深化工程招投標(biāo)改革 大力推行三項(xiàng)制度

1、深化工程招投標(biāo)改革 大力推行“三項(xiàng)制度”河北省建設(shè)工程招投標(biāo)管理辦公室 李賢明在工程建設(shè)領(lǐng)域率先引入招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是我國深化建設(shè)體制改革，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措。自80年代初至今20多年來，招投標(biāo)制度對(duì)于整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序，提高工程建設(shè)投資效益，預(yù)防和治理腐敗問題等都發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，招投標(biāo)制度本身也經(jīng)歷了從無到有，從不完善到逐步完善的發(fā)展過程：招投標(biāo)工作實(shí)踐逐步深入，招投標(biāo)工作機(jī)制不斷健全，招投標(biāo)的制度措施日趨完善。但是，隨著改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，隨之出現(xiàn)了一些如招投標(biāo)工作不夠規(guī)范，合同履約差，拖欠工程款和工資嚴(yán)重，腐敗現(xiàn)象仍然存在，工程質(zhì)量施工安全

2、事故時(shí)有發(fā)生等一些深層次的問題，這些問題單憑表面措施已無法從根本上解決，只有深入研究，把握新形勢(shì)下建筑市場(chǎng)發(fā)展的“脈絡(luò)”，通過創(chuàng)新制度、完善機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)管、規(guī)范行為去尋求突破。我省自2004年以來，經(jīng)過大力探索、大膽實(shí)踐，在工程招投標(biāo)領(lǐng)域推行了工程量清單招標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)、工程擔(dān)?！叭?xiàng)制度”，取得了初步成效。本文擬就“三項(xiàng)制度”的概念、推行意義、存在問題及應(yīng)采取的措施進(jìn)行研究。一、“三項(xiàng)制度”概述“三項(xiàng)制度”是指在建設(shè)工程招投標(biāo)工作中，推行工程量清單招標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)、工程擔(dān)保制度。其概念：工程量清單招標(biāo)：是指建設(shè)工程施工招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)人依據(jù)工程施工圖紙和招標(biāo)文件，按統(tǒng)一的工程量計(jì)算規(guī)則制作工程量清單

3、，由投標(biāo)人依清單內(nèi)容自主報(bào)價(jià)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格的招標(biāo)方式。低價(jià)中標(biāo)：是指在建設(shè)工程施工招標(biāo)中，投標(biāo)人按照招標(biāo)人提供的工程量清單及招標(biāo)文件內(nèi)容進(jìn)行投標(biāo)，其報(bào)價(jià)能夠滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求，并經(jīng)評(píng)審報(bào)價(jià)最低（低于成本除外）的為中標(biāo)人。工程擔(dān)保：是指建設(shè)工程的發(fā)包人和承包人，根據(jù)雙方約定，為使對(duì)方當(dāng)事人履行債務(wù)或義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利而采取的保證措施。包括投標(biāo)擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保、履約擔(dān)保、支付擔(dān)保等。上述“三項(xiàng)制度”既各自獨(dú)立，又相輔相承，存在著內(nèi)部聯(lián)系：工程量清單招標(biāo)是“基礎(chǔ)”，低價(jià)中標(biāo)是“實(shí)質(zhì)”，工程擔(dān)保是“保證”。推行“三項(xiàng)制度”是我省工程招投標(biāo)發(fā)展到目前這個(gè)階段的必然趨勢(shì)，對(duì)開創(chuàng)招投標(biāo)管理工作新

4、局面，推進(jìn)工程建設(shè)市場(chǎng)化進(jìn)程具有重要意義：（一）推行“三項(xiàng)制度”是完善建筑市場(chǎng)機(jī)制的重要舉措。采用工程量清單招標(biāo)，可以將各種經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)等因素充分細(xì)化，體現(xiàn)在綜合單價(jià)的確定上，真正實(shí)現(xiàn)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定工程造價(jià)，給綜合實(shí)力強(qiáng)、社會(huì)信譽(yù)好的企業(yè)增加中標(biāo)機(jī)會(huì)，更能體現(xiàn)招投標(biāo)優(yōu)勝劣汰的宗旨。采取低價(jià)中標(biāo)，能有效的節(jié)省工程投資，加大對(duì)施工企業(yè)的促進(jìn)作用，鼓勵(lì)企業(yè)精心組織施工，控制成本，且操作簡(jiǎn)便和透明，對(duì)“暗箱操作”起到了很好的防范作用。推行工程擔(dān)保制度，既為低價(jià)中標(biāo)提供了保證，又可以通過風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制來約束和規(guī)范市場(chǎng)行為，對(duì)不履約和拖欠工程款等問題能起到法律和行政手段所不能替代的作用。（二）推行“三

5、項(xiàng)制度”是建立與國際接軌的市場(chǎng)規(guī)則的要求。世行貸款項(xiàng)目按照其采購指南的要求，全部采用工程量清單招標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)方法。在美國，政府立法規(guī)定10萬美元以上的政府投資工程必須采用最低價(jià)中標(biāo)法。在歐洲，無論是政府投資項(xiàng)目還是私人投資項(xiàng)目，要求提供擔(dān)保已形成一種慣例，美國強(qiáng)制實(shí)行世界上保額最高的保證擔(dān)保，即100%的履約擔(dān)保，100%的付款保證。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化，特別是我國加入世貿(mào)組織后，建筑市場(chǎng)進(jìn)一步開放，國外的投資項(xiàng)目和建筑企業(yè)將越來越多的進(jìn)入國內(nèi)，我國企業(yè)走出國門在海外投資和經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目也將不斷增加。因此，為適應(yīng)改革開放的需要，就必須為市場(chǎng)主體創(chuàng)造與國際慣例接軌的市場(chǎng)規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。（三）推行“三項(xiàng)

6、制度”是促進(jìn)我省由建筑大省向強(qiáng)省跨越的內(nèi)在動(dòng)力。我省是建筑業(yè)大省，從事建筑活動(dòng)的企業(yè)近六千余家，從業(yè)人員230余萬人，但有實(shí)力的大集團(tuán)和“高、精、尖”企業(yè)不多，綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不強(qiáng)，省外和國際市場(chǎng)開拓能力有限等問題比較突出，制約了建筑業(yè)的發(fā)展。因此，要實(shí)現(xiàn)建筑業(yè)的“提質(zhì)增速、進(jìn)位爭(zhēng)先”發(fā)展目標(biāo)，重要的一點(diǎn)就是要促進(jìn)企業(yè)提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力。推行“三項(xiàng)制度”，有利于將不好的企業(yè)清除出建筑市場(chǎng)，有利于使好的建筑企業(yè)做大做強(qiáng)，有利于增強(qiáng)我省建筑業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。（四）推行“三項(xiàng)制度”是加強(qiáng)行政能力建設(shè)的重要舉措?！叭?xiàng)制度”的建立和推行，將從根本上改變現(xiàn)有的招標(biāo)方式和監(jiān)督方式，堵塞政府監(jiān)管過程中的一些漏洞和薄弱

7、環(huán)節(jié)。作為政府部門要提高行政能力，完善市場(chǎng)要素，改善市場(chǎng)監(jiān)管手段，是提高行政能力的一個(gè)主要方面?，F(xiàn)在政府的四項(xiàng)職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)解、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。市場(chǎng)怎么監(jiān)管，用傳統(tǒng)模式監(jiān)管是不行的，所以說研究新問題、解決新問題給我們提出了新的課題。同時(shí)，實(shí)行“三項(xiàng)制度”能有效避免工程招投標(biāo)中的人為因素影響，不僅能遏制招投標(biāo)中不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，而且對(duì)保證執(zhí)法隊(duì)伍的勤政廉潔能發(fā)揮積極的作用。二、“三項(xiàng)制度”推行狀況及存在問題（一）推行情況自2004年初以來，我省在推行“三項(xiàng)制度”工作上經(jīng)歷了調(diào)研、試點(diǎn)探索、整體推進(jìn)三個(gè)階段，通過努力，我們?nèi)〉昧撕芎玫慕?jīng)驗(yàn)和做了很充分的準(zhǔn)備：一是有了法律準(zhǔn)備。建

8、筑法、招標(biāo)投標(biāo)法、河北省建筑條例中，關(guān)于低價(jià)中標(biāo)、工程擔(dān)保都有要求，2005年建設(shè)部印發(fā)的第208號(hào)文雖然沒明確提出推行“三項(xiàng)制度”，但其中的工作要求完全符合我省現(xiàn)行的“三項(xiàng)制度”，說明我省推行方向正確，有些工作走在了前面。二是思想上有了充分準(zhǔn)備。通過工作調(diào)研、征求意見、召開座談會(huì)，尤其是2004年底建設(shè)廳召開的“三項(xiàng)制度”推行工作會(huì)和2005年的全省宣講推動(dòng)，企業(yè)和有關(guān)部門都對(duì)這項(xiàng)工作有了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)；三是工作有了充分準(zhǔn)備。通過向廈門學(xué)習(xí)，在選擇本省5個(gè)城市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2005年在全省大力推行，建設(shè)廳相繼出臺(tái)了幾個(gè)關(guān)于工程量清單招標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法、工程擔(dān)保管理辦法等配套辦法，使具體工作有

9、章可循。省招標(biāo)辦專門組織開發(fā)了招投標(biāo)監(jiān)管系統(tǒng)及計(jì)算機(jī)輔助評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，為推行工作提供了技術(shù)保障。截止目前，全省“三項(xiàng)制度”的推行情況是：在“工程量清單招標(biāo)”方面，全省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的施工招標(biāo)已基本按規(guī)定實(shí)行了清單招標(biāo)；在“低價(jià)中標(biāo)”方面，滄州、承德、唐山等市和省管項(xiàng)目率先對(duì)按省廳規(guī)定應(yīng)實(shí)行低價(jià)中標(biāo)的招標(biāo)工程實(shí)行了規(guī)范的低價(jià)中標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法；秦皇島、廊坊等市對(duì)市政工程和部分房屋建筑推行最低價(jià)起評(píng)，經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)的辦法，其他市評(píng)標(biāo)方法也正逐步向比較規(guī)范的作法過渡；在“工程擔(dān)保”方面，重點(diǎn)推行了投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保和付款擔(dān)保4種擔(dān)保。省建設(shè)廳出臺(tái)河北省建設(shè)工程擔(dān)保管理辦

10、法（暫行）后，邯鄲、唐山、保定、石家莊、廊坊、邢臺(tái)、張家口7個(gè)市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定并印發(fā)了工程擔(dān)保管理辦法，石家莊、秦皇島、廊坊、滄州、唐山、張家口、衡水等市和華北油田已實(shí)行業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保和付款擔(dān)保。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年全省做法規(guī)范的實(shí)行低價(jià)中標(biāo)工程199項(xiàng)，占總招標(biāo)工程4.6%，實(shí)行業(yè)主工程款支付擔(dān)保和履約擔(dān)保的工程232項(xiàng)，占總招標(biāo)工程5.4%。經(jīng)過一年的努力，“三項(xiàng)制度”推行各項(xiàng)工作已取得很大進(jìn)展。（二）存在問題同時(shí)也必須看到我們?cè)诜e極探索和穩(wěn)步推行過程中還存在一些問題：一是由于推行“三項(xiàng)制度”將從根本上打破現(xiàn)行的招投標(biāo)模式和運(yùn)行規(guī)則，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)策略也將重大調(diào)整

11、，特別是對(duì)改制不徹底，包袱過重的國有大中型建筑企業(yè)沖擊很大，來自施工企業(yè)的推行阻力較大。二是“三項(xiàng)制度”的建立是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，內(nèi)容廣泛，全省各地的情況又各不相同，國家規(guī)定不盡完善，外省也正在積極探索，因?yàn)椴僮麟y度大，來自主管部門的阻力也較大。三是“三項(xiàng)制度”需要相關(guān)的配套措施為保障和前提條件，如社保體制.政策法規(guī)、擔(dān)保市場(chǎng)的培育和建立等，而目前有的還是空白，成為推行的“瓶頸”障礙。四是“三項(xiàng)制度”本身既獨(dú)成體系又相輔相成，不可分割，存在著內(nèi)在必然聯(lián)系，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的不完善都將影響制度的推行。目前，工程擔(dān)保和真正意義上的低價(jià)中標(biāo)推行不夠理想。五是認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)。有的業(yè)主認(rèn)為推行“三項(xiàng)制度”

12、削弱權(quán)力，限制了個(gè)人或小團(tuán)體的利益；有的施工企業(yè)甚至個(gè)別主管部門認(rèn)為采取“低價(jià)中標(biāo)”降低了企業(yè)利潤(rùn)，不利于行業(yè)發(fā)展，會(huì)給工程質(zhì)量和安全帶來隱患，在推行“三項(xiàng)制度”上存在抵觸和畏難情緒。三、推行“三項(xiàng)制度”的措施建議推行工程量清單招標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)、工程擔(dān)?！叭?xiàng)制度”，是我省深化招投標(biāo)改革的重大舉措。實(shí)踐證明，這項(xiàng)改革方向是正確的，且目前也取得了一定成效。建設(shè)部下發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督工作的若干意見（208號(hào)文）與目前我省推行的做法基本吻合。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步統(tǒng)一思想、堅(jiān)定信心，在認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)。對(duì)推行中存在的一些問題應(yīng)不斷創(chuàng)新舉措，加以完善。

13、 （一）加強(qiáng)宣傳。繼續(xù)對(duì)推行“三項(xiàng)制度”的指導(dǎo)思想、理論基礎(chǔ)、政策依據(jù)、制度內(nèi)涵、適用范圍，實(shí)際工作中如何規(guī)范操作和應(yīng)注意的問題，以及前一階段工作中出現(xiàn)的好的做法和取得的效果，進(jìn)行廣泛深入的宣傳。并通過舉辦專家講座、研討會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流、抓典型等方式，營(yíng)造積極推進(jìn)的氛圍，以點(diǎn)帶面，提高全社會(huì)的認(rèn)知和熟悉程度。堅(jiān)定改革的信心和方向，促進(jìn)“三項(xiàng)制度”的深入推行。（二）繼續(xù)改進(jìn)和完善操作辦法。針對(duì)低價(jià)中標(biāo)和工程擔(dān)保中的問題，在深入研究的基礎(chǔ)上，按照“范圍明確、低價(jià)優(yōu)先、程序規(guī)范、價(jià)格合理”的原則，提出“低價(jià)中標(biāo)”評(píng)標(biāo)辦法的改進(jìn)措施；研究制定工程擔(dān)保實(shí)施細(xì)則、明確擔(dān)保程序和規(guī)則。從政策制度上解決阻礙和干擾

14、“三項(xiàng)制度”推行的障礙，從操作上研究制定科學(xué)可行的辦法。同時(shí)大力推廣信息化建設(shè)成果，為“三項(xiàng)制度”推行提供技術(shù)保障。當(dāng)前“三項(xiàng)制度”推行中，關(guān)于低價(jià)中標(biāo)評(píng)審不規(guī)范的難題，主要是人工評(píng)審分部分項(xiàng)報(bào)價(jià)操作難度大。要順利推行“三項(xiàng)制度”，實(shí)行低價(jià)中標(biāo)，必須推行計(jì)算機(jī)輔助評(píng)標(biāo)辦法。今后一個(gè)時(shí)期，我省應(yīng)按照建立省、市、縣三級(jí)統(tǒng)一的招投標(biāo)運(yùn)行和監(jiān)督管理模式的要求,依法管理，規(guī)范運(yùn)作，提高監(jiān)管工作的科學(xué)化水平。各級(jí)監(jiān)管部門應(yīng)加大信息化建設(shè)投入，盡快啟用河北省建設(shè)工程招投標(biāo)交易管理系統(tǒng)，開展網(wǎng)上發(fā)布公告、投標(biāo)報(bào)名、標(biāo)書上傳和公示中標(biāo)等工作。要積極改進(jìn)評(píng)標(biāo)辦法，大力推行計(jì)算機(jī)輔助評(píng)標(biāo)，提高工作質(zhì)量和工作效率。進(jìn)

15、一步提升監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全省招投標(biāo)監(jiān)督管理的“兩提一規(guī)范”和行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，提高行政效能，促進(jìn)廉政建設(shè)。（三）抓住重點(diǎn)，突破難點(diǎn)，對(duì)難點(diǎn)進(jìn)行“攻關(guān)”?！叭?xiàng)制度”難點(diǎn)是低價(jià)中標(biāo)和工程擔(dān)保。一要認(rèn)真貫徹省修改后的評(píng)標(biāo)辦法，新的辦法適用范圍更有針對(duì)性，利用計(jì)算機(jī)輔助評(píng)標(biāo)系統(tǒng)更便于操作，關(guān)鍵在各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)是否能下定決心，在統(tǒng)一全省作法上邁出積極的步伐。二要從加強(qiáng)清償能力監(jiān)管入手，培育合格擔(dān)保主體；全面落實(shí)擔(dān)保企業(yè)備案制度和擔(dān)保業(yè)務(wù)手冊(cè)制度，規(guī)范擔(dān)保活動(dòng)；推行工程擔(dān)保合同范本，研究保函統(tǒng)一管理和防范反擔(dān)保保證金風(fēng)險(xiǎn)等措施，杜絕虛假擔(dān)保和無效擔(dān)保。下大力解決推行中出現(xiàn)的拒絕

16、承擔(dān)保證責(zé)任、隨意動(dòng)用被保證人反擔(dān)保保證金、虛假擔(dān)保，任意壓低擔(dān)保收費(fèi)，降低工作質(zhì)量，進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等行為問題。（四）加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家的管理，提高專家水平。推行“三項(xiàng)制度”，低價(jià)中標(biāo)評(píng)審的關(guān)鍵是專家評(píng)審工程造價(jià)的水平。當(dāng)前評(píng)委不適應(yīng)低價(jià)中標(biāo)的評(píng)標(biāo)要求，其造價(jià)評(píng)審水平和輔助評(píng)標(biāo)中計(jì)算機(jī)操作是制約“三項(xiàng)制度”推行的一個(gè)重要問題。今后一段時(shí)期，首先是要搞好現(xiàn)有評(píng)標(biāo)專家培訓(xùn)，其次要結(jié)合推行“三項(xiàng)制度”和規(guī)范工程招投標(biāo)活動(dòng)的要求，繼續(xù)擴(kuò)充造價(jià)、設(shè)備采購、市政、建筑材料、電氣設(shè)備等專業(yè)的評(píng)標(biāo)專家，完善評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)配置；同時(shí)，加強(qiáng)專家評(píng)標(biāo)工作監(jiān)管，結(jié)合推行招投標(biāo)交易管理系統(tǒng)，繼續(xù)做好評(píng)標(biāo)專家持卡上崗制度，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上隨機(jī)抽取專家和記錄評(píng)標(biāo)專家的工作表現(xiàn)；推行專家的評(píng)價(jià)、考核和清出制度，嚴(yán)肅查處有違法違規(guī)行為的評(píng)標(biāo)專家。采取一切可能手段，提高專家評(píng)標(biāo)水平。（五）健全工作機(jī)制。按照全省要求，要建立和完善相關(guān)市場(chǎng)管理部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制