始注重依靠法制, 依法執(zhí)法的觀念正在形成。長期以來, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法工作一 般以上級黨委、政府的政策為依據(jù), 以政策執(zhí)法。甚至當(dāng)政策與法律法規(guī)相沖 突時, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時會置法律法規(guī)于不顧, 執(zhí)行上級政策, 導(dǎo)致紅頭文件高于 法律法規(guī)的不正常現(xiàn)象。近年來, 這種現(xiàn)象逐漸減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法過程中, 開始注重法制, 把法律放在第一位, 依法執(zhí)法

18、。三是行政執(zhí)法糾錯渠道逐步暢 通。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過設(shè)置信訪接待室、開通舉報電話、領(lǐng)導(dǎo)帶班接待等方式加強(qiáng) 與群眾的聯(lián)系, 使得一些違法和不當(dāng)執(zhí)法行為得到及時糾正, 改善了黨群、干 群關(guān)系。盡管如此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法工作還是面臨著許多困擾, 如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺 乏行政處罰權(quán)、執(zhí)法經(jīng)費缺乏保障、執(zhí)法環(huán)境不盡人意、執(zhí)法人員素質(zhì)不高， 執(zhí)法監(jiān)督不到位等等, 這些問題都亟待解決。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法存在問題二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法存在問題 （一）（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政處罰權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政處罰權(quán) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府承擔(dān)著管理本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各 3 方面的任務(wù), 在行政執(zhí)法層面上主要涉及到以下三個方面

19、： 一是公共安全監(jiān)管 領(lǐng)域, 主要涉及安全生產(chǎn)、鄉(xiāng)村道路安全、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全、消防安全等； 二是 人口資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域,，主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、市政( 含村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)) 、國土 資源、民政、人口和計劃生育、環(huán)境保護(hù)等； 三是市場監(jiān)管領(lǐng)域，主要涉及工 商、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)資等2。上述各個領(lǐng)域除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受 人口與計劃生育委員會委托征收社會撫養(yǎng)費和頒布的中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī) 劃法第四十一條第一款、第六十五條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的執(zhí)法權(quán)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府基本上無權(quán)執(zhí)法。像行政處罰、行政許可、行政仲裁等權(quán)力性職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府是沒有的，特別是行政處罰權(quán)的缺乏，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對一些違法行為 時顯得束手

20、無策，這不僅影響了行政管理目標(biāo)的實現(xiàn), 也不利于整個農(nóng)村社會 的穩(wěn)定。我國行政處罰法規(guī)定只有縣級以上政府及其職能部門享有行政處罰權(quán)， 那么在立法時為什么不賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)呢？ 根據(jù)北京大學(xué)姜明安教授 回憶, 主要有三點考慮:一是要避免亂罰款濫罰款。二是要避免機(jī)構(gòu)膨脹、人浮 于事。三是試圖考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否也走村民自治道路, 通過鄉(xiāng)規(guī)民約解決問題。3行 政處罰法的制定已有十多年了, 當(dāng)年立法時考慮的這些情況是符合實際的，但 是現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。我國法治化進(jìn)程不斷加快, 隨著公務(wù)員法 的頒布, 很多的執(zhí)法人員都通過了公務(wù)員統(tǒng)一考試，文化素質(zhì)和法律知識都有 了很大的提高，現(xiàn)實中我們也可以

21、看到，只要規(guī)范執(zhí)法行為，亂罰款濫罰款的 現(xiàn)象還是可以避免的。另外，由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之 間的合并和精簡人員的實施，在合理配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的前提下，是不會出現(xiàn) 機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的問題的。至于能不能靠村民自治、鄉(xiāng)規(guī)民約解決問題， 從我國農(nóng)村的實際情況看，顯然是不能夠?qū)崿F(xiàn)的。由于傳統(tǒng)文化的影響, 我國 農(nóng)民( 甚至全體國民) 缺乏現(xiàn)代社會必須的契約性合作精神， 民主、協(xié)商、自 發(fā)聯(lián)合的土壤的培育需要一個長期過程， 尤其是在一些傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，血緣、 親情關(guān)系仍然是農(nóng)村社會交往的主要紐帶，市場經(jīng)濟(jì)中必須的互助合作、平等 協(xié)調(diào)意識嚴(yán)重缺乏。鄉(xiāng)規(guī)民約雖然具有一定的內(nèi)部約束力，但要靠

22、人們的自覺 遵守，其本身沒有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，再加上現(xiàn)在人們的誠信、守約等觀念的缺 乏，法律意識的淡薄，如果沒有一個強(qiáng)有力的外部力量來制止違法行為，勢必 會影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。這樣一項監(jiān)管的任務(wù)顯然由與農(nóng)民聯(lián)系最密切的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府來承擔(dān)是最合適的。因此，可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是需要行政處罰權(quán)的。 （二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致執(zhí)法差異較大（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制導(dǎo)致執(zhí)法差異較大 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異而存在，這既是一種自然的 結(jié)構(gòu)分化，也與我國長期以來的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)政策密切相關(guān)。 應(yīng)當(dāng)指出，上述政策的施行，目的是支持新中國的城市工業(yè)發(fā)展，以改變過去 4 的落后面貌。事實證明，這一

23、支持政策于新中國的迅速發(fā)展十分有利。在落實 國家大政策的背后，我國又通過戶籍管理將其制度化，以戶籍制度為基礎(chǔ)，并 限制居民的自由流動和選擇，形成城鄉(xiāng)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會基本權(quán)利和 義務(wù)上的重大差異，也由此形成了城鄉(xiāng)不同的管理體制。近年來，城鄉(xiāng)居民收 入差距逐年拉大，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)更加深化，并成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán) 重障礙。我們總是天真地認(rèn)為只要制定了法律就能解決一切問題，可實踐中則 不然，在農(nóng)村許多帶著傳統(tǒng)法律文化色彩的民間規(guī)范正組織著社會生活，調(diào)整 著各種矛盾和沖突。而且政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會基本權(quán)利和義務(wù)的巨大差異， 必然使法律調(diào)整對象存在差別，使行政法治環(huán)境更加復(fù)雜，同一法律法規(guī)

24、的實 施很難有效統(tǒng)一，如計劃生育條例 、 勞動法 、 義務(wù)教育法 、 土 地管理法等在城市一般都能得到較好執(zhí)行，而在農(nóng)村卻遇到較大阻力和困難。 4今日中國的社會情形發(fā)生了根本改變，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)不合理的差距亟待改變。正 是在這一新形勢下，社會主義新農(nóng)村建設(shè)提上了黨中央和國務(wù)院的議事日程。 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的積極政策取得了全社會共識。 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法經(jīng)費缺乏保障（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法經(jīng)費缺乏保障 近幾年來，隨著農(nóng)村稅費改革的推進(jìn)，農(nóng)村已全面取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財 政日益緊張。稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過有關(guān)農(nóng)業(yè)稅收及收費保證行政執(zhí)法 隊伍的穩(wěn)定及執(zhí)法工作的正常開展。但是，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)收

25、入大幅 度縮減，行政執(zhí)法所需的經(jīng)費難以落實，正常的執(zhí)法工作有時很難開展，執(zhí)法 水平自然也上不去。同時因為資費緊張，一些執(zhí)法隊伍靠亂罰款和亂收費填補， 造成執(zhí)法的不公，導(dǎo)致管理就是罰款、服務(wù)就是收費的現(xiàn)象產(chǎn)生并且造成官民 關(guān)系緊張。 （四）執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)有待提高（四）執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)有待提高 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍總體上文化層次不夠高，法律專業(yè)畢業(yè)的人員更是極少， 再加上近幾年機(jī)構(gòu)改革，精簡人員時，把一些進(jìn)來不久，資歷較淺、但有一定 文化的工作人員分流出去，整體素質(zhì)有所下降，法律意識比較淡薄，部分行政 執(zhí)法人員素質(zhì)較低，沒有受過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，不能完全勝任當(dāng)前的行政執(zhí)法 工作，執(zhí)法水平不高，少數(shù)執(zhí)法人

26、員連基本的執(zhí)法程序都搞不清楚，以致行政 訴訟中屢屢敗訴，造成不良影響。少數(shù)執(zhí)法人員政治素質(zhì)不高，事業(yè)心、責(zé)任 心不強(qiáng)，工作熱情低、作風(fēng)差。在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)，徇私枉法，辦關(guān)系案、 人情案、金錢案的現(xiàn)象還存在。行政執(zhí)法人員對行政法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和理解、 把握和運用還不能適應(yīng)實際工作的需要，整體業(yè)務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力與實際工作 需要還有一定差距。 5 （五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法環(huán)境（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法環(huán)境有待改善有待改善 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法環(huán)境差，風(fēng)俗習(xí)慣和人情關(guān)系影響執(zhí)法的公正性。在現(xiàn)實生 活中比較講究人情關(guān)系，有人情大于王法之說。5在落后地區(qū)，普遍存在重男 輕女的不良風(fēng)俗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行國家的計劃生育政策遇到很大阻

27、力，如對超生 的農(nóng)戶征收社會撫養(yǎng)費或者對其他違反計劃生育的行為進(jìn)行處罰時，會引起村 民的公憤甚至是圍攻，最后很可能導(dǎo)致計劃生育的行政執(zhí)法工作無法開展。此 外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域面積較小、人口數(shù)量不多，社會關(guān)系較為單一，十里八鄉(xiāng)的 群眾可能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員沾親帶故或者相互認(rèn)識，在行政執(zhí)法過程中，存 在托人說情的現(xiàn)象，很多時候都會遇到來至方方面面的說情干擾，甚至有時候 會遇到來自上級有關(guān)要害部門人員的打招呼干預(yù)，產(chǎn)生左右為難的情緒，嚴(yán)重 影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法時做出具體行政行為的合法性和公正性。 （六）執(zhí)法程序有待規(guī)范（六）執(zhí)法程序有待規(guī)范 在我國的法律傳統(tǒng)中，重實體輕程序的影響根深蒂固，在行政過程中往往 也

28、重結(jié)果輕過程。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了 行政執(zhí)法相對人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對人獲得法律救濟(jì)的途徑， 剝奪了行政執(zhí)法相對人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的故意 拖延時間，借機(jī)索賄、受賄；有的罰款打白條，不開收據(jù)；不在規(guī)定時間辦理 案件等。 （七）行政執(zhí)法監(jiān)督不到位（七）行政執(zhí)法監(jiān)督不到位 由于復(fù)雜情況及各種關(guān)系的影響，監(jiān)督在很多時候成為名不符實。有的行 政管理人員認(rèn)為監(jiān)督就是查錯糾偏，忽視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督這兩個最重要的 環(huán)節(jié)，偏重于事后監(jiān)督，亡羊補牢，導(dǎo)致違法行為得不到有效預(yù)防和控制。沒 有有效的監(jiān)督機(jī)制，任何責(zé)任的設(shè)定都是徒勞的，造成行政執(zhí)法

29、機(jī)關(guān)和執(zhí)法人 員事實上的有權(quán)無責(zé)?，F(xiàn)行監(jiān)督盡管主體眾多，但不少監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨 立性，地位偏低、權(quán)力不足，一些監(jiān)督部門職能重復(fù)、交叉過多，同時各監(jiān)督 部門之間協(xié)調(diào)配合不夠，難以形成監(jiān)督合力。監(jiān)督者的監(jiān)督責(zé)任缺失，面對違 法行政往往是“怕得罪人”，互相推諉，甚至無人查究。政府法制對于違法執(zhí) 法人員的處理只有“建議”權(quán)而沒有直接處理權(quán)，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果和政府法 制機(jī)構(gòu)的權(quán)威，對依法行政工作產(chǎn)生負(fù)面影響。 （八）行政執(zhí)法的考核評價激勵機(jī)制有待規(guī)范（八）行政執(zhí)法的考核評價激勵機(jī)制有待規(guī)范 任何一項工作若要能夠順利并且更好地完成都離不開考核評價和激勵，只 有這樣才能激發(fā)工作人員的內(nèi)在動力?，F(xiàn)實生活中

30、行政執(zhí)法出現(xiàn)問題多少與考 核激勵機(jī)制不科學(xué)規(guī)范有關(guān)。首先沒有一個健全完善的評價標(biāo)準(zhǔn)，使得政府及 其工作人員缺少一個衡量自身行為的標(biāo)準(zhǔn)。其次考核重點中心不出，德能勤績 6 廉各方面的確均要考核，但應(yīng)以工作績效為中心。最后，考核主體的范圍也不 廣泛，不能為人民群眾提供廣泛參與評價的途徑渠道。 三、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題提出的對策建議三、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法問題提出的對策建議 （一）借助行政機(jī)關(guān)委托賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)。（一）借助行政機(jī)關(guān)委托賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)。 目前，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無行政處罰權(quán)的途徑有兩種，一種是法律授權(quán)，一種 是行政機(jī)關(guān)委托。在我國大多數(shù)法律均規(guī)定縣級以上政府及其主管部門才具有 行政處

31、罰主體資格的情況下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過法律授權(quán)取得行政處罰權(quán)， 需要修訂有關(guān)法律，顯然難度太大，可操作性也不強(qiáng)。6因此，通過行政機(jī)關(guān) 委托的方式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取得行政處罰權(quán)就是現(xiàn)有法律框架下解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法 困境的一條重要途徑。根據(jù)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織 法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以辦理上級政府交辦的事項，行政處罰法也規(guī)定 了行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條 件的事業(yè)組織實施行政處罰7。因此，建議國家有關(guān)部門在制定和修改法律、 法規(guī)和規(guī)章時，能夠通過委托的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政處罰權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有 關(guān)行政機(jī)關(guān)可以采用簽訂委托協(xié)議的方式，確定委托處罰的事

32、項、期限、權(quán)限 等，并以委托行政機(jī)關(guān)的名義在本轄區(qū)內(nèi)實施行政處罰，既能夠彌補行政機(jī)關(guān) 執(zhí)法力量的不足，也充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高效便民的地域優(yōu)勢。同時，在委托 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施行政處罰的同時，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)切實履行法定職責(zé)，通過行政機(jī) 關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的齊抓共管，切實有效的維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、 法人和其他組織的合法權(quán)益。 （二）對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和法律多元的思考（二）對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和法律多元的思考 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是政治體制改革需要解決的系統(tǒng)工程問題，在依法治國視野 下我們探討的是這種社會結(jié)構(gòu)下帶來的法律多元問題，特別是行政執(zhí)法上的多 元問題，法律多元這一概念始于人類學(xué)的研究， 特別是在西方學(xué)者對非洲

33、和拉 丁美洲的部落居民的文化和法律調(diào)查后產(chǎn)生的，它是指多種文化及相應(yīng)的法律 體系共存的狀態(tài)8。我們的理想當(dāng)然是建立大致統(tǒng)一的現(xiàn)代法制，但這恰恰是 我們今天必須正視法律的多元的原因。筆者認(rèn)為， 通過對法律多元的研究，我 們可以將國家法的理念和文化滲透到大眾的法律觀念中，形成新的法律文化和 觀念，通過漸進(jìn)的方式最終形成國家法制的真正統(tǒng)一，這是在市場經(jīng)濟(jì)條件下 立法、執(zhí)法和司法達(dá)到法治國家目的的有效方式和解決辦法。 7 （三）切實加強(qiáng)經(jīng)費保障（三）切實加強(qiáng)經(jīng)費保障 建議上級政府根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難的實際狀況，在 編制年度財政預(yù)算時，適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾斜，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本行政成本。鄉(xiāng)

34、鎮(zhèn)政府也要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高行政效率，降低行政成本，在有限的經(jīng)費內(nèi)適 當(dāng)安排一定資金用于行政執(zhí)法工作，堅決杜絕以罰款、收費代替執(zhí)法的不良傾 向。 （四）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊伍建設(shè)（四）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法隊伍建設(shè) 一是要有計劃地抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作。要在政治、業(yè)務(wù)特別是法 律知識的培訓(xùn)上堅持經(jīng)?；⒅贫然?，確保每個行政執(zhí)法人員每年都能通過一 定的形式參加必要的培訓(xùn)。二是要進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)。要嚴(yán)把行政 執(zhí)法人員的錄取，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競爭，擇優(yōu)錄用，并通過考核、輪崗、競聘 上崗等方式，讓那些素質(zhì)高、能力強(qiáng)的人員從事重要的執(zhí)法工作。三是要嚴(yán)格 紀(jì)律，從嚴(yán)治隊。對行政執(zhí)法隊伍要進(jìn)行嚴(yán)格教育和

35、管理，對那些嚴(yán)重失職或 者徇私枉法的行政執(zhí)法人員要依法懲處。 （五）改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法環(huán)境（五）改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法環(huán)境 摒棄官本位和地方保護(hù)主義思想。要做到依法行政工作就必須使依法行政 成為自覺的行為，并使之真正融入到行政管理的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中去。加強(qiáng)對 行政機(jī)關(guān)工作人員政治理論和法制宣傳教育，促使行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng) 導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想等封建專制意識的影響，正確認(rèn) 識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系、權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威 至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念。只有這樣，依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法 才會有堅實的基礎(chǔ)。積極宣傳依法辦事的重要性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民積極宣傳國家政

36、 策方針，讓其了解并與以支持理解。對于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員，樹立他們的依法 辦事的觀念，不能因關(guān)系私情影響執(zhí)法工作的公正性。若產(chǎn)生不公正行為也要 及時予以懲處。 （六）規(guī)范執(zhí)法程序（六）規(guī)范執(zhí)法程序 由于法律傳統(tǒng)的原因?qū)е轮貙嶓w輕程序的觀念一時難以改變，所以首先應(yīng) 加強(qiáng)程序執(zhí)法的意識，在行政執(zhí)法過程中積極倡導(dǎo)程序優(yōu)先的原則。行政執(zhí)法 主體在實施行政處罰過程中，行政執(zhí)法相對人有知悉權(quán)，應(yīng)履行事先告知處罰 內(nèi)容及依據(jù)。不得拖延時間不得借機(jī)行賄受賄，若有則及時與以懲處?？傊l(xiāng) 鎮(zhèn)政府必須做到亮證執(zhí)法，作好調(diào)查筆錄，下達(dá)處罰通知書，做到事實清楚、 證據(jù)充分、程序合法。 8 （七）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度（七）

37、加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度 第一要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)要進(jìn)一步完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立健全依法行使權(quán) 力的制約機(jī)制。要進(jìn)一步健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào) 的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運行機(jī)制，使不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門行使，做到有權(quán)必有責(zé)、 用權(quán)受監(jiān)督，有效地防止濫用權(quán)力行為的發(fā)生；第二要把黨內(nèi)監(jiān)督與國家專門 機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督和社會監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督的整體合力。第三要 加強(qiáng)自我監(jiān)督。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員要增強(qiáng)法制觀念，模范地遵守憲 法、法律，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，做到依法辦事，廉潔從政?？梢蚤_展經(jīng) 常性行政執(zhí)法監(jiān)督，擴(kuò)展監(jiān)督范圍，加強(qiáng)事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，防患于未然。 積極開展行政執(zhí)法爭議和矛盾的協(xié)調(diào)，明確執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任，化解執(zhí)法矛盾， 杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法打架情況的發(fā)生。完善行政執(zhí)法公示工作，健 全相關(guān)制度，依法向社會公開主體資格、法定職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、監(jiān) 督辦法；建立行政執(zhí)法投訴制度，受理人民群眾對違法行政行為的投訴，嚴(yán)肅 查處違法行政問題，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；健全行政執(zhí)法 過錯責(zé)任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴(yán)格的責(zé)任追究