金融混業(yè)監(jiān)管體制分析及其應(yīng)對措施

1、我國混業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管體制分析及其對策我國混業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管體制分析及其對策 彭彤 摘要：跨入新世紀(jì)以后，混業(yè)經(jīng)營成為全球金融業(yè)發(fā)展的大趨勢，可以預(yù)見混業(yè)經(jīng)營也將成為我國金融經(jīng)營體制發(fā)展方向。但是與之對應(yīng)，我國金融監(jiān)管體制發(fā)展卻表現(xiàn)出明顯的滯后性，無法順應(yīng)經(jīng)營體制的順利轉(zhuǎn)變而提供必要保障?；诖?，筆者對已經(jīng)實(shí)行混業(yè)經(jīng)營的國家的金融監(jiān)管體制加以比較分析，提出了對于我國金融監(jiān)管體制改革的設(shè)想。關(guān)鍵詞：混業(yè)監(jiān)管 混業(yè)經(jīng)營一 世界金融混監(jiān)管的格局金融混業(yè)經(jīng)營是近年來全球化的趨勢，相伴而來的是金融監(jiān)管體制的變革或調(diào)整，歐美國家紛紛出臺(tái)、修改或完善相關(guān)的法律制度，以應(yīng)對全球性的金融浪潮，完善金融監(jiān)管并最大程度的節(jié)

2、約監(jiān)管成本。金融混業(yè)經(jīng)營：即銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等金融機(jī)構(gòu)都可以近入上述任意業(yè)務(wù)領(lǐng)域甚至非金融領(lǐng)域，進(jìn)行多元化的經(jīng)營。目前就國際金融混業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐來看，代表性的有英國單一監(jiān)管或美國傘式的監(jiān)管模式。英國在1997年合并原來的九類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，成立金融服務(wù)局（FSA），對金融業(yè)和金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)，成為英國唯一的金融機(jī)構(gòu)，擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)，頒布實(shí)施金融行為準(zhǔn)則，給予被監(jiān)管者指導(dǎo)和建議以及可以開展工作的一般政策和準(zhǔn)則的職能，單一監(jiān)管模式相對應(yīng)的是美國的混業(yè)監(jiān)管，為適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的結(jié)構(gòu)，美國金融監(jiān)管體系在原有的監(jiān)管體系中進(jìn)行了職能的重新劃分，形成了一種美國式的金融監(jiān)管的體系傘式監(jiān)管框

3、架。所謂傘式監(jiān)管，是表示這種監(jiān)管模式有兩個(gè)監(jiān)管層次：（1）功能監(jiān)管層，該監(jiān)管層由金融功能進(jìn)行監(jiān)管分類，以銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)分類的金融子公司分別由各自的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在美國，證券交易委員會(huì)(SEC)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、州保險(xiǎn)監(jiān)理機(jī)構(gòu)分別對各自的監(jiān)管對象擁有優(yōu)先監(jiān)管權(quán)利。(2)傘式監(jiān)管層，美聯(lián)儲(chǔ)作為美國金融行業(yè)中的傘式監(jiān)管人，負(fù)責(zé)對混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)功能監(jiān)管層的監(jiān)管工作。美聯(lián)儲(chǔ)作為傘式監(jiān)管層的監(jiān)管人，其具體的功效體現(xiàn)在：美聯(lián)儲(chǔ)依賴由各個(gè)功能監(jiān)管部門提供的檢查報(bào)告和分析報(bào)告。如果功能監(jiān)管層的監(jiān)管部門認(rèn)為金融控股公司的子公司己經(jīng)符合資本標(biāo)準(zhǔn)的要求，聯(lián)儲(chǔ)無權(quán)要求金

4、融控股公司增加資本。傘式監(jiān)管人評估金融控股公司的經(jīng)營面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并分析這種風(fēng)險(xiǎn)對子公司潛在的影響。美聯(lián)儲(chǔ)不能直接對金融控股子公司進(jìn)行監(jiān)管，但要對子公司的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。在必要的時(shí)候，聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)利對任何金融子公司進(jìn)行檢查，美聯(lián)儲(chǔ)作為最后貸款人，在銀行出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，動(dòng)員市場力量對危機(jī)銀行進(jìn)行救助。二 我國目前金融監(jiān)管體制選擇及其挑戰(zhàn)我國的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)目前實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理模式，隨著我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的程度不斷深入，并且在加入WTO以后國內(nèi)逐漸開放金融市場的情況下，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)分別監(jiān)管銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)的分業(yè)監(jiān)管體制存在許多不足之處，影響了監(jiān)管的有效性.(二) 分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)

5、生監(jiān)管真空。在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的方式下，單個(gè)監(jiān)管部門可以發(fā)揮自己的專長，做到對各自監(jiān)管對象的有效監(jiān)管。但是隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，各種新興金融產(chǎn)品的問世，我國各金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)界限日益模糊。在混業(yè)經(jīng)營迅速發(fā)展的情況下，我國不同監(jiān)管部門之間還缺乏有效的信息共享機(jī)制，還沒有形成有效的配合和協(xié)調(diào)。各監(jiān)管部門在工作中各司其職、條塊分割、溝通不足、信息難共享，很容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，各金融機(jī)構(gòu)為逃避監(jiān)管，會(huì)產(chǎn)生“監(jiān)管套利”現(xiàn)象，以維護(hù)部門利益為目的的消極協(xié)作及監(jiān)管體系缺乏透明度，這將影響金融監(jiān)管的有效性，加劇金融領(lǐng)域的矛盾與混亂。我國已經(jīng)存在多家金融控股公司，其下屬各公司涉及多個(gè)行業(yè)，特別是我國由產(chǎn)業(yè)資本投資形

6、成的金融控股公司，在名義上堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營，但又難免由于集團(tuán)內(nèi)不規(guī)范的關(guān)聯(lián)交易等而造成實(shí)際的混業(yè)，加之目前對這類企業(yè)還沒有相應(yīng)的法律約束，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易形成“監(jiān)管真空”，易于引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然沒有建立完整系統(tǒng)的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都面臨嚴(yán)重信息不對稱的問題，監(jiān)管工作缺乏必要的信息支持，對于集團(tuán)內(nèi)部大量的交叉性、跨行業(yè)、跨市場業(yè)務(wù)，監(jiān)管工作更是難以落實(shí)。按照中國政府的承諾，中國金融市將在2007年以后全面對外資開放，盡管進(jìn)入中國的外資銀行受到中國的法律的限制也必須分業(yè)經(jīng)營，但多數(shù)外資銀行的母行實(shí)行的是混業(yè)經(jīng)營（如美國花旗銀行與旅行者集團(tuán)公司合并后形成了集商業(yè)銀行、投資銀行、

7、證券保險(xiǎn)于一身的大銀行），在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體系下，只有找到對這些全能型外資金融機(jī)構(gòu)實(shí)行有效監(jiān)管的方法，才能給我國金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造良好的競爭環(huán)境。(二) 分業(yè)監(jiān)管不利于綜合評估混業(yè)經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。我國各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律上是獨(dú)立的平級(jí)主體，不存在上下級(jí)關(guān)系，要想隨時(shí)進(jìn)行溝通和協(xié)作十分困難。而且各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)也不一樣，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是維護(hù)市場的公平與秩序，銀行的監(jiān)管關(guān)注銀行系統(tǒng)的安全與穩(wěn)健經(jīng)營，保險(xiǎn)監(jiān)管者關(guān)注的是各保險(xiǎn)公司的償付能力。當(dāng)對混業(yè)金融機(jī)構(gòu)有雙重目標(biāo)要求時(shí)，單個(gè)監(jiān)管者很可能不會(huì)去承擔(dān)其他監(jiān)管者的工作和責(zé)任。特別是如金融集團(tuán)中某一實(shí)體的風(fēng)險(xiǎn)受其他實(shí)體的影響很大，只

8、對集團(tuán)某一實(shí)體有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)很難評估它的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。 (三) 分業(yè)監(jiān)管不利于監(jiān)管的成本效率權(quán)衡。在分業(yè)監(jiān)管體系下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對混業(yè)金融機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生重復(fù)檢查和報(bào)告要求，加大了金融監(jiān)管活動(dòng)的成本，也加重了被監(jiān)管者的執(zhí)行成本，影響了金融機(jī)構(gòu)的正常業(yè)務(wù)運(yùn)行，降低了金融監(jiān)管的效率。(四) 分業(yè)監(jiān)管會(huì)抑制金融創(chuàng)新，阻礙金融混業(yè)經(jīng)營的正常發(fā)展。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)為減小監(jiān)管壓力，通常希望能確認(rèn)并控制被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營行為，對原不屬于本行業(yè)的新產(chǎn)品會(huì)采取抵制態(tài)度，阻礙了我國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的正常發(fā)展。綜上所述，如銀行私募的證券公司的集合理財(cái)計(jì)劃、基金公司發(fā)行的貨幣市場基金以及不斷涌現(xiàn)的金融控股公司熱潮等金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，實(shí)

9、際上是對現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管的挑戰(zhàn)，如果不及時(shí)對現(xiàn)有的監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)整，就可能會(huì)形成交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管的空白地帶和灰色地帶，從而可能暴露出監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)、金融監(jiān)管政出多門、監(jiān)管成本和協(xié)調(diào)成本過高等問題。  三 我國金融監(jiān)管對策分析（一）分兩步對金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革第一步 從我國目前金融基本格局出發(fā)，美國功能監(jiān)管模式無疑是最直接和成本低的借鑒價(jià)值。在我國，人民銀行負(fù)責(zé)貨幣政策的制定和執(zhí)行，對金融市場實(shí)施宏觀調(diào)控，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，為此目的需要擁有對金融監(jiān)督進(jìn)行總體協(xié)調(diào)的地位和能力。同時(shí)在目前的“一行三會(huì)”中，最適合充當(dāng)此角色的人也是人民銀行：一方面，銀監(jiān)會(huì)、證券會(huì)和保監(jiān)

10、會(huì)分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣超然的地位；另一方面，人民銀行歷史上曾經(jīng)是金融市場的全面監(jiān)管者，銀監(jiān)會(huì)、證券會(huì)和保監(jiān)會(huì)均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會(huì)”所不及的影響力。三大監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作，除了已建立“金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度”，定期就監(jiān)管中一些重大問題進(jìn)行協(xié)商外，還應(yīng)設(shè)立常設(shè)互動(dòng)機(jī)構(gòu)，構(gòu)筑信息交流平臺(tái)，逐步統(tǒng)一符合國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管制度，加強(qiáng)金融業(yè)間的國際化監(jiān)管合作。第二步 當(dāng)混業(yè)經(jīng)營的實(shí)施和比例不斷擴(kuò)大，蔓延到中小金融機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)改革加快，我們就可以取消銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，將之轉(zhuǎn)變?yōu)閲医鹑诒O(jiān)管局的內(nèi)分支部門，由此國家金融監(jiān)管局將如英國監(jiān)管局一樣，成為

11、我國唯一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這樣使金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置成本和協(xié)調(diào)成本將大大降低，同時(shí)也能提高其對金融監(jiān)管效率。依據(jù)“二部走”的設(shè)想對金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革，是根據(jù)金融混業(yè)的程度而定實(shí)施的，這樣既可在保證金融監(jiān)管有效性的前提下，盡可能的維持監(jiān)管組織的架構(gòu)穩(wěn)定性，將政府的制度供給成本降至最低。又能順應(yīng)我國金融經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變這一漸進(jìn)過程，通過對金融監(jiān)管體制的逐步改革，始終保持金融監(jiān)管替孩子和經(jīng)營體制的一致性，以使監(jiān)管體制為經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)變提供必要的監(jiān)管保障。 （二）立法實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營合法化完善金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管方面的法律法規(guī)是根據(jù)我國及國際金融的發(fā)展要求，應(yīng)盡快立、改、廢金融法律法規(guī)，包括制定相應(yīng)法律政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)

12、從事跨行業(yè)投資、經(jīng)營和并購等，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，使其與國際金融一體化趨勢相適應(yīng)。應(yīng)明確金融機(jī)構(gòu)通過控股公司實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營是必然的趨勢，實(shí)行嚴(yán)格的混業(yè)經(jīng)營審批制，健全金融機(jī)構(gòu)市場進(jìn)入和退出機(jī)制，強(qiáng)化核心業(yè)務(wù)下的混業(yè)經(jīng)營，避免業(yè)務(wù)過度分散，增加成本風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)明確界定金融控股公司與子公司以及子公司之間的法律和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，構(gòu)筑“防火墻”以有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)。要從法律上確定混業(yè)經(jīng)營制度，給金融業(yè)的健康發(fā)展?fàn)I造一個(gè)公正、公平的競爭環(huán)境，并提供法律保障。（三）建立完善金融機(jī)構(gòu)的自律、內(nèi)控機(jī)制，重視輿論監(jiān)督，建立多元化的監(jiān)督約束體系在強(qiáng)化法定金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的同時(shí)，要充分重視行業(yè)自律、銀行內(nèi)控、社會(huì)監(jiān)督的作

13、用，形成四位一體的多元化金融監(jiān)管體系。良好的金融自律是是法定機(jī)構(gòu)監(jiān)督的重要補(bǔ)充，為此應(yīng)該應(yīng)進(jìn)一步完善組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立完善行業(yè)公約及規(guī)章；建立規(guī)章制度執(zhí)行情況的檢查披露制度與獎(jiǎng)懲制度；處理好與法定金融監(jiān)管部門的關(guān)系。完善內(nèi)控制度是外部監(jiān)管有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，為此我國的金融機(jī)構(gòu)要建立合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，合理劃分職責(zé)和權(quán)限，建立嚴(yán)格的授權(quán)和審批制度，建立獨(dú)立的會(huì)計(jì)及核算體制，建全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評估、監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)。要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。一是發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)(如會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所)的審計(jì)監(jiān)督作用，提高信息披露資產(chǎn)評估的真實(shí)性和權(quán)威性。二是加強(qiáng)媒體監(jiān)督，鼓勵(lì)和利用媒體的曝光功能，進(jìn)行

14、監(jiān)督和揭露違規(guī)違法及腐敗行為。三是發(fā)揮投資人、債權(quán)人等市場參與者的監(jiān)督約束作用，這又涉及到有效的信息披露問題。（四）建立充分的信息披露和信息報(bào)告制度充分的信息披露是市場約束有效發(fā)揮作用的前提條件。我國要根據(jù)國際上有關(guān)銀行信息披露的慣例，結(jié)合我國的實(shí)際情況，建立充分的信息披露制度。2002年5月21日人民銀行發(fā)布商業(yè)銀行信息披露暫行辦法，標(biāo)志著我國己初步建立了信息公開披露制度。我國商業(yè)銀行暫行辦法的規(guī)定，對財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、各類風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理情況、公司治理信息及年度重大事項(xiàng)進(jìn)行公開披露。針對我國商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱，各商業(yè)銀行要參照國際銀行業(yè)慣例，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)信息的公開披露水平。同

15、時(shí)，要進(jìn)一步改革會(huì)計(jì)制度，提高會(huì)計(jì)制度的透明度、可信度以及與國際通行準(zhǔn)則的統(tǒng)一程度。監(jiān)管當(dāng)局還必須用經(jīng)濟(jì)、法律的手段，對信息的虛假披露和不按期披露進(jìn)行嚴(yán)格處罰，以保證披露信息的真實(shí)性、可靠性。（五）推進(jìn)金融人事制度改革，培養(yǎng)適應(yīng)國際競爭的金融“一個(gè)國家的金融監(jiān)管人員的水平?jīng)Q定監(jiān)管水平”。因此，我們要積極推進(jìn)人事制度改革，實(shí)行人員競爭上崗制度，營造各類優(yōu)秀人才脫穎而出。筆者以為，當(dāng)前思考金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管框架，必須離開舊的“官本位”監(jiān)管軌道，努力構(gòu)建起專家監(jiān)管為主體的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架。其次，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)行人員本身不必是政府官員，其選拔也應(yīng)與選官員迥異，主要在國內(nèi)外市場

16、公開挑選，高薪相聘，設(shè)定合同期限，借市場機(jī)制對其進(jìn)行激勵(lì)與約束。再次，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置不應(yīng)復(fù)制政府部門，而應(yīng)根據(jù)監(jiān)管的實(shí)際需要依條線而設(shè)，以專業(yè)委員會(huì)體制實(shí)施監(jiān)管，這種專業(yè)性的內(nèi)部機(jī)制與政府層級(jí)甚至不應(yīng)有可比性。同時(shí)要因地制宜地開展多種形式的培訓(xùn)活動(dòng)，使監(jiān)管隊(duì)伍能夠不斷擴(kuò)大知識(shí)面，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)。要積極采取措施，將商業(yè)金融機(jī)構(gòu)中的政治素質(zhì)高，金融業(yè)務(wù)精通的高學(xué)歷、高素質(zhì)人才充實(shí)到金融監(jiān)管隊(duì)伍中，優(yōu)化監(jiān)管隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)管人員的整體素質(zhì)。（六）加強(qiáng)對涉外金融機(jī)構(gòu)和外資機(jī)構(gòu)的監(jiān)管隨著外資金融機(jī)構(gòu)的大量進(jìn)入和我國的金融機(jī)構(gòu)國際化進(jìn)度的加快，對國際金融業(yè)的監(jiān)管需要加強(qiáng)。對于我國金融機(jī)構(gòu)在國外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)采取的對策：第一，加強(qiáng)與國外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作；第二，嚴(yán)格境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的審批制度，對境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面評估；第三，加強(qiáng)對國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)總部的監(jiān)管，促使其總部對國外的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效控制和管理。對于我國的外資金融機(jī)構(gòu)，我國應(yīng)采取的對策：一是通過與國外金融監(jiān)管當(dāng)局簽訂雙邊和多邊協(xié)議，建立定期聯(lián)系制度，