論國有銀行治理結(jié)構(gòu)的有效性

1、論國有銀行治理結(jié)構(gòu)的有效性    摘要    本文認(rèn)為，在影響國有銀行經(jīng)營效率的眾多因素中，國有銀行缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)的問題已經(jīng)成為最為關(guān)鍵性的因素之一，在中國加入世界貿(mào)易組織、加快金融市場開放時，國有銀行與外資銀行的競爭，并不僅僅表現(xiàn)為金融市場上的經(jīng)營活動的競爭，治理結(jié)構(gòu)方面的競爭更具有決定性的意義。因此，本文將公司治理結(jié)構(gòu)的一般理論應(yīng)用到對國有銀行的分析中，在比較了不同模式的治理結(jié)構(gòu)之后，提出了國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性的基本標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而結(jié)合國有銀行的經(jīng)營現(xiàn)狀，分析了國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性低下的主要表現(xiàn)和原因，探討了

2、國有銀行上市對治理結(jié)構(gòu)的影響，最后結(jié)合國有銀行的現(xiàn)實狀況提出了提高國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性的主要思路。    在中國金融體系中，占據(jù)支配性地位的國有銀行的經(jīng)營效率，不僅在微觀上影響到國有銀行體系經(jīng)營狀況和市場競爭力，而且還在宏觀上影響到金融資源的配置效率和經(jīng)濟增長的質(zhì)量。在影響國有銀行經(jīng)營效率的眾多因素中，國有銀行缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)的問題已經(jīng)成為最為關(guān)鍵性的因素之一。事實上，在中國加入世界貿(mào)易組織、加快金融市場開放時，國有銀行與外資銀行的競爭，并不僅僅表現(xiàn)為金融市場上的經(jīng)營活動的競爭，治理結(jié)構(gòu)方面的競爭更具有決定性的意義。因此，能否建立有效的國有銀行治理結(jié)

3、構(gòu)，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前國有銀行改革的根本出發(fā)點之一。    一 國有銀行治理結(jié)構(gòu)的界定    近年來，由于全球范圍內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和國際競爭的客觀要求，包括銀行治理結(jié)構(gòu)在內(nèi)的公司治理問題的研究已經(jīng)越來越成為國際經(jīng)濟界關(guān)注的熱點問題之一。對于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟來說，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)是建立完善的市場經(jīng)濟體系的微觀基礎(chǔ)；而國際經(jīng)濟競爭的加劇，也促使各國從提高的國際企業(yè)競爭力出發(fā)來研究不同類型的治理結(jié)構(gòu)及其利弊（其中又被大致劃分為英美模式、德日模式兩種）。為此，不少國家成立了專門的研究機構(gòu)，如英國于1992年成立了Cadbury委員會，歐

4、洲在近年成立了"歐洲公司治理聯(lián)盟"（European Corporate Governance Network），世界銀行和經(jīng)濟合作和發(fā)展組織（OECD）也成立了專門的機構(gòu)和委員會，這些機構(gòu)都各自或共同對公司治理進(jìn)行了理論上和實踐上的探討，并提出了一系列的原則和政策建議。    由于公司治理結(jié)構(gòu)涉及到眾多的利益主體、同時也受到政治、歷史、文化等多個方面的影響，因而對于公司治理結(jié)構(gòu)內(nèi)涵與實質(zhì)的界定也存在許多差異。其中有代表性的主要有以下三位學(xué)者：（1）英國牛津大學(xué)管理學(xué)院的柯林·梅耶在他的市場經(jīng)濟和過渡經(jīng)濟的企業(yè)治理機制一文中

5、，將公司治理定義為"公司賴以代表和服務(wù)于它的投資者利益的一種組織安排。它包括從公司董事會到執(zhí)行人員激勵計劃的一切東西。公司治理的需求隨市場經(jīng)濟中現(xiàn)代股份公司所有權(quán)與控制權(quán)相分離而產(chǎn)生?quot;（Mayer，1995）。（2）美國斯坦福大學(xué)錢穎一在他的中國的公司治理改革和融資改革一文中指出："公司治理結(jié)構(gòu)是一套制度安排，用以支配若干在企業(yè)中有重大利害關(guān)系的團(tuán)體投資者（股東和貸款人）、經(jīng)理層、職工之間的關(guān)系，并從這種聯(lián)盟中實現(xiàn)經(jīng)濟利益。公司治理結(jié)構(gòu)包括：（a）如何配置和行使控制權(quán)（b）如何監(jiān)督和評價董事會、經(jīng)理層和職工（c）如何設(shè)計和實施激勵機制。"（青木昌彥、錢穎

6、一，1995）。（3）我國經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉在現(xiàn)代公司與企業(yè)改革中指出："所謂公司治理結(jié)構(gòu)，是指由所有者、董事會和高級執(zhí)行人員即高級管理人員三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，上述三者之間形成一定的制衡關(guān)系。通過這一結(jié)構(gòu)，所有者將自己的資產(chǎn)交由公司董事會托管；公司董事會是公司的最高決策機構(gòu)，擁有對高級經(jīng)理層的聘用、獎懲以及解雇的權(quán)利；高級經(jīng)理層受雇于董事會，組成在董事會領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行機構(gòu)，在董事會的授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營企業(yè)?quot;（吳敬璉，1994）    因此，立足于上述不同的界定，我們可以將國有銀行的治理結(jié)構(gòu)界定為在國有銀行所有權(quán)與控制權(quán)分離的前

7、提下，所有者（政府）、董事會和管理人員（經(jīng)理層）之間的制衡性制度安排。由于國有銀行的分支機構(gòu)眾多，因而其上級分支機構(gòu)對下級分支機構(gòu)之間的激勵與約束同樣成為國有銀行治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。進(jìn)一步說，國有銀行的治理結(jié)構(gòu)包含不同角度的內(nèi)容：（1）從委托代理的角度看，國有銀行實際上是委托人和代理人之間的合同網(wǎng)絡(luò)。由于代理人的行為是理性的、自我利益導(dǎo)向的。因此，需要用制衡機制來對抗?jié)撛诘臋?quán)力濫用，用激勵機制來使董事和經(jīng)理為股東出力和謀利。（2）從產(chǎn)權(quán)的角度看，國有銀行的所有權(quán)規(guī)定了銀行的邊界，是控制公司權(quán)利的基礎(chǔ)。這些權(quán)利包括提名和選舉為投資者利益管理銀行的董事的權(quán)利；要求董事就企業(yè)資源的配置做出決策并給出

8、解釋的權(quán)利；任命獨立審計師檢驗公司帳務(wù)的準(zhǔn)確性即對董事的報告和賬目提出質(zhì)疑的權(quán)利等等。而對于公司資產(chǎn)運作和日常經(jīng)營的控制權(quán)，則分別授予董事會和經(jīng)理層掌握。（3）從利益主體的潛在沖突角度看，國有銀行的治理結(jié)構(gòu)則是處理和協(xié)調(diào)與國有銀行相關(guān)的利益主體在國有銀行運行中存在的沖突和矛盾的一系列制度安排。    無論是從委托代理角度、產(chǎn)權(quán)角度還是利益主體的潛在沖突角度，國有銀行的治理結(jié)構(gòu)所要回答的問題都包括采用什么樣的企業(yè)制度最有利于降低委托代理的成本，促使企業(yè)最有效地運行，保護(hù)投資者和相關(guān)利益者的利益在國有銀行中得到協(xié)調(diào)。亞當(dāng)·斯密在"國富?q

9、uot;中就指出，受雇管理企業(yè)的經(jīng)理在工作時一般不會象業(yè)主那么盡心盡力。1932年，愛德夫·伯利(Adolph Berle)和嘉得納·米恩斯(Gardiner Means)對企業(yè)所有權(quán)和管理權(quán)的分離后產(chǎn)生的"委托人"(投資者)和"代理人"(經(jīng)理層)之間的利益背離作了經(jīng)濟學(xué)的分析，奠定了"代理人行為"的理論基礎(chǔ)。由于委托人與代理人之間的利益背離和信息成本過高而導(dǎo)致的監(jiān)控不完全，國有銀行的經(jīng)理層所作的管理決策就可能偏離投資者的利益。例如，一般來說投資者比較注重投資利潤最大化，而經(jīng)理層往往追求企業(yè)規(guī)模的最大化，因為銀行的

10、規(guī)模本身會給經(jīng)理層帶來權(quán)力和地位。與此相比更為有害的是代理人的監(jiān)守自盜現(xiàn)象，在銀行管理上表現(xiàn)為各種侵蝕委托人利益的"代理人行為"。例如，一些銀行經(jīng)理層運用其能夠支配的銀行資源違規(guī)發(fā)放貸款、牟取個人或者局部利益等。    二 國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性的提出    （一）英美模式和德日模式的治理結(jié)構(gòu)的有效性的比較    從全球范圍看，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)有兩種典型的模式。一種是以英國和美國為代表的英美法系型法人治理結(jié)構(gòu)和以日本和德國為代表的大陸法系型法人治理結(jié)構(gòu)。一些

11、學(xué)者將英、美模式稱為"保持距離型"（arm's-length）融資模式，或市場型的治理結(jié)構(gòu)；而將德、日模式稱為"控制導(dǎo)向型"（control-oriented）融資模式，或管理型的治理結(jié)構(gòu)。不同治理結(jié)構(gòu)的形成有其不同的歷史的、法律的甚至是哲學(xué)上的背景，在此基礎(chǔ)上形成了不同的公司財產(chǎn)所有者與法人所有者之間的權(quán)力分立與制衡機制。大體上說，這兩種公司治理結(jié)構(gòu)的基本區(qū)別在于，（1）主要由于英國美國的股市比較發(fā)達(dá)，企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中股市的地位舉足輕重，因而英美法系的公司治理更多地依賴于公司外部市場的力量，更強調(diào)股市的流動性（liquidity），而且由于公司擁

12、有眾多的小投資者，但小股東們對經(jīng)理層的影響力較弱；于是，這種模式比較強調(diào)保護(hù)少數(shù)股東的利益，要求公司財務(wù)數(shù)據(jù)充分公開，增強透明度，禁止內(nèi)部人交易，用股票市場監(jiān)督經(jīng)理。兼并、收購等公司控制市場（corporate-control market)在這種模式中起著重要的作用。（2）日本和德國等大陸法系的公司治理則由于企業(yè)資本主要來自于占據(jù)支配地位的銀行和財團(tuán)，因而更多地依靠債務(wù)約束和經(jīng)營者的"團(tuán)隊精神"以及法人股東在公司非正常狀態(tài)下的控制力 。投資者（主要是銀行，或與公司有商業(yè)關(guān)系的其他持股公司）持有大比例的股份，他們與經(jīng)理層保持長期關(guān)系，并對經(jīng)理實施直接監(jiān)督。由于股權(quán)集中于幾個

13、大股東手中，他們有足夠的動力，也有足夠的能力對經(jīng)理層實施監(jiān)督和控制。    由此可見， 英、美模式和德、日模式是在不同的法律制度環(huán)境，和對金融管制上的差異等因素下分別形成的，可以說是各有特點，其與各國的宏觀環(huán)境（包括法律體系、金融結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等）相適應(yīng)，很難簡單地區(qū)分孰優(yōu)孰劣。從國際經(jīng)濟界的動向看，在八十年代，國際經(jīng)濟界對日、德體制比較推崇，認(rèn)為這種銀行和企業(yè)集團(tuán)控股方式有利于鼓勵企業(yè)著眼于長期發(fā)展；而英美以股市為主的資本市場則容易導(dǎo)致經(jīng)理層因為關(guān)注短期的市場壓力而采取短期行為，可能為了眼前的投資回報損害企業(yè)的長遠(yuǎn)利益。九十年代以來，隨著美國經(jīng)濟對日、

14、德經(jīng)濟相對優(yōu)勢地位的上升，認(rèn)為美國體制更優(yōu)越的觀點漸漸占了上風(fēng)，其重要看法是英美體制更強調(diào)保護(hù)投資者，股市發(fā)育比較完全，融資成本低，能夠有效地推動企業(yè)之間的重組，從而推動經(jīng)濟發(fā)展。    客觀地說，上述兩種治理結(jié)構(gòu)在不同國家、不同的環(huán)境下均發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，促進(jìn)了各自國家的經(jīng)濟的快速發(fā)展。從全球范圍看，國家之間的經(jīng)濟競爭往往表現(xiàn)為企業(yè)之間的競爭，而企業(yè)之間的競爭在很多時候常常表現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)之間的競爭。如果說在原來經(jīng)濟全球化程度不高的條件下，英美模式和德日模式可以并行存在并各自發(fā)揮效果的話，那么，隨著經(jīng)濟全球化進(jìn)程的加速和兩種模式的不斷互動，這兩種模式

15、開始不斷融合，主要表現(xiàn)為這兩種模式開始吸收其他模式的優(yōu)點，以進(jìn)一步提高治理結(jié)構(gòu)的有效性。    具體來說，英美模式中，機構(gòu)投資者開始成為主導(dǎo)性的投資者，并且更為積極地參與公司事務(wù)（activism），監(jiān)督公司管理層。事實上，過去幾十年來，美國資本市場的結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性的變化，各種機構(gòu)投資者所占的比重越來越大。機構(gòu)投資者在美國企業(yè)資產(chǎn)中所占比重已經(jīng)從1950年的6.1%上升到1996年的48.8% 。同時，德、日模式中來自外部的監(jiān)督也在增強，養(yǎng)老基金、共同基金等機構(gòu)投資者在穩(wěn)步發(fā)展，交叉持股雖然不會迅速減少，但信息披露在不斷增強；特別是九十年代初日本和德國的

16、經(jīng)濟衰退，促使人們反思交叉持股等治理結(jié)構(gòu)的弱點，著力彌補德日模式的關(guān)鍵性缺陷缺乏可競爭性（contestability），許多大型公司也開始公開上市，小股東也開始要求更多的權(quán)利。    英美模式和德日模式的融合趨勢，促使我們進(jìn)一步探討當(dāng)前經(jīng)濟界所共同承認(rèn)的有效的治理結(jié)構(gòu)的基本特征，以作為我們分析國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性時作為參考。    （二）從兩種模式的治理結(jié)構(gòu)的融合趨勢看有效的治理結(jié)構(gòu)的特點    英美模式和德日模式的融合，顯示出企業(yè)界已經(jīng)開始認(rèn)同一些有效的治理結(jié)構(gòu)的基本特

17、征。理論上說，所謂治理結(jié)構(gòu)的有效性，就是指公司治理結(jié)構(gòu)如何通過特定的制度安排有效地解決委托代理的問題、協(xié)調(diào)不同利益主體的關(guān)系、進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)效率的提高。綜合考察當(dāng)前國際經(jīng)濟界的分析，我們認(rèn)為，有效的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備一下幾個方面的特征：    首先，有效的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以清晰的產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)。只有明確了所有者，明確了清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，整個治理結(jié)構(gòu)的建立才有了根本的基礎(chǔ)。如果說在英美模式和德日模式的分析中，這并不成為一個問題的話，那么，在探討中國國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)問題時，這應(yīng)當(dāng)成為我們分析的起點。事實上，這也是許多研究人員忽視的一個重要方面。隨后的分析可以看出，沒

18、有清晰的產(chǎn)權(quán)界定，就難以有足夠的激勵進(jìn)行經(jīng)理層的選擇，也就難以建立對經(jīng)理層的激勵與約束機制。    其次，有效的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使所有者擁有選擇和監(jiān)督代理人的權(quán)威?，F(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為，由于企業(yè)的所有者才是最根本和最終的企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險承擔(dān)者，在明確了所有者之后，也只有他們才有足夠的激勵去選擇好的經(jīng)理層、解雇差的經(jīng)理及監(jiān)督經(jīng)理的表現(xiàn)。由于經(jīng)理層的選擇是由所有者按照自身確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，因而所有者的產(chǎn)權(quán)界定是否清晰，是否以盈利為導(dǎo)向（或者確定了其他的目標(biāo)），直接影響到代理人的選擇和監(jiān)督過程。    第三，有效的治理結(jié)構(gòu)必須使剩

19、余索取權(quán)和剩余控制權(quán)應(yīng)盡可能對應(yīng)。Frank Knight（1921）可能是最早提出"剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)二者必須對應(yīng)"這一觀點的。最近，Harris和Raviv（1989）也指出，剩余索取權(quán)應(yīng)當(dāng)與控制權(quán)（投票權(quán)）對應(yīng)，因為否則的話，"廉價投票權(quán)"會使得不稱職經(jīng)理更有可能控制企業(yè)。這里，"廉價投票權(quán)"指對結(jié)果不負(fù)責(zé)任的投票權(quán)。Dewatripont和Tirole（1994）認(rèn)為剩余索取權(quán)是使擁有控制權(quán)的人采取恰當(dāng)行動的激勵機制。因此，促使剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的盡可能對應(yīng)，就是指擁有剩余索取權(quán)和承擔(dān)風(fēng)險的人應(yīng)擁有剩余控制權(quán)；同時，擁

20、有剩余控制權(quán)的人則應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險。在公司治理結(jié)構(gòu)層次上，剩余索取權(quán)主要表現(xiàn)為其擁有者在收益分配序列上是最后的索取者，也是風(fēng)險承擔(dān)者；剩余控制權(quán)主要表現(xiàn)為投票權(quán)，也就是擁有合同中沒有說明的事情的決策權(quán)。如果擁有剩余控制權(quán)的人沒有剩余索取權(quán)，則其手中的剩余控制權(quán)就將?quot;廉價投票權(quán)"，"廉價投票權(quán)"必然會使所有者對于經(jīng)理層的控制缺乏效率，也可能使不稱職的經(jīng)理層更易于在這種治理結(jié)構(gòu)的牟取生存空間。如果要使擁有剩余控制權(quán)的人嚴(yán)格、有效地行使投票權(quán)，讓其同時擁有剩余索取權(quán)是最好的約束、激勵手段。客觀地說，在以委托代理制為本質(zhì)特征的現(xiàn)代企業(yè)中，剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)常常是不

21、可能完全對應(yīng)的，其間的差異就反映了委托代理活動的成本，但是可以肯定的是，二者直接的差異愈小，治理結(jié)構(gòu)的有效性就愈低。    第四，有效的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)業(yè)績動態(tài)確定經(jīng)理層的收入水平。換言之，經(jīng)理層的收入不應(yīng)當(dāng)是固定合同支付的，如果經(jīng)理層在企業(yè)中的所有收入是期初就固定了的工資、獎金、福利等而不受企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的影響，即經(jīng)理不承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，則在這種情況下是很難保證經(jīng)理會努力工作的。因此，為了提高經(jīng)理層的工作積極性和責(zé)任感，應(yīng)使經(jīng)理的收入與企業(yè)的業(yè)績成一種正比關(guān)系。正如上文所述，經(jīng)理作為企業(yè)的經(jīng)營成員，他對企業(yè)的經(jīng)營決策擁?quot;自然"的控制

22、，從而在給定經(jīng)理行為難以監(jiān)督和不能寫入合同時，他必須有剩余分享權(quán)以促使其努力工作。同時，為了促使經(jīng)理提高企業(yè)的長期生產(chǎn)能力而不僅僅是提高總銷售收入和短期利潤，在公司上市的狀況下，經(jīng)理的報酬應(yīng)當(dāng)與公司股票價格密切相關(guān)。從國外的情況看，經(jīng)常采用的方法是讓作為企業(yè)內(nèi)部人的經(jīng)理持有一定的股份，成為內(nèi)部股東，因為這樣可以使得經(jīng)理的利益和外部股東的利益更好地一致起來；同時，為防范經(jīng)理行為短期化，在可能的情況下還應(yīng)該將經(jīng)理的相當(dāng)一部分收入期權(quán)化。    第五，有效的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在清晰的制度框架下給予代理人以充分的自主權(quán)。在建立了清晰的經(jīng)營管理目標(biāo)和激勵約束機制、監(jiān)督評

23、估機制后，所有者應(yīng)當(dāng)給予代理人以較大的自主權(quán)，以應(yīng)對市場的迅速波動和市場條件的快速變化。    第六，有效的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)促使企業(yè)所有權(quán)在多元化的基礎(chǔ)上的適度集中。股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司治理結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容，股權(quán)結(jié)構(gòu)的安排是否合理，將直接影響到所有者對代理人的監(jiān)控效率和所有者的權(quán)益能否得到保護(hù)。首先應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，股權(quán)的單一化不可能形成監(jiān)督制約關(guān)系，股權(quán)的適度多元化是建立有效的治理結(jié)構(gòu)的一個基本出發(fā)點，在此基礎(chǔ)上，從實際企業(yè)運行看，當(dāng)股權(quán)比較集中在少數(shù)投資者手中時（集中的形式有多種，如大股東、收購、大債權(quán)人等），由于占有企業(yè)利益的大部分 ，這些大投資者較股權(quán)過分分散

24、在眾多小投資者手中時更有動力和能力搜搜集企業(yè)經(jīng)營信息和監(jiān)控代理人，在有關(guān)決定上更容易采取一致行動；同時大投資者有足夠多的投票權(quán)對代理人施加壓力甚至通過經(jīng)理市場和購并市場來罷免代理人。換言之，大股東們是通過共同利益最大化和對企業(yè)資產(chǎn)的足夠控制來解決代理問題的。類似地，將大額現(xiàn)金要求權(quán)和干預(yù)企業(yè)主要決策的能力聯(lián)系在一起，大債權(quán)人通過他們的相機控制權(quán)可以比小債權(quán)人更有效地約束經(jīng)理。但是，股權(quán)過分集中卻會導(dǎo)致這樣一個負(fù)面效果，那就是大股東很可能會利用手中擁有絕對優(yōu)勢的投票權(quán)來為謀取自身利益時而侵害小投資者和其他利益相關(guān)者的利益。    第七，有效的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具

25、備對企業(yè)經(jīng)營狀況變動的開放性和適應(yīng)性。換言之，有效的治理結(jié)構(gòu)能夠根據(jù)企業(yè)的不同經(jīng)營狀況實施不同的控制權(quán)，也就是說，不同狀態(tài)下企業(yè)應(yīng)當(dāng)有不同的利益要求者控制。這是因為在一個合同不完全的世界里，只有根據(jù)企業(yè)的不同狀態(tài)調(diào)整控制結(jié)構(gòu)，才能使經(jīng)營者和資本所有者的利益達(dá)到最好的一致。進(jìn)一步看，由于合同的不完全性，僅僅基于企業(yè)業(yè)績的貨幣激勵并不能有效地約束經(jīng)理，應(yīng)當(dāng)讓外部人擁有企業(yè)的控制權(quán)，他們可以根據(jù)企業(yè)業(yè)績的好壞來采取相應(yīng)的決策；同時也應(yīng)當(dāng)讓外部人擁有企業(yè)的證券以激勵其適度干預(yù)企業(yè)。不過，外部人的干預(yù)應(yīng)當(dāng)是根據(jù)企業(yè)狀況進(jìn)行的，當(dāng)企業(yè)業(yè)績優(yōu)良時，外部人應(yīng)當(dāng)較少干預(yù)企業(yè)事務(wù)以作為對經(jīng)理的獎勵，而業(yè)績欠佳時，

26、外部人應(yīng)當(dāng)加強對企業(yè)的干預(yù)以作為對經(jīng)理的懲罰。另外，在一般情況下，當(dāng)企業(yè)業(yè)績優(yōu)良時，股東應(yīng)當(dāng)擁有對企業(yè)的控制權(quán)；當(dāng)企業(yè)處境艱難時，債權(quán)人應(yīng)當(dāng)擁有對企業(yè)的控制權(quán)，因為在干預(yù)企業(yè)方面股東比債權(quán)人更為消極被動，更為心慈手軟。    因此，有效的公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是在明晰的產(chǎn)權(quán)邊界的基礎(chǔ)上由所有者選擇和監(jiān)督代理人，同時使剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)應(yīng)盡可能對應(yīng)；在確定經(jīng)理層的收入水平時根據(jù)業(yè)績動態(tài)進(jìn)行調(diào)整，并且要在清晰的制度框架下給予代理人以充分的自主權(quán)以適應(yīng)市場的快速調(diào)整。另外，有效的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備對企業(yè)經(jīng)營狀況變動的開放性和適應(yīng)性。只有具備了這些方面的條件，企業(yè)的

27、治理結(jié)構(gòu)才可以說是有效的，否則就必然是無效或低效的。    （三）國有銀行在治理結(jié)構(gòu)上存在的缺陷    在比較了當(dāng)前國際經(jīng)濟界主要的治理結(jié)構(gòu)模式、并由此歸結(jié)出有效的治理結(jié)構(gòu)的特征后，反觀國有銀行治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，我們可以比較清晰地看出國有銀行在治理結(jié)構(gòu)上存在的一系列缺陷。目前，這些缺陷已經(jīng)越來越顯著地影響到國有銀行的經(jīng)營效率和市場競爭力的提高。    首先，如同所有國有企業(yè)一樣，國有銀行的產(chǎn)權(quán)主體是虛置的。這個問題可以說是傳統(tǒng)的國有產(chǎn)權(quán)制度一直未能真正解決的一個問題，具體而言，

28、就是應(yīng)該由誰完全代表國家作為國有財產(chǎn)的真正所有者行使國家財產(chǎn)的所有權(quán)，并真正承擔(dān)起國家財產(chǎn)所有權(quán)的所有者責(zé)任；由誰在獲得了國家財產(chǎn)所有權(quán)所相對應(yīng)的收益的同時，承擔(dān)起國家財產(chǎn)所有權(quán)所可能相對應(yīng)的損失。在目前為止，還沒有一個人格化的產(chǎn)權(quán)主體象真正的財產(chǎn)所有者那樣，既有巨大的內(nèi)在動力，又有巨大的內(nèi)在壓力來關(guān)心國家財產(chǎn)權(quán)的所有者收益，任何表層化的國有企業(yè)改革和國有銀行的改革到目前為止還不能從根本上解決國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)虛置問題。從國有銀行治理結(jié)構(gòu)的角度看，產(chǎn)權(quán)虛置直接導(dǎo)致了國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性的低下。因為國有銀行缺乏一個人格化的產(chǎn)權(quán)主體來行使完整意義上的所有權(quán)，就難以有足夠的激勵根據(jù)市場化盈利經(jīng)營的要求

29、進(jìn)行合格的經(jīng)理層的選擇和監(jiān)督，也就難以建立對經(jīng)理層的有效的激勵與約束機制；由于缺乏一個人格化的產(chǎn)權(quán)主體，經(jīng)理層必然獲得事實上的對國有銀行龐大資源的支配權(quán)，形"內(nèi)部人控制"的格局；同時，政府也可以十分方便地以行政干預(yù)等非市場化、非透明地方式影響銀行的經(jīng)營行為。    其次，國有銀行對于代理人（不同層次的經(jīng)營機構(gòu)中的經(jīng)理人員）的選擇由于缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體，而基本上采用行政化的干部考核運用制度。在代理人的選擇過程中，由于缺乏足夠的市場激勵和約束，并不能保障國有產(chǎn)權(quán)在國有銀行內(nèi)部的代表有足夠的激勵去選擇好的經(jīng)理層、解雇差的經(jīng)理及監(jiān)督經(jīng)理的表

30、現(xiàn)。由于經(jīng)理層的選擇是由所有者代表按照自身確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，因而，如果國家對國有銀行經(jīng)理層、以及國有銀行上級行對于下級分支機構(gòu)確定的代理人選擇目標(biāo)不是以盈利和經(jīng)營業(yè)績?yōu)橹饕獙?dǎo)向的，那么，由此決定的國有銀行經(jīng)理層的選擇和運用必然是非市場化的、低效率的。    第三，國有銀行內(nèi)部的權(quán)利配置結(jié)構(gòu)中，剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)在很大程度上是錯位的，在當(dāng)前國有銀行的激勵約束機制下，主要表現(xiàn)在國有銀行內(nèi)部擁有剩余控制權(quán)（也就是對國有銀行資源使用的投票權(quán)、支配權(quán)、決策權(quán)）的經(jīng)理層基本上沒有剩余索取權(quán)，于是，國有銀行內(nèi)部不同層次的經(jīng)理層掌握的剩余控制權(quán)就成為企業(yè)理論中所界定

31、的"廉價投票權(quán)"。國有銀行內(nèi)部"廉價投票權(quán)"比較普遍的存在，使所有者對于經(jīng)理層、上級經(jīng)理層對下級經(jīng)理層的控制效率難以明顯提高，也可能使不稱職的經(jīng)理層更易于在這種治理結(jié)構(gòu)的牟取生存空間。    第四，國有銀行經(jīng)理層的收入水平基本上是事前固定的，與業(yè)績水平的相關(guān)程度并不明顯。由于經(jīng)理層無需承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，則很難保證在這種激勵機制下經(jīng)理層會努力工作。由于國有銀行沒有上市的股票價格可供參考，因而即使要在一定程度上根據(jù)業(yè)績水平確定經(jīng)理層的收入，也很難尋找到一個有效的指標(biāo)。    第

32、五，國有銀行的代理人的經(jīng)營自主權(quán)在不同領(lǐng)域存在較大差異。從總體上說，國有銀行的經(jīng)理層作為內(nèi)部人，事實上控制了國有銀行的主要資源，但是由于國家作為所有者對于國有銀行經(jīng)理層經(jīng)營管理狀況的而擔(dān)憂，國家不同部門經(jīng)常以不同方式對銀行的經(jīng)營行為進(jìn)行影響，因而在國有銀行代理人的經(jīng)營自主權(quán)方面存在相當(dāng)大的灰色地帶和回旋的余地，人為調(diào)整的空間相對比較大。    第六，國有銀行在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面的問題，首先應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)股權(quán)的適度多元化的問題，通過股權(quán)的多元化促進(jìn)產(chǎn)權(quán)邊界的清晰、引入有豐富管理經(jīng)營的戰(zhàn)略機構(gòu)投資者。    第七，國有銀行的治理

33、結(jié)構(gòu)還比較缺乏對銀行經(jīng)營狀況變動的開放性和適應(yīng)性。首先，國家不同部門對于銀行的經(jīng)營分別采取了一系列控制措施，這些控制措施并不會隨銀行經(jīng)營狀況的變動而明顯變化。其次，由于近年來銀行業(yè)經(jīng)營管理方面的問題逐步暴露，在基本上沒有對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行大幅調(diào)整的前提下，政府基本上采用的是加強監(jiān)控的措施，如派出監(jiān)事會等等，這種強化監(jiān)控的措施一般都是單向的，是試圖通過監(jiān)事會代表國家作為外部人對國有銀行的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)控。其間的一個制度性問題是，監(jiān)事會等外部派駐機構(gòu)同樣存在一個建立合理的激勵約束機制的問題，即如何設(shè)計一套適當(dāng)?shù)倪m度安排，使這些代表國家的個人有足夠的激勵站在國家的利益角度動態(tài)地對國有銀行的經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)控，

34、并提出改進(jìn)措施。    三 國有銀行上市與治理結(jié)構(gòu)有效性的提高    關(guān)于國有銀行上市的問題，近期開始引起廣泛的關(guān)注。經(jīng)濟界在期望通過國有銀行上市來補充國有銀行資本金的同時，也希望通過上市來提高國有銀行治理結(jié)構(gòu)的有效性。    我們認(rèn)為，國有銀行上市確實能夠在一定程度上提高國有銀行治理結(jié)構(gòu)的有效性；但是，受到一系列內(nèi)部和外部因素的影響，國有銀行在上市后如果不注重治理結(jié)構(gòu)的有效性，那么，國有銀行上市之后可能會面臨中國股市上的國有控股的上市公司在治理結(jié)構(gòu)上面臨的同樣的困境。從國際

35、金融市場看，東南亞國家許多銀行在上市以后，依然保持了家族式的經(jīng)營方式和非市場化的、低效率的治理結(jié)構(gòu)，因而在1997年的東南亞貨幣危機中依然不堪一擊。    根據(jù)我們的分析框架，我們認(rèn)為，國有銀行上市能夠從以下幾個方面提高國有銀行治理結(jié)構(gòu)的有效性：    1 國有銀行上市后在對經(jīng)理層的選擇與監(jiān)督方面可以在更大程度上運用市場化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行；    2 國有銀行上市后可以通過特定的制度設(shè)計（如認(rèn)股權(quán)等等），促使剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的盡可能對稱，重點解決國有銀行內(nèi)部大量存在的&quo

36、t;廉價投票權(quán)"的問題。    3 國有銀行的上市，引入了新的投資者和外部的監(jiān)督，能夠從市場的角度增大對國有銀行改善經(jīng)營管理的壓力。    4國有銀行上市后，將有條件打破經(jīng)理層的收入水平與業(yè)績水平基本不掛鉤的狀況，國有銀行在建立激勵機制方面的自主權(quán)有所加大。    5 國有銀行上市后，能夠引入現(xiàn)代企業(yè)制度所需要的制度框架（主要包括股東大會、董事會和監(jiān)事會等），為進(jìn)一步提高治理結(jié)構(gòu)的有效性奠定了基礎(chǔ)。    不過，根據(jù)目前的政策

37、趨勢看，即使國有銀行上市后，依然會保持國家的絕對控股，同時，在對國有銀行的管理上依然會保留相當(dāng)明顯的行政干預(yù)色彩，國有股產(chǎn)權(quán)虛置的問題、以及由此引發(fā)的經(jīng)理層的選擇和監(jiān)控等方面的問題會繼續(xù)存在，只是在程度上有所不同而已。    我們可以從當(dāng)前中國股市上的國家控股的上市公司的治理結(jié)構(gòu)狀況，預(yù)測國有銀行在國家絕對控股條件下的治理結(jié)構(gòu)。實際上，當(dāng)前中國的上市公司絕大部分都脫胎于傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)。在股份制改造、上市的過程中，雖然企業(yè)經(jīng)營有了一定壓力，管理、業(yè)績有所提高，但仍舊帶著舊體制深深的烙印，距離建立有效的治理結(jié)構(gòu)的真正意義上的股份公司、上市企業(yè)還有一

38、段不小的距離。募股、上市主要是發(fā)揮了股市的籌資功能，解決了企業(yè)資金緊缺的燃眉之急，而至關(guān)重要的企業(yè)內(nèi)部機制改革則還遠(yuǎn)未完成。從一定意義上說，公司治理結(jié)構(gòu)是借以處理公司中的各種合約、協(xié)調(diào)和規(guī)范公司中各利益主體之關(guān)系的一種制度安排 。在這種制度安排中，建立在清晰的產(chǎn)權(quán)邊界的基礎(chǔ)上的股權(quán)結(jié)構(gòu)決定了股東結(jié)構(gòu)和股東大會，進(jìn)而決定了董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的組成，在這個委托代理的鏈條中，在不同股權(quán)結(jié)構(gòu)背景下的委托人或委托人代表對代理人的監(jiān)控能力和積極性是不同的，因為不同的委托人或委托人代表辦私有資本者與政府官員，對代理人行為承擔(dān)的風(fēng)險和從中獲取的收益是不一樣的。因此，只有產(chǎn)權(quán)邊界清晰、股權(quán)結(jié)構(gòu)合理，才可能形

39、成有效的治理結(jié)構(gòu) 。特別值得指出的是 ，由于這些國家控股的、從國有企業(yè)改組而來的上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中公股特別是國家股占絕對優(yōu)勢，一方面使企業(yè)尚不能先全擺脫舊體制行政干預(yù)的陰影；另一方面，國家股產(chǎn)權(quán)主體的虛置必然在相當(dāng)程度上導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)越位代替所有權(quán)、虛化監(jiān)督權(quán)。同時，由于中國股市上規(guī)定，占據(jù)支配地位的公股不流通，這一部分股份必然對于股市的反應(yīng)麻木并且因為缺乏外部的并購機制而拒絕市場對企業(yè)所做出的評估。占有少數(shù)比例的個人股是可以流通的，由于總比例低、持股分散，個人股東即使要在治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮作用也是勢單力薄的；中國股票市場上的上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中，盡管法人股一般有較明確的利益主體和較強的趨利動機，但總

40、體比例依然較小，作用也比較弱，而且有不少法人股主體與上市公司有著千絲萬縷的聯(lián)系，其獨立非用易受侵蝕；國家股比例最高，通常由各地國資局持有，也有政府或行業(yè)主管部門掌握的情況，但由于國家股的產(chǎn)權(quán)主體虛置，難以有效建立市場化的利益激勵機制和約束機制，致使維護(hù)國有股權(quán)益的工作較難落實，再加之國資局等部門的行業(yè)專業(yè)能力及精力限制、難以建立高效率的評價與監(jiān)督體系等問題，國有股在治理結(jié)構(gòu)中的作用必然可能進(jìn)一步被其他利益集團(tuán)所替代，利用國有股的支配權(quán)為特定的利益集團(tuán)（如經(jīng)營者等等）利益或者是一些非經(jīng)濟性、非效率性目標(biāo)服務(wù)。這樣，就必然出現(xiàn)股東大會流于形式；董事會越權(quán)行使其權(quán)力；董事會與公司行政領(lǐng)導(dǎo)混淆甚至合一

41、；監(jiān)事會虛設(shè)或由黨委代勞，監(jiān)事要么深深植根于企業(yè)受行政領(lǐng)導(dǎo)牽制，要么游離于企業(yè)之外難以真正發(fā)揮監(jiān)控作用；董事會與股東大會脫鉤，難以代表股東利益進(jìn)行決策等等流弊，從而使得上市公司中本來應(yīng)當(dāng)具備的所有者、經(jīng)理層等利益集團(tuán)之間的相互制衡的治理結(jié)構(gòu)被破壞，從而可能使得使得行政干預(yù)的陰影仍然存在；同時經(jīng)營者可能會在缺乏必要制衡的條件下以自己的利益最大化取代股東權(quán)益最大化。    由于國有銀行上市后，依然會面臨與當(dāng)前國家控股的上市公司一樣的制度環(huán)境和市場條件，因而在一定意義上我們可以預(yù)測，當(dāng)前在國家控股的上市公司的治理結(jié)構(gòu)中存在的問題，也會在上市后的國有銀行中存在。

42、從當(dāng)前國家控股的上市公司治理結(jié)構(gòu)的具體狀況看 ，問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）在國家股主導(dǎo)的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，國家股權(quán)代表政府的目標(biāo)是多元化的，既有經(jīng)濟目標(biāo)，又有政治和社會發(fā)展目標(biāo)。這種多元化的評價目標(biāo)必然影響對上市后的公司的管理和控制，如有的地方政府或政府部門行政指派董事長或總經(jīng)理、行政性地控制公司對資本的管理和流動等，嚴(yán)重影響和制約了公司對經(jīng)營利潤目標(biāo)的追求。（2）公司經(jīng)營利潤和資本分紅與經(jīng)理層個人利益不對稱的激勵機制，使很多經(jīng)理層對公司利益的關(guān)注程度降低，公司代理成本日趨上升。（3）在治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位的股東大會的質(zhì)量低下，股東的表決權(quán)有待規(guī)范，如關(guān)聯(lián)交易關(guān)聯(lián)方不回避和大量使用通迅表決

43、。（4）董事會不能發(fā)揮有效的作用，董事責(zé)任淡化，董事會缺乏獨立性；董事長兼任總經(jīng)理的比例相當(dāng)高；（5）監(jiān)事會的功能弱化，缺乏權(quán)威，等等。    因此，從當(dāng)前國家控股的上市公司的治理結(jié)構(gòu)看，由于國家控股的上市公司沒有明確的所有者，而都是代理人，目前又缺少良好的國有股股東的行為規(guī)范，使得大股東不會、也無法關(guān)心上市公司的經(jīng)營狀況，沒有增強公司業(yè)績的積極性。而眾多的中小股東有這種積極性，卻囿于股權(quán)有限而無力采取實質(zhì)性的措施。占有支配地位的公有股的不流通，使得上市公司在所有者缺位的同時又形成了嚴(yán)重的內(nèi)部人控制，股票價格的波動，經(jīng)營效益的好壞不能直接影響經(jīng)營者的地位

44、，他們不會受到來自市場的收購和被免職的威脅，沒有壓力來經(jīng)營好企業(yè)。因此，上市公司治理結(jié)構(gòu)方面存在的很多問題是和大股東的產(chǎn)權(quán)主體缺位和不負(fù)責(zé)任有關(guān)的。 四 產(chǎn)權(quán)虛置：國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性難以明顯提高的重要根源之一    從前述國有銀行治理結(jié)構(gòu)的角度看，合理的產(chǎn)權(quán)制度的安排是有效的公司治理結(jié)構(gòu)存在的必要前提和基礎(chǔ)；事實上，如同國有企業(yè)一樣，產(chǎn)權(quán)虛置實際上是導(dǎo)致國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性低、經(jīng)營效率低下的重要原因。    如前所述，在傳統(tǒng)的國有產(chǎn)權(quán)制度下一直懸而未決的一個重要問題，那就是應(yīng)該由誰來代表國家作為國有財產(chǎn)的真正

45、所有者行使國家財產(chǎn)的所有權(quán)，并真正承擔(dān)起國家財產(chǎn)所有權(quán)的所有者責(zé)任；由誰在獲得了國家財產(chǎn)所有權(quán)所相對應(yīng)的收益的同時，承擔(dān)起國家財產(chǎn)所有權(quán)所可能相對應(yīng)的損失。從目前的情況看，在國有經(jīng)濟體系內(nèi)，還沒有一個人格化的產(chǎn)權(quán)主體象真正的財產(chǎn)所有者那樣，既有巨大的內(nèi)在動力，又有巨大的內(nèi)在壓力來關(guān)心國家財產(chǎn)權(quán)的所有者收益。應(yīng)當(dāng)說，目前推進(jìn)的不同類型的國有企業(yè)和國有銀行改革的措施，盡管在強化管理等方面取得了明顯的成效，但是在解決產(chǎn)權(quán)虛置問題和由此導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)有效性降低等問題時，基本上是沒有明顯進(jìn)展的。    事實上，經(jīng)過多年的改革，國有銀行內(nèi)部依然還沒有完全建立起來產(chǎn)權(quán)

46、明晰、責(zé)權(quán)明確、自主經(jīng)營、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。國有資本的產(chǎn)權(quán)主體一直是虛置的，在國有銀行沒有股份制改造和上市之前，國家作為最大的股東，理所當(dāng)然地?fù)碛泄竟芾韺拥倪x擇權(quán)，由企業(yè)主管部門委派上市公司的董事長和總經(jīng)理也是天經(jīng)地義的事。即使在國有銀行通過股份制改組和上市后，政府主管部門對于國有銀行的影響也是相當(dāng)直接的，在政企不分的情況下，上市銀行國家股股權(quán)代表的選派多為行政化行為，這些派駐的行政官員在國家股占控股地位的情況下順理成章地會成為公司的董事長和總經(jīng)理，這容易使國有企業(yè)的股份制改造成為徒有虛名的空殼，使得處于控股地位的國有股股東不能有效地約束經(jīng)營者的行為；有時，政府有關(guān)部門又會以行政干預(yù)的

47、方式干擾上市公司的經(jīng)營活動，因為國有資產(chǎn)的最終所有者是國家，而國家的權(quán)利又是由政府來行使的。在這個過程中，代表國有主體的監(jiān)督部門較多，不僅增加了行政監(jiān)督費用，而且增加了部門之間的摩擦，損害了監(jiān)督的統(tǒng)一性和有效性。在信息不對稱的情況下，國有股權(quán)管理的多頭介入、職責(zé)交叉不明等等諸如此類的低效率監(jiān)督就為各種損害所有者利益的不法行為提供了可能。在實踐中，我國一些上市的銀行的董事會的成員和經(jīng)理層實質(zhì)上在很大程度上仍然是由政府部門或企業(yè)的上級主管部門任命的，從企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的角度看，上市后的銀行的董事會成員和經(jīng)理層必然只是更為關(guān)注對政府部門或企業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)了。換言之，國有產(chǎn)權(quán)代表的行政化因素使國有銀行內(nèi)

48、部的委托-代理關(guān)系不是一種經(jīng)濟意義上的財產(chǎn)所有者與法人所有者之間的關(guān)系，即使國有股主體與經(jīng)營者之間形成某種形式的契約，但由于缺乏市場基礎(chǔ)，常常包含政治、社會與經(jīng)濟等多個方面的目標(biāo)。同時，由于作為國有資產(chǎn)代理人的經(jīng)理人由于具有雙重身份和人格，使得對經(jīng)理人的激勵機制與約束機制并不能導(dǎo)致公司效益的最大化。雖然國有股股東也可能為經(jīng)理階層提供某種激勵機制，但作為激勵機制的收入機制無法與市場標(biāo)準(zhǔn)相對接，即不是市場選擇的結(jié)果。因此，經(jīng)理層所擁有?quot;剩余控制權(quán)"與其所得的"剩余索取權(quán)"經(jīng)常不是對稱的，這經(jīng)常會導(dǎo)致內(nèi)部人權(quán)力的濫用。   

49、60;五 當(dāng)前我國國有銀行治理結(jié)構(gòu)有效性的提高    因此，國有銀行有效治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，涉及到眾多的利益主體，既然充分借鑒國際經(jīng)驗，也要立足于中國的實際狀況，采取切實可行的措施，以達(dá)到降低委托代理成本、保持相關(guān)利益主體的利益均衡、促使企業(yè)盡可能地提高運行效率的目標(biāo)。    從目前的情況看，我們認(rèn)為有以下幾個方面值得關(guān)注：    （一）以計劃手段為基點的行政管制與市場利益誘導(dǎo)為基點的治理結(jié)構(gòu)是存在根本差異的    由于國有銀行在治理結(jié)構(gòu)方面存在的一些問題，當(dāng)前出現(xiàn)了一種通過強化種種行政性的監(jiān)控管制來代表國家實施對國有銀行的約束的傾向，這實際上是對行政管制和治理結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的重大誤解。簡而言之，行政管制是以計劃手段為基點的，而治理結(jié)構(gòu)則是強調(diào)尊重不同利益主體的利益，試圖運用行政管制來代替治理結(jié)構(gòu)，可能不僅不能解決治理結(jié)構(gòu)方面的問題，反而可能帶來新委托代理問題，增大委托代理的成本。應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部利益的均衡和協(xié)調(diào)，而管