行政指導(dǎo)行為的法社會(huì)學(xué)透視

1、行政指導(dǎo)行為的法社會(huì)學(xué)透視我國(guó)正在制定統(tǒng)一的行政程序法，在該部法典屮擬設(shè)專門章節(jié)對(duì)行政指導(dǎo)行為加以必 要的程序約束，旨在有效地將行政指導(dǎo)行為納入法治化軌道，這具有重大的行政法治實(shí)踐 價(jià)值和理論意義。但是，關(guān)于行政指導(dǎo)的含義、定位、合法性、社會(huì)效果、i古i有缺陷、負(fù) 而效應(yīng)、適用范圍、操作方式、基本程序、法律救濟(jì)等重要的理論與實(shí)踐問(wèn)題，由于種種 原因，長(zhǎng)期以來(lái)尚未研究和認(rèn)識(shí)得十分清楚，意見分歧較大，給立法工作帶來(lái)某些困難。 作為當(dāng)代行政法學(xué)重要范疇的行政指導(dǎo)（administrative guidance）,是指行政機(jī)關(guān)為謀 求當(dāng)事人作出或不作出一定行為以實(shí)現(xiàn)一定行政目的而在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施的指

2、導(dǎo)、勸 告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)行為具有非強(qiáng)制性、 示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，它既不同于設(shè)立規(guī)范的行政 立法行為，也不同于具冇強(qiáng)制力的行政執(zhí)法行為，又區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約 行為，它與這些行為共同構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的行為方式體系，相輔相成、各有所長(zhǎng)地調(diào)整社會(huì) 生活，從而更有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。20世紀(jì)屮葉以來(lái)，隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐和理論的 不斷發(fā)展和政府角色的逐步演化，出現(xiàn)了對(duì)行政管理理念發(fā)展和方法創(chuàng)新的巨大社會(huì)需 求。由于行政指導(dǎo)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政實(shí)務(wù)屮h益顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng) 性，因此，不僅日本首先于“二戰(zhàn)”后

3、在行政管理過(guò)程屮日益廣泛地采用行政指導(dǎo)行為方 式，iflj.ftjt他許多重要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（如美國(guó)）對(duì)行政指導(dǎo)的態(tài)度也陸續(xù)發(fā)生了由否定到曖 味到肯定到注重采用的變化過(guò)程。可以說(shuō)，行政指導(dǎo)作為對(duì)傳統(tǒng)依法行政的一種必要補(bǔ)充 和一種靈活有效的行政活動(dòng)方式，h益廣泛地運(yùn)用于許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理過(guò)程中， 起著補(bǔ)充和替代、輔導(dǎo)和促進(jìn)、i辦調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等積極作用，顯現(xiàn)出特殊的功效 性和適應(yīng)性，并成為行政管理過(guò)程屮廣泛運(yùn)用的一種非權(quán)力強(qiáng)制性的行政方式方法。從 20世紀(jì)90年代開始，還出現(xiàn)了通過(guò)行政程序立法來(lái)約束行政指導(dǎo)行為（如日本、韓國(guó)、 我國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)）,以推動(dòng)行政指導(dǎo)法治化的思路和趨勢(shì)。

4、在我國(guó)，20世紀(jì)80年代以后，隨著市場(chǎng)導(dǎo)向改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，行政機(jī)關(guān)和行政 公務(wù)人員在行政管理活動(dòng)屮自覺或自發(fā)地采用了不少行政指導(dǎo)措施（例如政府制定和實(shí)施 的一些指導(dǎo)性計(jì)劃、行政機(jī)關(guān)發(fā)布的某個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策指南、行政公務(wù)人員為到本地投 資者捉供的投資咨詢意見等等），而且行政指導(dǎo)的可行性和實(shí)效性及英負(fù)而效應(yīng)在我國(guó)行 政實(shí)務(wù)屮h漸顯露出來(lái)，但由于過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，許多人受強(qiáng)調(diào)集權(quán)集 中、強(qiáng)制命令的傳統(tǒng)行政管理和行政法制觀念束縛較深，學(xué)術(shù)界也未注重對(duì)行政指導(dǎo)的研 究，許多人對(duì)行政指導(dǎo)不大了解，冇的人對(duì)行政指導(dǎo)持完全否定的態(tài)度，因而在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與行政管理體制轉(zhuǎn)型過(guò)程屮，行政實(shí)務(wù)界難以h覺

5、地和正確地實(shí)施行政指導(dǎo)行為，也不利 于將行政指導(dǎo)行為納入法治化軌道。法律是一種社會(huì)規(guī)范，是一種社會(huì)群體意志的表現(xiàn)，對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的一切因素都對(duì) 該社會(huì)的法律產(chǎn)生影響。但傳統(tǒng)的行政法學(xué)具有一種簡(jiǎn)單注釋（或解釋）法律規(guī)范的形式主 義品格，比較傾心于對(duì)既存的行政法規(guī)范進(jìn)行文義闡釋，也會(huì)就事論事地泛泛解說(shuō)個(gè)別案 例以作點(diǎn)綴，而較少關(guān)懷和研析行政法規(guī)范與判例產(chǎn)生及運(yùn)作的前提和背景一社會(huì)現(xiàn)實(shí) （也稱行政法現(xiàn)實(shí)），這是其缺陷z-o對(duì)此，美國(guó)著名行政法學(xué)家戴維斯教授指出：“法 律學(xué)現(xiàn)在已不單單是解釋法令、運(yùn)用判例法了，如何解決實(shí)業(yè)、政治和技術(shù)互相交織在一 起的各種問(wèn)題成為法律學(xué)的新課題?！币虼耍巴ㄟ^(guò)法律研究

6、社會(huì)，同時(shí)在社會(huì)中研究法 律”（科特維爾語(yǔ)），就成為必然的選擇。對(duì)于行政指導(dǎo)這一現(xiàn)代行政實(shí)務(wù)中的重要現(xiàn)象， 當(dāng)作如是觀。i大i此，我們不僅應(yīng)當(dāng)研究行政指導(dǎo)行為的法律依據(jù)、政策依據(jù)、行為過(guò)程、 責(zé)任歸屬和救濟(jì)渠道，而口有必要拓展視野，從行政法社會(huì)學(xué)的視角和層面，對(duì)行政指導(dǎo) 行為的行為背景、行為動(dòng)機(jī)、行為目的、社會(huì)需求、社會(huì)角色、社會(huì)控制、社會(huì)心理、社 會(huì)關(guān)系、社會(huì)效果等諸多因素加以系統(tǒng)研究，以擴(kuò)展和深化對(duì)行政指導(dǎo)這一重要行政現(xiàn)象 的認(rèn)識(shí)。這也是加強(qiáng)行政指導(dǎo)制度建設(shè)、推動(dòng)行政指導(dǎo)法治化的題中應(yīng)有之義。本文限于 篇幅，僅選取其屮若干因素略作筆記式的簡(jiǎn)略討論，求教于大方。一、行政指導(dǎo)的行為背景問(wèn)題任何

7、行為都是在一定的背景條件下發(fā)生的，難免受到彼時(shí)彼處的背景條件的影響。按 社會(huì)學(xué)的社會(huì)系統(tǒng)觀，如將一個(gè)組織行為的全部背景條件視為一個(gè)系統(tǒng)，則該組織行為就 是這個(gè)系統(tǒng)的一個(gè)要素或子系統(tǒng);而要素是在系統(tǒng)的影響下發(fā)生、發(fā)展、發(fā)揮作用的，系 統(tǒng)與耍素z間的關(guān)系和影響很深很大，特別是系統(tǒng)對(duì)要素的影響至深至大。所以判斷一個(gè) 組織行為是否必耍和恰當(dāng)，不能離開其行為背景而孤立地來(lái)看，行政指導(dǎo)行為也是如此?？疾炱饋?lái)，行政機(jī)關(guān)作出行政指導(dǎo)行為的社會(huì)背景條件，大而言之町分為兩類：一類 是人治社會(huì)背景，一類是法治社會(huì)背景。當(dāng)然細(xì)分起來(lái)還有許多過(guò)渡狀態(tài)（即由人治向法 治社會(huì)過(guò)渡的狀態(tài)）和局部狀態(tài)（在特定領(lǐng)域、地域、時(shí)域內(nèi)

8、表現(xiàn)出來(lái)的人治或法治狀態(tài)）。 在人治社會(huì)背景條件下由行政機(jī)關(guān)作出的“行政指導(dǎo)行為”，行政相對(duì)人往往不得不服 從，缺乏自由選擇的余地，故其必要性和恰當(dāng)性不能不人打折扌ii,從某種角度說(shuō)實(shí)際上其 帶有某種“行政指令行為”的性質(zhì);而人們對(duì)法治社會(huì)背景下的行政指導(dǎo)行為，則往往能 夠作出較為積極的評(píng)價(jià)。可以說(shuō)，這也正是現(xiàn)代行政法意義上的行政指導(dǎo)行為更多地產(chǎn)生 和運(yùn)用于現(xiàn)代法治國(guó)家的原因z-o二、行政指導(dǎo)的行為動(dòng)機(jī)問(wèn)題任何組織和個(gè)人作出一種行為，總是出于某種考慮，總有什么原由，也即有其行為動(dòng) 機(jī)。在私法關(guān)系中，一般不過(guò)多考慮動(dòng)機(jī)問(wèn)題（當(dāng)然也區(qū)分是否善意占有和使用等等）；但 在公法關(guān)系中，卻需耍較多地考慮行

9、為動(dòng)機(jī)（當(dāng)然并非一味強(qiáng)調(diào)主觀過(guò)錯(cuò)因素，比如在許 多情況下也常常實(shí)行客觀違法原則）。行政指導(dǎo)行為的動(dòng)機(jī)如何，在該行為進(jìn)入各種監(jiān)督 和司法審查過(guò)程后，特別受到爭(zhēng)議各方和裁斷者的關(guān)注。對(duì)于行政指導(dǎo)來(lái)說(shuō)，指導(dǎo)方在作 出指導(dǎo)行為時(shí)，必須出于善良和純正的動(dòng)機(jī)，否則就不具有正當(dāng)性，從而成為承擔(dān)行為責(zé) 任的可能因素之一。行政指導(dǎo)行為的非正當(dāng)性，在外觀上往往表現(xiàn)為指導(dǎo)方（無(wú)論是出于 該組織的意志或是作為具體操作者的該組織某工作人員的私心摻入）對(duì)應(yīng)當(dāng)考慮的因素不 予考慮，而不應(yīng)當(dāng)考慮的因素卻過(guò)多地予以考慮;而其內(nèi)在原因主要是出于某種不正當(dāng)?shù)?利益追求。i大i此，判斷一個(gè)行政指導(dǎo)行為的正當(dāng)性及其責(zé)任問(wèn)題時(shí)，除了堅(jiān)持

10、客觀上的違 法原則外，還須適當(dāng)?shù)乜疾炱湫袨閯?dòng)機(jī)。對(duì)于指導(dǎo)者的動(dòng)機(jī)不純或者存在嚴(yán)重主觀過(guò)錯(cuò)的 行政指導(dǎo)行為，無(wú)論最終判明由誰(shuí)樂(lè)擔(dān)法律責(zé)任，指導(dǎo)者都應(yīng)承擔(dān)對(duì)其更不利（指與其沒(méi) 有嚴(yán)重主觀過(guò)錯(cuò)時(shí)相比更不利）的考量結(jié)杲。三、行政指導(dǎo)的社會(huì)需求問(wèn)題行政機(jī)關(guān)作為行使公共管理職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，不應(yīng)當(dāng)成為自我存在、自我服務(wù)和自我 滿足的組織，其行為不應(yīng)當(dāng)出于自我需求和自我設(shè)定，而應(yīng)當(dāng)本源于行政相對(duì)人對(duì)必要和 適當(dāng)?shù)墓补芾淼纳鐣?huì)需求，為滿足這種社會(huì)需求服務(wù)。這種符合社會(huì)總體利益和發(fā)展方 向的社會(huì)需求，也應(yīng)成為行政指導(dǎo)行為的原初動(dòng)i大i和正當(dāng)性來(lái)源。正是由于在特定環(huán)境中 對(duì)于某些社會(huì)問(wèn)題的解決和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整缺乏

11、具體法律依據(jù)，或按既有規(guī)范采取行動(dòng)的 效率太低、成木太高或缺乏效果，于是在客觀上就產(chǎn)生了對(duì)頗具特色和功效的行政指導(dǎo)行 為的社會(huì)需求。為滿足這種社會(huì)需求而采取行政指導(dǎo)措施，乃是行政機(jī)關(guān)積極履行現(xiàn)代行 政管理職責(zé)的表現(xiàn);否則，該行政指導(dǎo)行為就成為出于主觀臆測(cè)而作出的自我滿足行為或 曰無(wú)事找事z為，即“政府帶給社會(huì)的煩惱”，這種行為理應(yīng)受到否定性的評(píng)價(jià)。四、行政指導(dǎo)的社會(huì)角色問(wèn)題任何組織和公民，都在一定的時(shí)空范圍內(nèi)扮演一定的社會(huì)角色，而且常常是多重（復(fù) 合）角色。某個(gè)角色確定后，應(yīng)當(dāng)按該角色的規(guī)定性去表現(xiàn)于社會(huì)舞臺(tái)，否則就會(huì)發(fā)生角 色失調(diào)現(xiàn)象，嚴(yán)重者會(huì)導(dǎo)致演出失敗的后果。就行政指導(dǎo)過(guò)程而言，盡管行政

12、機(jī)關(guān)是具有 行政權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，但當(dāng)它實(shí)施行政指導(dǎo)行為時(shí)卻是扮演的指導(dǎo)者而非命令者（發(fā)號(hào)司 令者）的角色，其指導(dǎo)行為對(duì)于相對(duì)人并無(wú)必然約束力（盡管也可能有權(quán)力背景因素），相 對(duì)人是否接受該項(xiàng)行政指導(dǎo)措施完全聽?wèi){自愿;如果行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)力迫使相對(duì)人服從， 則其角色發(fā)生了混亂和沖突（既以指導(dǎo)者同時(shí)又以命令者的角色出場(chǎng)），難免導(dǎo)致違法侵權(quán) 并為此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的后果。對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)，其在行政指導(dǎo)過(guò)程屮不是（也不應(yīng)是）毫無(wú) 行為選擇權(quán)的消極受體，如果在并無(wú)行政壓力的情況下卻出于過(guò)多和復(fù)雜的個(gè)體考慮，而 對(duì)那些于己不利的行政指導(dǎo)行為門愿加以接受（象“站慣了的貿(mào)桂” 一樣可以坐卜而不 坐），這當(dāng)然也屬于一種

13、角色錯(cuò)位，如其事后又反悔，而提出侵權(quán)損害賠償?shù)闹鲝?，裁?者理應(yīng)不予支持。五、行政指導(dǎo)的社會(huì)心理問(wèn)題為什么不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為能夠被行政相對(duì)人接受，促成行政相對(duì)人作出或 不作出一定的行為，從而實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)者所期待的行政目的?其原因可能顯然是多方面的, 內(nèi)中就包括心理i大i素的作用。心理學(xué)研究成果表明，人們的行為既受其思想意識(shí)的支配， 也受其心理狀態(tài)的影響。行政指導(dǎo)行為過(guò)程可能與如下心理現(xiàn)象有關(guān)：趨利避害、但求平 安心理（也稱為利益驅(qū)動(dòng)心理）；信賴權(quán)威、討好權(quán)勢(shì)心理（也稱為強(qiáng)勢(shì)磁場(chǎng)心理）；寧輸票 子、不輸面子心理（也稱為吃軟不吃皺心理）；熱忱期待、投桃報(bào)李心理（也稱為皮格馬利翁 效應(yīng)心理）

14、。這些心理現(xiàn)象從不同側(cè)面反映了行政指導(dǎo)行為的有效性之心理學(xué)基礎(chǔ)。這里 試以皮格馬利翁效應(yīng)心理為例加以簡(jiǎn)耍分析。美國(guó)心理學(xué)家羅森塔爾和賈可布森做過(guò)這樣一個(gè)學(xué)習(xí)心理學(xué)實(shí)驗(yàn)：1968年，他們來(lái) 到一個(gè)小學(xué)，鄭重其事地對(duì)所有學(xué)生進(jìn)行智能測(cè)驗(yàn)，但測(cè)驗(yàn)結(jié)果未予公彳j;然后他們把一 份學(xué)生名單通知有關(guān)教師，稱名單上的學(xué)生被鑒定為“希望之星”，具有在不久的將來(lái)產(chǎn) 生“學(xué)業(yè)上快速?zèng)_刺”的潛力，并再三叮囑教師對(duì)此“保守秘密”。其實(shí)，這份名單是隨 意擬定的，并耒依據(jù)智能測(cè)驗(yàn)的結(jié)果。但8個(gè)月后他們?cè)俅蔚皆撔W(xué)進(jìn)行智能測(cè)驗(yàn)時(shí)，卻 出現(xiàn)了令實(shí)驗(yàn)者大感詫異的現(xiàn)象：凡被列入此名單的學(xué)生，不但學(xué)習(xí)成績(jī)提高很快，而口 性格開朗，

15、求知欲望強(qiáng)烈，與教師的感情也特別深厚。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢?經(jīng)過(guò)分 析發(fā)現(xiàn)，由于實(shí)驗(yàn)者是著名心理學(xué)家，教師們對(duì)于實(shí)驗(yàn)者提供的名單深信不疑，于是在教 育過(guò)程中就產(chǎn)生一種積極的情感，即對(duì)名單上的學(xué)生特別關(guān)注和深情期待；同時(shí)，盡管名 單對(duì)學(xué)生是保密的，但教師們掩飾不住的期待深情還是通過(guò)語(yǔ)言、笑貌、眼神等不經(jīng)意地 流露出來(lái)，在這種期待深情的滋潤(rùn)下，有關(guān)學(xué)生自然會(huì)產(chǎn)生一種自尊、自愛、自信、自強(qiáng) 的心理，在這種心理推動(dòng)下他們會(huì)積極主動(dòng)地按照教師的期望去努力，于是有了奇跡般的 顯著進(jìn)步。實(shí)驗(yàn)者借用一個(gè)類似的希臘神話主人公的名字，將上述實(shí)驗(yàn)命名為“皮格馬利 翁效應(yīng)實(shí)驗(yàn)”。這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)結(jié)果啟發(fā)我們，在人際交往及其

16、他社會(huì)交往中，一旦好意知覺對(duì) 方，有意識(shí)或無(wú)意識(shí)地寄以期望，對(duì)方會(huì)產(chǎn)生出相應(yīng)于這種期望的特性或行為表現(xiàn)傾向。 行政指導(dǎo)行為過(guò)程中的一般心理和社會(huì)心理作用機(jī)制，也可由此得到某個(gè)角度和某種程度 的認(rèn)識(shí)與解釋。社會(huì)心理是人們?cè)谏鐣?huì)生活屮相互作用形成的帶有社會(huì)普遍性的群體精神現(xiàn)彖，它具 有內(nèi)在性、一定外顯性、互動(dòng)性和實(shí)用性，它通過(guò)社會(huì)規(guī)范的內(nèi)化機(jī)制和自律機(jī)制在社會(huì) 控制過(guò)程中起著特殊作用。一般而言，任何組織和個(gè)人的行為總是發(fā)生于特定的社會(huì)環(huán)境 之中，普遍的社會(huì)心理狀況如何，對(duì)于該行為的結(jié)果影響很大很深。就行政指導(dǎo)行為而言, 在我國(guó)的具體社會(huì)壞境條件下，社會(huì)成員對(duì)于行政指導(dǎo)制度的認(rèn)同和期望程度，包括相對(duì)

17、 人對(duì)作為指導(dǎo)者的行政機(jī)關(guān)抱持何種心理，這是行政指導(dǎo)措施發(fā)生實(shí)際作用和效杲的重要 i大i素。如果相對(duì)人普遍對(duì)某項(xiàng)行政指導(dǎo)措施抱持否定態(tài)度，則該項(xiàng)行政指導(dǎo)措施將難于達(dá) 到預(yù)期冃的;如果相對(duì)人普遍對(duì)行政機(jī)關(guān)抱持“討好”、“賣乖”、“圖便宜”等心理， 而指導(dǎo)者又忽視這種狀況而簡(jiǎn)單地實(shí)施行政指導(dǎo)，最后也易于出現(xiàn)問(wèn)題。因此，行政機(jī)關(guān) 在實(shí)施某一行政指導(dǎo)行為時(shí)，不能不考慮社會(huì)心理狀況，并應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地采取相應(yīng)的宣 傳、教育和引導(dǎo)措施，以創(chuàng)造必耍的社會(huì)心理?xiàng)l件。六、行政指導(dǎo)的社會(huì)效杲問(wèn)題對(duì)一項(xiàng)行政指導(dǎo)措施的最終評(píng)判，還要看其社會(huì)效果如何。所謂社會(huì)效果，是指一定 的社會(huì)因素、結(jié)構(gòu)組成的社會(huì)過(guò)程產(chǎn)生的結(jié)果對(duì)人們

18、的社會(huì)生活發(fā)生的作用和影響，它可 作為衡量社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)變遷狀況的客觀尺度。如果一項(xiàng)行政指導(dǎo)措施是精心策劃后出臺(tái) 的，指導(dǎo)方和受指導(dǎo)方都為此付出了很大的努力，但其社會(huì)效果（無(wú)論近期還是遠(yuǎn)期效果） 卻很差，則不能說(shuō)該項(xiàng)行政指導(dǎo)抬施是值得肯定和需要堅(jiān)持的。因此，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行 政指導(dǎo)行為時(shí)，應(yīng)積極追求良好的社會(huì)效果，并以社會(huì)效果的優(yōu)劣作為反饋信息來(lái)調(diào)整后 續(xù)指導(dǎo)行為。七、貝體案例的法社會(huì)學(xué)討論在就上述i大i素分別加以單i大i素研討的基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際案例再作多因素 綜合研討，以期深化認(rèn)識(shí)，把握要旨。筆者認(rèn)為，從實(shí)證研究的基木要求來(lái)說(shuō)，結(jié)合實(shí)際 案例而不是編一個(gè)案例來(lái)進(jìn)行法社會(huì)學(xué)討論較好

19、;但由于國(guó)內(nèi)尚難找到適當(dāng)判例，這里特 選用國(guó)外的一個(gè)典型判例討論如下。案情：本國(guó)鳥取縣的x公司擬在某地修建旅店，為確認(rèn)預(yù)定修建旅店的地塊是否處 于需耍得到特別建筑許可的國(guó)立公園所屬地域內(nèi)，遂于1971年12月初向該縣公署口然保 護(hù)科進(jìn)行咨詢，并從該科主任n先生那兒得到大意為“那塊土地處于國(guó)立公園地域之外” 的確認(rèn)性答復(fù)。接受該確認(rèn)性答復(fù)即確認(rèn)指教（屬于一種行政指導(dǎo)行為）后，x公司便只去 有關(guān)部門辦理了一般的建筑確認(rèn)手續(xù)，該工程就于1972年1月11日開始動(dòng)工了。zu', x公司聞知那塊土地可能處于國(guó)立公園地域內(nèi)的說(shuō)法，加之出于需要擴(kuò)大建筑規(guī)模等考慮, 遂于同年9月20 口按自然公園法的

20、有關(guān)規(guī)定，向該縣知事提出新修建筑物的許可申 請(qǐng);而該縣知事（h本的縣知事相當(dāng)于我國(guó)的省長(zhǎng)）在1974年1月29日以該塊土地處于山 陰海岸國(guó)立公園的特別地域內(nèi)，修建旅店會(huì)“嚴(yán)重妨礙風(fēng)景”為由，作出了不予許可的行 政處分行為，并命令x公司將未得到許可就修建起來(lái)的建筑物口動(dòng)撤去并恢復(fù)該塊土地原 狀。x公司對(duì)此不服，于是向鳥取縣地方法院提起訴訟，提出兩項(xiàng)請(qǐng)求：其一，撤銷該縣 知事作出的不予許可處分，及其作出的自動(dòng)撤去建筑物并恢復(fù)原狀的命令;其二，由鳥取 縣公署賠償x公司因信賴該項(xiàng)行政指導(dǎo)（確認(rèn)性答復(fù)）而實(shí)施修建旅店工程所支出的費(fèi)用。 判決結(jié)杲是：駁回訴訟請(qǐng)求z,認(rèn)可訴訟請(qǐng)求z二，原告部分勝訴。此案在一

21、審終結(jié)。討論：研討這樣一個(gè)案件，可以按傳統(tǒng)法學(xué)研究方法僅僅對(duì)照一下具體的法律規(guī)定， 就事論事地了解案情及其結(jié)果即可;但也不妨按法社會(huì)學(xué)的要求，從更廣的角度和更多的 層面，例如上述行為背景、行為動(dòng)機(jī)、社會(huì)需求、社會(huì)角色、社會(huì)心理和社會(huì)效果等方面, 對(duì)案件的各種內(nèi)外i大i素和作用過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)深入的討論，從而求得深化認(rèn)識(shí)。這里，試從 如卜三個(gè)層面對(duì)該案件加以觀察研究：首先是法律邏輯層面。從判決本身來(lái)看，主要是弄清該案件的真實(shí)情況，根據(jù)法律的 貝體規(guī)定來(lái)判斷是非和糾正違法。在此案件中，無(wú)論主觀原因如何，從事實(shí)上看，x公司 確實(shí)將旅店修建在國(guó)立公園地域內(nèi)了，這顯然屬于違法行為（宜接違反了自然公園法 的有

22、關(guān)規(guī)定），行政執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)理應(yīng)加以糾正，以保護(hù)該風(fēng)景區(qū)處于良好狀態(tài)。所以, 法院判決駁回x公司的訴訟請(qǐng)求z,維持該縣知事的行政處分和行政命令行為，以維護(hù) 正常的行政管理秩序和公共利益（僅僅對(duì)需利用山陰海岸國(guó)立公園的國(guó)民而言己是巨大的 社會(huì)公共利益），滿足依法保護(hù)環(huán)境的社會(huì)需求，這應(yīng)當(dāng)說(shuō)是正確的。其次是行政功能層面。從行政指導(dǎo)行為及其影響來(lái)看，需要弄清該糾紛的背景、起因 和孑盾所在以及責(zé)任歸屬。x公司z所以在國(guó)立公園的地域內(nèi)違法修建了旅店，是因?yàn)橄?信了n先生所作的行政指導(dǎo)，形成了 “那塊土地處于國(guó)立公園地域之外”的概念所致。當(dāng) 然，如果n先生的指導(dǎo)行為是符合實(shí)際的，則不會(huì)發(fā)生后面的事情了。然

23、而n先生作為鳥 取縣公署門然保護(hù)科的主任，明知有關(guān)在國(guó)立公園內(nèi)設(shè)置建筑物的許可和認(rèn)可權(quán)限屈于鳥 取縣知事，并hn先生又熟悉山陰海岸國(guó)立公園所屬特別地域的范圍界限（系承擔(dān)有關(guān)管 理業(yè)務(wù)的行政官員），故在行政相對(duì)人來(lái)咨詢上述有關(guān)問(wèn)題時(shí)，理應(yīng)在慎重問(wèn)清地塊后很 容易地就能予以明白無(wú)誤的回答;但卻不知為何他竟隨意作出了錯(cuò)誤的指導(dǎo)，這不能不被 推定為是一種過(guò)失。同樣可以推定的是，如果沒(méi)有上述錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)，當(dāng)x公司判明了 那塊土地是位于國(guó)立公園的特別地域內(nèi)，則會(huì)進(jìn)行更加慎重的調(diào)查，以判斷能否得到該縣 知事的許可，在得到許可或至少能夠有把握地預(yù)計(jì)到能夠獲得許可z前，x公司是不會(huì)貿(mào) 然動(dòng)工修建那個(gè)旅店的。i

24、大i此，x公司最終由于不予許可的行政處分而支出的建筑費(fèi)用， 在信賴該行政指導(dǎo)行為（即該確認(rèn)性答詢）所受影響范圍內(nèi)，應(yīng)認(rèn)為是由n先生的過(guò)失性職 務(wù)行為造成的損害后果，該縣公署須承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。此案中的受指導(dǎo)者受到的損害 與指導(dǎo)者的過(guò)失z間顯然存在因杲關(guān)系，基于對(duì)行政相對(duì)人的信賴保護(hù)和利益保護(hù)，該判 決支持訴訟請(qǐng)求z二，這也是正確的和必耍的。再次是社會(huì)i大i素層面。所謂從社會(huì)因素的層面來(lái)考察行政指導(dǎo)行為，這里是指需要進(jìn) 一步考慮到糾紛處理的社會(huì)現(xiàn)實(shí)、社會(huì)需求和社會(huì)效果。在該案件發(fā)生的70年代初的日 本，環(huán)境保護(hù)（此系社會(huì)共識(shí)和國(guó)民根本利益所在，但成本很高）與事業(yè)開發(fā)（有利可圖且 鉆營(yíng)者眾，但往往以壞境惡化作為代價(jià)）之間的矛盾已成為一個(gè)日益尖銳突出的嚴(yán)重社會(huì) 問(wèn)題，加緊制定和嚴(yán)格實(shí)施有關(guān)治理