綜合減災(zāi)規(guī)劃城市的生命線

1、綜合減災(zāi)規(guī)劃城市的生命線一、綜合災(zāi)情觀與公共安全全國2003年肆虐的“非典”已經(jīng)引發(fā)了人們對城市公共危 機的一系列多維審視，它是對人與城市應(yīng)急能力的一次嚴(yán)肅的拷 問。建設(shè)綜合減災(zāi)已經(jīng)成為各大中小城市普遍關(guān)注的主題詞。今年暑期的突降暴雨，使幾個城市的交通癱瘓，道路塌陷， 用電、起重等事故多發(fā)，又給人們敲起了警鐘。2004年4月16 日20日的一周時間，全國大中城市就發(fā)生了重慶、廣東茂名 市、南京市、吉林市、北京懷柔、南昌市、浙江臺州市及寧波的 8起“城市炸彈”危險化學(xué)品泄漏及爆炸事故，累計死亡30 人以上，被迫撤離、疏散及干擾的人口近20萬人。從表面上講， 這是城市過度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)過熱導(dǎo)致的城市工

2、業(yè)化災(zāi)害群發(fā)，可是 從深層次入手，人們不能不問：重慶天原化工廠的氯氣泄漏決非 偶然，因為重慶主城的7個區(qū)有?；飞a(chǎn)企業(yè)69家，它與幾 百萬市民朝夕相伴，卻不能立即將?；飞a(chǎn)企業(yè)全部搬遷。筆 者近來正負(fù)責(zé)“北京城市總體規(guī)劃”修編的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究，感 到無論是重慶、上海、天津、杭州、廣州還是北京都難以避免城 市工業(yè)災(zāi)害的襲擊，重要的是從哪些方面去制定醫(yī)治對策，確保 萬無一失。從綜合減災(zāi)上看，它要求人們至少有3點聯(lián)想：其一， 我們該重新審視城市災(zāi)情。其二，綜合災(zāi)情觀特別強調(diào)在城市的 承載體層面上看問題，即不能簡單地在城市災(zāi)害類型上按自然與 人為劃分?，F(xiàn)代城市致災(zāi)要素從致災(zāi)原因來說有自然災(zāi)害、人

3、為 災(zāi)害、生物與病災(zāi)、恐怖與戰(zhàn)爭等，但細(xì)分會發(fā)現(xiàn)，沒有哪種災(zāi) 害在城市的表現(xiàn)上更具其獨一無二的特點，從綜合減災(zāi)出發(fā)，筆 者也贊同在城市減災(zāi)上試行按場所分類的方式。所以，就城市工 業(yè)化災(zāi)害的綜合減災(zāi)來說，必須制訂企業(yè)與城市社區(qū)及周邊環(huán)境 的綜合減災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案，缺一不可。其三，事實上，危險化 學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的搬遷并不能搬走某些管理者對安全減災(zāi)的漠視， 更無法一下子搬出一個有效的管理制度。它對城市綜合減災(zāi)體制 管理的啟示是，面對中國城市危機管理的粗放型階段，綜合減災(zāi) 觀的意義更在于要進(jìn)一步查清城市災(zāi)害每年損失的家底，從而在 新層面為城市可持續(xù)發(fā)展及其安全減災(zāi)指標(biāo)的控制研討新思路。公共安全所及的問題

4、包羅萬象，但公共安全所關(guān)注的視角已 成為傳統(tǒng)安全生產(chǎn)未及的包括安全生活在內(nèi)的新整合。自然界在 任何時候都可能給城市造成危害，但預(yù)防與減輕災(zāi)變是可能的， 這就要求綜合考慮問題，而不能顧此失彼。在城市化進(jìn)程中，為 了少占耕地就要多蓋樓，而多蓋樓就要考慮防震和防災(zāi)逃生。為 了保護(hù)城市景觀及生態(tài)，以塑料、金屬代替木材作為建筑材料就 必須考慮低毒無毒及可再生回收的產(chǎn)品等。從綜合減災(zāi)觀出發(fā)探 討的公共安全要有全新的思考，傳統(tǒng)意義上的公共安全，多指社 會治安。今天，再這樣認(rèn)知就太落后了。公共安全除包括治安因 素外，還含有傳染病、食品安全、生產(chǎn)安全、信息安全、自然巨 災(zāi)、城市建筑事故、社區(qū)安全、校園安全、公共

5、場所安全及反恐 在內(nèi)的與公眾利益直接相關(guān)的安全?？梢钥闯?，倡導(dǎo)公共安全本 身就是在實踐“以人為本”的城市可持續(xù)發(fā)展觀。從綜合減災(zāi)管理上看，要實施有效的城市公共安全管理，就 要做好以下幾件事：（1）應(yīng)確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng) 對公共安全狹隘認(rèn)識的限制，從綜合減災(zāi)及城市總體上擴(kuò)展公共 安全概念的內(nèi)涵與外延；（2）公共安全作為一個公共產(chǎn)品，需要 建立起與之相配套的公共安全社會化網(wǎng)絡(luò)，在政府公益安全減災(zāi) 的同時，加大減災(zāi)社會產(chǎn)業(yè)化的步伐；（3）政府要進(jìn)一步明確在 公共安全上的定位。2003年末至2004年初，全國三起特大傷亡 事故中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的行政領(lǐng)導(dǎo)都先后引咎辭職，它說明事故與 災(zāi)害的“

6、官員問責(zé)制”正在擴(kuò)展，也說明行政責(zé)任追究制找到了政 府公務(wù)員在公共安全管理上的特殊定位；（4）城市公共安全的態(tài) 勢及其問題，要求對國家及其各城市的公共安全管理體制進(jìn)行創(chuàng) 新型改革，重在解決管理分散、各單一災(zāi)種部門缺少相關(guān)溝通及 協(xié)調(diào)機制的問題。二、城市綜合減災(zāi)規(guī)劃要有新理念1 .綜合減災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)：需要安全的量化評估安全城市是一個多功能、多層次、多目標(biāo)的評價對象，影響 其評價的相關(guān)因素很多，指標(biāo)體系實際上是由若干個指標(biāo)構(gòu)成的 指標(biāo)庫。它能否準(zhǔn)確、全面反映城市應(yīng)對危機的內(nèi)涵，指標(biāo)的選 擇至關(guān)重要。具體應(yīng)包括以下各項：城市災(zāi)害損失及發(fā)生次數(shù)， 城市危機的規(guī)模與評價，城市治安事件與突發(fā)恐怖事件，城市

7、各 級管理層的應(yīng)急能力及工作素質(zhì)，城市安全減災(zāi)的投資與安全措施，城市減災(zāi)的應(yīng)急監(jiān)控預(yù)測與抗災(zāi)水平等。2 .城市綜合減災(zāi)規(guī)劃的基本問題城市綜合防災(zāi)主要有兩層意義：一是對自然災(zāi)害與人為災(zāi) 害，原生災(zāi)害和次生災(zāi)害，要全面規(guī)劃，制定綜合對策；二是對 災(zāi)害發(fā)生后的各項救災(zāi)、減災(zāi)等措施要統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)出綜合性 的策略。而城市綜合減災(zāi)規(guī)劃編制要體現(xiàn)如下要點： 綜合減災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容是開展城市綜合減災(zāi)危害性與城市 可持續(xù)發(fā)展制約關(guān)系的分析的前提，進(jìn)而確定城市各類災(zāi)害分布 空間，在此基礎(chǔ)上編制綜合災(zāi)變區(qū)劃圖。進(jìn)一步給出城市發(fā)展對 防災(zāi)有利和不利的場地，建設(shè)綠化帶、公園和避難場地的布局構(gòu) 想等。 綜合減災(zāi)旅游安全規(guī)劃

8、。為了既能保證游客的安全，又 能保護(hù)景區(qū)的安全，對景區(qū)的游人數(shù)量要予以合理的限制，如某 旅游區(qū)當(dāng)游人超過1萬人時亮黃牌，達(dá)到1.5萬人時亮紅牌，一 旦達(dá)到紅牌標(biāo)準(zhǔn)，游客立即停止進(jìn)入。從保護(hù)消費者的權(quán)益出發(fā)， 游客與景區(qū)是相互影響的關(guān)系，景區(qū)容量不僅有一個消費者愉悅 性問題，更有一個安全容量問題。一旦超過將對整個景區(qū)造成多 方面不安全隱患。從景區(qū)安全規(guī)劃出發(fā)，不僅要研究景區(qū)游人的 生命安全，還要研究景區(qū)的生態(tài)安全，綜合減災(zāi)規(guī)劃對此恰好發(fā) 揮作用。三、城市綜合減災(zāi)規(guī)劃的基本內(nèi)容城市綜合減災(zāi)規(guī)劃實質(zhì)上是一種城市安全的公共管理和 公共政策，它具有公共物品屬性。下面給出城市綜合減災(zāi)思想指 導(dǎo)下的各單一災(zāi)

9、種減災(zāi)規(guī)劃，其中也滲透了綜合減災(zāi)的內(nèi)容。城市消防規(guī)劃城市消防站（隊）建設(shè)規(guī)劃。城市基礎(chǔ)設(shè)施的消防建設(shè)（道路、管網(wǎng)、河湖、消防水池等）。建筑防火性能化設(shè)計與危險性評估。城市防震減災(zāi)規(guī)劃城市建設(shè)（包括不同性質(zhì)的工程建設(shè)）布局與避讓地震活斷 層。處在地震次生災(zāi)害不利地段的城區(qū)、城鎮(zhèn)及村鎮(zhèn)的避讓或安 全處理。不同地區(qū)工程建設(shè)（包括農(nóng)居）抗震設(shè)防要求的確定。城區(qū)和城鎮(zhèn)區(qū)（人員密集地區(qū)）避險場地布局和建設(shè)規(guī)劃。地震監(jiān)測體系規(guī)劃系統(tǒng)（含前兆、測震和強震三大臺網(wǎng)系 統(tǒng)）。農(nóng)居建設(shè)地震安全規(guī)劃。地震減災(zāi)技術(shù)與城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。地震應(yīng)急救援規(guī)劃。社會地震宣教網(wǎng)點布局及建設(shè)規(guī)劃。城市地質(zhì)災(zāi)害減災(zāi)規(guī)劃地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育現(xiàn)狀

10、、特征及危害性。地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的易發(fā)區(qū)劃。地面沉降及地裂縫分布現(xiàn)狀，泥石流及滑坡災(zāi)害、地面塌陷 危險區(qū)分布。地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生發(fā)展趨勢。重點地區(qū)（旅游區(qū)、重點經(jīng)濟(jì)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園等） 地質(zhì)災(zāi)害防治建議。地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)分期規(guī)劃建設(shè)。城市水安全規(guī)劃城市防洪及河湖水系規(guī)劃研究，如針對現(xiàn)有防洪工程、洪水 來源及新的城市土地使用功能布局，提出城市防洪體系。水旱災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究，如針對超標(biāo)準(zhǔn)洪水要劃定蓄滯 洪淹沒區(qū)，提出受災(zāi)地區(qū)公眾避險安置規(guī)劃。城市氣象減災(zāi)規(guī)劃城市面臨的氣象災(zāi)害及極端天氣狀況。城市化發(fā)展使氣象災(zāi)害出現(xiàn)的新規(guī)律及新特點。建立城市氣象災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警、評估及應(yīng)急建設(shè)。應(yīng)急聯(lián)動氣象防災(zāi)減災(zāi)

11、系統(tǒng)建設(shè)（主要指研究突發(fā)性、災(zāi)變 性事件與氣象的關(guān)系）。城市氣象防災(zāi)減災(zāi)尚存的問題。城市生命線防災(zāi)規(guī)劃供水管線事故及次生災(zāi)害。城市燃?xì)夤?yīng)的事故隱患。城市供熱存在的事故隱患。城市道橋及排水管網(wǎng)存在的事故隱患。地下空間與防空防災(zāi)規(guī)劃地下空間防空防災(zāi)一體化體系研究。地下空間與防空綜合研究。地下空間自身的防災(zāi)綜合研究，如地下空間與抗震結(jié)合；地 下空間與防氣象災(zāi)害結(jié)合；地下空間與防環(huán)境災(zāi)害結(jié)合；地下空 間與防止各類人為過失災(zāi)害結(jié)合等。應(yīng)急交通規(guī)劃現(xiàn)狀應(yīng)急交通系統(tǒng)的分析。應(yīng)急交通系統(tǒng)策略制訂。應(yīng)急交通救援、疏散研究。應(yīng)急交通系統(tǒng)規(guī)劃。應(yīng)急交通系統(tǒng)建設(shè)等。安全生產(chǎn)與安全生活規(guī)劃從城市防災(zāi)減災(zāi)角度回顧安全生

12、產(chǎn)中的問題。從空間規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)提出確保安全生產(chǎn)所需的政策和對 策。核心體現(xiàn)在對城市人為工業(yè)災(zāi)害危險性的評價上。研究城市自然巨災(zāi)誘發(fā)人為工業(yè)災(zāi)害的連鎖反應(yīng)問題。研究城市安全生活諸多環(huán)節(jié)如學(xué)校、社區(qū)、公共場所等缺少 安全規(guī)劃的問題等。森林安全防災(zāi)規(guī)劃森林防火規(guī)劃：指揮系統(tǒng)建設(shè)、通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、巡護(hù)監(jiān)測網(wǎng) 絡(luò)建設(shè)、阻隔網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、撲火手段專業(yè)化建設(shè)等。森林生物災(zāi)害預(yù)防與控制體系：包括森林有害生物監(jiān)測和預(yù) 警體系、林業(yè)外來有害生物預(yù)防與控制體系、森林生物災(zāi)害的生 態(tài)調(diào)控技術(shù)體系、森林生物災(zāi)害的控災(zāi)體系等。（11）城市救災(zāi)規(guī)劃加強信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理，實現(xiàn)市、區(qū)、街三級聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)各 類災(zāi)情資源共享。建立災(zāi)害評

13、估制度，重點解決城市災(zāi)害評估問題，提高災(zāi)情 核實的科學(xué)準(zhǔn)確性。與相關(guān)部門配合做好應(yīng)急疏散、安置場所的規(guī)劃與設(shè)立。在 制定城市總體規(guī)劃中，針對災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重點防控區(qū)（如政府所 在地、大型文化設(shè)施、使館區(qū)、易造成大面積危害的企業(yè)等）和 人口密集區(qū)域，劃定疏散路徑，設(shè)立固定安置場所等。建立災(zāi)害救助物資倉儲網(wǎng)絡(luò)及其物質(zhì)空間。應(yīng)按城市的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展水平、人口密集度、可發(fā)生災(zāi)害類型及應(yīng)急救助條件，建立 覆蓋全市的救災(zāi)物資倉儲網(wǎng)絡(luò)及空間，并保證可靠的物資流的高 運行度。（12）城市防疫規(guī)劃健康城市的土地規(guī)劃（住宅及公共休憩場所等）。健康城市的交通規(guī)劃（合理的路網(wǎng)及安全的人行道等）。健康城市的社會規(guī)劃（如城市弱勢群體居住區(qū)的公共衛(wèi)生規(guī)劃等）。健康城市體系的危機規(guī)劃（考慮城市傳染病失控蔓延情況的 對策）。（13）綜合減災(zāi)思路下應(yīng)對不同災(zāi)變的避險場所的規(guī)劃要求對避險范圍與時間的要求：a.全市范圍較長期的避險：地 震、人防（防空、防生化、防核輻射）應(yīng)作為規(guī)劃建設(shè)的主體。 b.局部區(qū)域短期避險：火災(zāi)、爆炸、有毒有害物質(zhì)泄漏、洪水、 泥石流，不必全面鋪開，只在風(fēng)險較大的重點區(qū)域規(guī)劃建設(shè)。對避險場所的共性要求：a.較短期的避險場所要求：安全 性避開危險因素，相