城市交通政策與交通擁堵問題

1、城市交通政策與交通擁堵問題錦州規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院戚江陳長毅【摘要】 在對城市交通政策的含義、內(nèi)容、制定、作用等簡要認(rèn)識的 基礎(chǔ)上，從交通政策的角度分析了城市交通擁堵問題的成因，闡述了一體化 交通戰(zhàn)略和三大交通政策，最后就城市如何從交通政策入手解決交通問題提 出了六條建議。【關(guān)鍵詞】城市交通政策交通擁堵1對城市交通政策的認(rèn)識1.1城市交通政策的內(nèi)涵城市交通政策是指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)城市交通活動(dòng)的總綱，是由政府部門 基于城市交通戰(zhàn)略而制定的，是引導(dǎo)城市交通發(fā)展的關(guān)鍵因素。城市交通政 策具有權(quán)威性、綜合性、可操作性和理論性等特征。與交通規(guī)劃強(qiáng)調(diào)前瞻性的特點(diǎn)相比，交通政策更注重實(shí)施的可操作性和 對解決現(xiàn)實(shí)問題

2、的指導(dǎo)作用，因此交通規(guī)劃是交通政策的理論依據(jù)，而交通 政策則是交通規(guī)劃的實(shí)施途徑。由于城市交通政策提出的措施將付諸行動(dòng)， 因而要具有很強(qiáng)的可操作性，便于政府職能部門貫徹和實(shí)施。1.2城市交通政策的內(nèi)容城市交通政策的核心內(nèi)容是交通發(fā)展模式的選擇，城市交通模式是在城 市交通發(fā)展戰(zhàn)略的前提和框架下，在城市現(xiàn)階段交通基礎(chǔ)、人口和用地布局、 經(jīng)濟(jì)水平以及社會環(huán)境等特定條件下制定的。在選擇交通模式進(jìn)而制定城市交通政策的過程中，以下三方面的內(nèi)容應(yīng) 予重視：要確立城市交通運(yùn)行的主導(dǎo)方式，如果選擇以公共交通為主的交 通模式，在政策導(dǎo)向上就要加大投入建設(shè)軌道交通，積極優(yōu)化地面公交，鼓 勵(lì)市民使用公共交通;要積極引

3、導(dǎo)各種交通方式充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢并促 進(jìn)各種交通方式的緊密銜接（這是因?yàn)?，各種交通方式有其自身特定的適用 范圍和局限性，而隨著供需規(guī)模的不斷擴(kuò)大，多式聯(lián)運(yùn)將變得越來越普遍）， 因此要制定各種交通方式具體的導(dǎo)向政策，從而明確發(fā)展方向，包括各種公交方式內(nèi)部的高效協(xié)調(diào)以及公交與私人交通的銜接;城市交通政策要體現(xiàn) 出城市的地域差別性，即根據(jù)城市不同地帶的特點(diǎn)，確定不同的交通結(jié)構(gòu)， 甚至制定截然不同的交通模式。1.3城市交通政策的制定城市交通政策應(yīng)建立在前期扎實(shí)的理論研究基礎(chǔ)上，反映先進(jìn)的理念。 制定城市交通政策不僅需要充分把握城市的特點(diǎn)，而且還需要準(zhǔn)確判斷城市 交通所處的發(fā)展階段。同時(shí)，在城市交通政策

4、制定的過程中要充分考慮社會 各界及廣大公眾的接受程度，但是最終形成的政策應(yīng)當(dāng)具有鮮明的傾向性。城市交通政策的制定過程也是協(xié)調(diào)各部門利益的過程，最終形成的政策 是協(xié)調(diào)諸多關(guān)系和責(zé)任的產(chǎn)物，也是各部門意見調(diào)和的結(jié)果。1.4城市交通政策的作用政府的發(fā)展戰(zhàn)略和交通政策，極大地左右著城市交通發(fā)展的方向。城市 交通發(fā)展中面臨的問題、采取的相應(yīng)對策以及在此過程中各方關(guān)系的協(xié)調(diào)， 集中地通過政府的交通政策反映出來。因此，制定城市交通政策是解決復(fù)雜 的交通問題所必須采取的綜合手段，對保障城市交通高效運(yùn)行和有序發(fā)展有 重要作用。2交通擁堵對城市的困擾及其原因分析2.1擁堵的狀況近幾年來，全國很多城市不止是大城市，

5、很多中等城市包括錦州市都陷 入了交通擁堵的困境，嚴(yán)重降低了城市的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，一定程度上阻礙了社會、 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了城市的整體形象。錦州市的早晚流量高峰期間，整個(gè)城區(qū)的道路基本處于擁堵狀態(tài)。據(jù)錦 州市交管部門介紹，小凌河以北、鐵路以南的城市中心區(qū)是錦州交通擁堵最 嚴(yán)重的地方，一些路段，車輛的通行時(shí)速已降到10km以下。對錦州市居民2010年出行情況的調(diào)查表明，在居民出行結(jié)構(gòu)中公交車 只占25%，步行和自行車出行占35%，其余的近40%為私家車、公務(wù)車和 出租車。而在2000年以前，公交的分擔(dān)率是40%，步行和自行車出行占50%， 只有10%為私家車、公務(wù)車和出租車。很顯然，隨著人民生活水平的提

6、高， 小汽車進(jìn)入家庭取代自行車，使步行和自行車出行的人數(shù)的大副下降，但同 時(shí)公共交通的吸引力不但沒提升，反而也在下降。2.2擁堵的分析：交通政策的反思2.2.1交通政策不明朗，整體思路和配套措施較欠缺由于交通政策不夠明確，使得錦州城市交通發(fā)展的指導(dǎo)思想顯得搖擺不 定，表現(xiàn)在實(shí)際工作中，就是政府在道路交通建設(shè)上思路不夠清晰，工作推 進(jìn)不夠堅(jiān)定，措施顯得不夠有力，每次新舉措的出臺都更多的帶有臨時(shí)應(yīng)急 色彩，長遠(yuǎn)整體思路的連貫性則嫌不足。2.2.2公交優(yōu)先為導(dǎo)向的策略未能真正落實(shí)為什么錦州的交通在汽車保有量僅僅30多萬輛的情況下就到了擁堵的 地步，而且在未來可以預(yù)期的一段時(shí)期內(nèi)將無法好轉(zhuǎn)甚至還可能惡

7、化，原因 之一就是城市的決策者在城市交通發(fā)展戰(zhàn)略上存在失誤，盡管“公交優(yōu)先” 的目標(biāo)喊了好多年，但是并沒有真正將“公交優(yōu)先”作為解決城市交通問題的 優(yōu)先戰(zhàn)略，公共交通體系（特別是大容量快速公交）的發(fā)展明顯滯后，供需不 平衡，也沒有形成長、中、短途合理銜接的公交換乘體系。錦州市常規(guī)公交 車對城市交通的分擔(dān)率不足20%，離80%的期望值相距甚遠(yuǎn)。2.2.3對城市公共交通的重要性認(rèn)識不足不同的交通方式和居民出行結(jié)構(gòu)，對城市交通所產(chǎn)生的壓力是截然不同 的。在國外的大城市80%的交通量由公共交通承擔(dān)，絕大多數(shù)市民通勤及 購物主要還是乘坐公共交通，擁有小汽車的人中使用小汽車上下班的只有 10%左右。2.2

8、.4機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長過快，路車發(fā)展不夠協(xié)調(diào)錦州機(jī)動(dòng)車從2005年的10萬輛發(fā)展到現(xiàn)在的30萬輛，只用了 5年半， 機(jī)動(dòng)車保有量的增長速度，以每天70多輛上牌的速度增長。據(jù)錦州市交通 主管部門預(yù)測，按照目前的增長速度，到2020年，錦州機(jī)動(dòng)車保有量將突 破60萬輛。2.2.5私人小汽車使用政策過于寬松，值得檢討錦州的機(jī)動(dòng)車數(shù)量突破30萬輛后，私車約占2/3,其中私人小轎車20 萬輛。每百戶家庭擁有小汽車已達(dá)10輛，按照國際通行的百戶10輛的標(biāo)準(zhǔn)， 錦州已經(jīng)進(jìn)入了汽車化社會。對私人小汽車的擁有和使用態(tài)度，也一直是城市交通政策的重要方面。 據(jù)測算：如果采用公共交通所需的道路面積為1，騎自行車就是57,

9、坐小 汽車要1525。另一方面，公共汽車的平均乘坐率是70人/車，而小汽車 是1.4人/車。一直以來，錦州對轎車發(fā)展實(shí)行的是壓低使用成本的政策，低廉的使用 成本造成對社會公共資源的過度消耗甚至浪費(fèi)，值得反思和檢討。綜合全國 的情況看，目前錦州的機(jī)動(dòng)車使用成本是比較低的。買車就意味著廉價(jià)占有 城市的公共資源，將污染免費(fèi)排放給整個(gè)城市居民，用車成本則由全社會來 承擔(dān)。以停車成本為例：錦州2元/h，而上海市區(qū)10元/h，據(jù)專家的測算， 錦州的停車費(fèi)應(yīng)不低于10元/h。如果繼續(xù)維持極低價(jià)格水平的汽車使用政 策，公共資源就難免不會被濫用，從而使車輛急增，整個(gè)城市交通陷入惡性 循環(huán)。導(dǎo)致整個(gè)城市效率繼續(xù)降

10、低，進(jìn)一步加劇不公平。2.2.6重視工程手段，對其他政策性措施有所忽視盡管也有一些類似于“公交優(yōu)先”、“需求管理”的觀點(diǎn)和聲音在呼吁，但 實(shí)際上錦州的做法反映出在決策層中有一種傾向靠多修路來解決交通 問題，政府部門每每以新修了多少條路來炫耀政績，卻很少去思考這些硬件 設(shè)施的投入使用對解決交通問題的作用到底有多大？由于相應(yīng)的措施和其 他手段配套不夠，結(jié)果就是“路修到哪里，車堵到哪里”。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，修路并不是解決城市交通擁堵問題的“萬丹靈藥”，必須從 優(yōu)化道路結(jié)構(gòu)上尋求突破。決不能盲目地在數(shù)量上做文章。1970年代英國的一份專家調(diào)查報(bào)告中認(rèn)為：在考慮建設(shè)新的道路之前， 首先應(yīng)該考慮各種提高現(xiàn)有道路

11、使用效率的措施，并采用與道路供應(yīng)條件相 適應(yīng)的交通需求管理（交通需求管理的實(shí)質(zhì)就是要適度抑制不合理交通需 求）。不依賴大規(guī)模新建道路，仍然有可能保證城市交通的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。國內(nèi)外的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)都表明，工程手段一定要在規(guī)劃的指導(dǎo)和前期 系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行。2.2.7規(guī)劃布局存在問題，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理錦州的城市形態(tài)結(jié)構(gòu)存在一定的先天不足，首先沒形成完整的環(huán)路系 統(tǒng)，西環(huán)仍沒形成，所以造成大量過境交通穿越市中心，嚴(yán)重影響城市內(nèi)部 交通。其次京沈鐵路將錦州主城區(qū)分成南北兩部分，南北通過幾個(gè)橋洞聯(lián)系， 交通不暢形成多處瓶頸。在路網(wǎng)結(jié)構(gòu)方面，存在著道路功能不明確，各級道路級配不合理，使得 主次干道不分，造

12、成主干道壓力過大，易造成交通堵塞。還有交通設(shè)施不全， 造成機(jī)動(dòng)車亂停放、行人亂穿馬路等現(xiàn)象。3上海交通政策的啟示3.1 一體化交通的戰(zhàn)略的制定上海在城市交通政策中適時(shí)地提出了建設(shè)國際大都市一體化交通的戰(zhàn) 略，并構(gòu)成上海市城市交通白皮書的主線。應(yīng)當(dāng)說，在城市交通發(fā)展的 初級階段一體化交通的問題并不突出，只有在發(fā)展到一定階段后才會產(chǎn)生這 種需求。上海正是經(jīng)過10多年的發(fā)展之后，形成了一批成熟的專業(yè)系統(tǒng)，但 是隨著供需規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各系統(tǒng)在不斷成熟的同時(shí)，交通問題也變得越 來越綜合和復(fù)雜，系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)運(yùn)作日益受到關(guān)注。面對城市化 步伐加快、小汽車進(jìn)入家庭和軌道網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展的新形勢，要求上

13、海以一體 化交通戰(zhàn)略為導(dǎo)向，盡快形成綜合性強(qiáng)、效率高、能為市民提供多種選擇的 一體化交通格局。3.2三大交通政策確保戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上海通過制定并實(shí)施三個(gè)重大政策來確保一體化交通戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3.2.1首先是公共交通優(yōu)先發(fā)展政策。通過積極的引導(dǎo)，不斷提高公交 方式出行的比重，穩(wěn)步提高交通機(jī)動(dòng)化水平，發(fā)揮慢行交通短距離出行和接 駁公交的功能，逐步形成以公共交通為主，個(gè)體交通為輔的交通模式。到2020 年，公交出行方式比重全市為35%，中心區(qū)達(dá)到50% ；而在公共客運(yùn)系統(tǒng)中， 各種方式根據(jù)不同的功能定位，合理分工，緊密銜接，實(shí)現(xiàn)“軌道交通為主體， 公共汽車為基礎(chǔ)和出租汽車為補(bǔ)充”的規(guī)劃目標(biāo)。3.2

14、.2其次是交通區(qū)域差別化政策。中心區(qū)依托大容量軌道交通網(wǎng)絡(luò)， 完善道路等級配置，控制機(jī)動(dòng)車流量；外圍區(qū)以地面公交和軌道交通為主導(dǎo)， 加快建設(shè)快速路，適度放寬小汽車等個(gè)體機(jī)動(dòng)方式的使用；效區(qū)重點(diǎn)建設(shè)高 速公路網(wǎng)，鼓勵(lì)小汽車的擁有和使用，推動(dòng)城市空間有序擴(kuò)展。由內(nèi)向外， 中心區(qū)、外圍區(qū)、郊區(qū)三個(gè)不同的區(qū)域，公交方式與個(gè)體機(jī)動(dòng)方式出行人數(shù) 之比依次為3 ： 1、2 ： 1、1 ： 1。3.2.3第三是道路車輛協(xié)調(diào)發(fā)展政策。在加快全市道路網(wǎng)建設(shè)的同時(shí)， 調(diào)控機(jī)動(dòng)車流量，保持路車協(xié)調(diào)發(fā)展，始終將道路網(wǎng)的運(yùn)行狀況維持在合理 的水平。在現(xiàn)階段，仍將控制機(jī)動(dòng)車總量；隨著城市的發(fā)展，逐步加強(qiáng)對機(jī) 動(dòng)車增長速度的

15、動(dòng)態(tài)調(diào)控。4對錦州交通問題的若干建議：在交通政策方面如何改進(jìn)顯而易見，未來10年內(nèi)錦州市區(qū)道路負(fù)荷會繼續(xù)增加，交通將日趨緊張， 錦州應(yīng)盡快為迎接汽車化社會做好準(zhǔn)備。當(dāng)務(wù)之急，要盡快制定并出臺系統(tǒng) 化的、具有明確導(dǎo)向性的城市交通政策，在若干重大問題上選擇明朗的政策 取向，并在城市交通發(fā)展、建設(shè)和管理實(shí)踐中認(rèn)真落實(shí)和堅(jiān)持下去。當(dāng)然， 在交通政策的制定和出臺，還要特別注意與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體水平和所處 階段相適應(yīng)。4.1花大力氣，重點(diǎn)落實(shí)公交優(yōu)先戰(zhàn)略和我國多數(shù)大城市一樣，錦州的城市道路交通需要真正確立公共交通優(yōu) 先發(fā)展的戰(zhàn)略并落到實(shí)處，采用高消費(fèi)的發(fā)展模式并不適合錦州的實(shí)際。公 共交通優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略

16、，意味著要?jiǎng)?chuàng)造各種條件，在資金投入、政策界限和 資源使用上必須切實(shí)對公交實(shí)行傾斜。除規(guī)劃、建設(shè)大容量快速公共汽車交 通網(wǎng)絡(luò)外，還可采取擴(kuò)大公交專用道、增加停車港灣、交叉路口公交先行、 減少座位增加站位、加長站距等措施。同時(shí)應(yīng)該認(rèn)識到，確立公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略并不意味著小汽車不能進(jìn)入 家庭，公共交通與私人小汽車交通承擔(dān)不同性質(zhì)的交通內(nèi)容，并應(yīng)有確實(shí)有 效的調(diào)控手段協(xié)調(diào)兩者之間關(guān)系。其實(shí)，令人擔(dān)憂的不僅僅是錦州機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增長，更是在未來的幾年 內(nèi)錦州市能否將“公交優(yōu)先”的戰(zhàn)略真正落實(shí)。但愿這些計(jì)劃能夠落實(shí)。4.2 適度控制小汽車的增長和使用這里所說的控制小汽車，不僅僅是指私人小汽車，也包括政府部門

17、的公 務(wù)車，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在錦州道路上行駛的車輛中（出租車除外），公車與私車的比 例大約是4： 1，也就是說公車占用了更多的道路資源。保守的估計(jì)，全市 也有5萬輛公家小汽車。從長遠(yuǎn)看，政府對小汽車的增長進(jìn)行管制可能并不是解決問題的最好方 法?？紤]到道路增長的因素，參考國內(nèi)外等大中城市機(jī)動(dòng)車保有量，預(yù)測的 錦州2020年機(jī)動(dòng)車數(shù)量60萬輛還處在可以接受的范圍內(nèi)，有人甚至認(rèn)為， 和大城市相比，“60萬輛汽車保有量相對于錦州市300萬人口來說，數(shù)字還 小得很。以城市整體規(guī)?？?，100萬輛的汽車保有量才是合適的”。靜態(tài)比 較，似乎也有道理，問題的關(guān)鍵是不能這么簡單套用比照而得出結(jié)論，必須 從歷史的和發(fā)展的角

18、度進(jìn)行分析，要考慮城市及其交通發(fā)展的階段和特征。在中國目前的發(fā)展階段和情況下，綜合考慮道路和設(shè)施的容量、多種交 通方式的結(jié)構(gòu)和構(gòu)成以及相互之間的銜接和協(xié)調(diào)能力、城市交通和環(huán)境的可 持續(xù)發(fā)展、交通管理水平等各種因素，對小汽車的增長進(jìn)行適度的控制是必 要的。對錦州而言，在公共交通發(fā)展起來并成為城市公共交通的主體之前， 小汽車的增長需要有所節(jié)制，放任其增長決非明智之舉，必須有明確的政策 措施加以引導(dǎo)。相比之下，上海市城市交通白皮書就明確提出：“在路 網(wǎng)擴(kuò)容余地不大、公共交通欠發(fā)達(dá)、停車收費(fèi)辦法欠完善、道路擁擠收費(fèi)手 段欠缺等因素的制約下，仍將控制機(jī)動(dòng)車總量”。預(yù)計(jì)2020年全市控制在 200250萬

19、輛，2010年180萬輛左右（非郊區(qū)牌照100萬輛）。但應(yīng)“隨著交 通控制與管理能力的不斷增強(qiáng)，對機(jī)動(dòng)車的增長速度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”。再看英國的道路交通政策發(fā)展歷程，與許多國家一樣，英國經(jīng)過實(shí)踐也 認(rèn)識到，無限制地滿足汽車交通，特別是小汽車交通的需要，并不是一個(gè)正 確的交通發(fā)展目標(biāo)，無論資源和財(cái)政都不可能保證這樣一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為 此，必須重視公共交通的發(fā)展，大力發(fā)展公共交通，把第一位的路面通行權(quán) 優(yōu)先讓給公交車，通過提高公交車的服務(wù)水平和質(zhì)量，吸引人們選擇公交出 行。同時(shí)，對交通需求進(jìn)行管理，適度抑制私人小汽車的使用，減少因小汽 車過度使用帶給城市中心區(qū)的交通壓力。4.3引入停車政策的調(diào)節(jié)手段上

20、海市城市交通白皮書提出了要建立統(tǒng)一的停車收費(fèi)機(jī)制，這一思 路值得錦州借鑒?？赏ㄟ^差別化供給停車泊位與收費(fèi)等政策，對不同地區(qū)、 不同時(shí)段實(shí)行不同的停車政策（包括不同的停放限制和停車費(fèi)率等），調(diào)控停 車泊位的供給，限制采用私人小汽車上下班，進(jìn)而引導(dǎo)小汽車的使用。嚴(yán)格 控制路內(nèi)停車位的供給和使用，增加路外公共停車設(shè)施供給，鼓勵(lì)使用地下 停車庫或停車樓，調(diào)整費(fèi)率比價(jià)。在錦州中心區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行停車泊位低供給，提供有限停車泊位。城市外圍 地區(qū)由里向外，停車泊位供給可逐步放寬。在市區(qū)邊緣，應(yīng)結(jié)合大型公交樞紐的建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)若干“停車換 乘” (Park & Ride)設(shè)施，實(shí)行低價(jià)位或免費(fèi)停車，鼓勵(lì)換乘公交進(jìn)入

21、市區(qū)。4.4制定合理的汽車消費(fèi)政策，調(diào)節(jié)小汽車的使用從我國大城市以往的實(shí)踐來看，要解決好城市交通問題，汽車消費(fèi)政策 的改革必須同步進(jìn)行，配套改革，甚至要加快步伐。要建立有效的機(jī)制，通 過政策導(dǎo)向，引導(dǎo)小汽車的合理使用。在國外，購車后基本是開車才會產(chǎn)生費(fèi)用，而在我國，一旦成為有車一 族，不論用還是不用都要不停地交納各種費(fèi)稅，在使用和不使用花費(fèi)基本相 差不大的前提下，人們自然要選擇使用車輛。有這樣一個(gè)內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制起作 用，我國城市中私人小汽車的使用率自然就要高于國外。顯而易見，如果在每天大量出現(xiàn)的通勤交通方面發(fā)展小汽車交通的話， 將要付出社會無法忍受的代價(jià)。因此，小汽車需要進(jìn)入家庭，但小汽車的使

22、用必須有所節(jié)制。4.5理順管理體制，保障交通政策的有效實(shí)施城市交通是城市效率的一面鏡子，它折射的不僅是交通發(fā)展和管理水 平，而且是一個(gè)城市的權(quán)力體制和政府管理水平。我國的城市交通管理中存 在行業(yè)分割與部門分割以及職能交叉重疊的問題。雖經(jīng)歷次改革，也只是個(gè) 別職能在新舊機(jī)構(gòu)間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，沒有從根本上解決原有體制的弊端。為了確 保城市交通政策的順利實(shí)施，城市政府首先要建立一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威機(jī)構(gòu)， 由該機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門的工作，統(tǒng)一負(fù)責(zé)城市交通政策的編制和實(shí)施。從多年來錦州整治交通擁堵的實(shí)踐來看，部門職能和權(quán)力分割的舊框框 尚未打破，新的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體制有待建立。需要成立交通委員會，進(jìn)一 步理順管理體制，協(xié)調(diào)部門之間的工作。4.6引入經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，加強(qiáng)交通需求管理對任何一個(gè)城市來說，交通發(fā)展的制約絕對不僅是建設(shè)資金的制約，還