控制我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對策建議

-.--控制我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策建議地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終管理目標(biāo)不是消除債務(wù)，而是有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)，把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財(cái)政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從完善體制，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及創(chuàng)新政府投融資機(jī)制等方面來實(shí)現(xiàn)。5.1改革和完善各項(xiàng)體制，明確政府職能范圍5.1.1加快經(jīng)濟(jì)體制改革，理順政府與市場的關(guān)系在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為，要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府的職責(zé)主要是彌補(bǔ)市場失靈，通過生產(chǎn)或提供公共產(chǎn)品以滿足社會需求。各級地方財(cái)政要按照這一要求進(jìn)一步完善公共財(cái)政框架，做到有所為有所不為，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域中退出，轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要上來，將財(cái)政資金主要安排到基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障科學(xué)教育、文化衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域，提高財(cái)政對公共需求的保障能力，同時(shí)也有助于減少地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。對私人產(chǎn)品的提供或生產(chǎn)，應(yīng)由市場去解決，以防范或有債務(wù)的累積和風(fēng)險(xiǎn)的形成。5.1.2完善財(cái)政體制，合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)的范圍5.1.2.1要進(jìn)一步明晰中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的，在劃分責(zé)任時(shí)，明確由中央承擔(dān)。各級政府都應(yīng)遵循“誰出政策誰拿錢”的原則，改變“中央出政策，地方出資金”的局面。多數(shù)國家對各級政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分都由憲法和法律做出了明確的規(guī)定，明確了各級政府的責(zé)任，避免了不必要的相互推樓和爭取資金的不正當(dāng)手段。我國在加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的管理中，應(yīng)當(dāng)借鑒這方面的經(jīng)驗(yàn)，完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理。應(yīng)當(dāng)看到，對中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)范圍和支出職責(zé)，包括債務(wù)責(zé)任的進(jìn)一步明晰和合理劃分，不僅可以促進(jìn)各級政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，而且可以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強(qiáng)各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控，為規(guī)范各級地方政府的舉債行為創(chuàng)籠冬條件。5.1.2.2合理劃分中央與地方間的稅收分配適當(dāng)下放稅權(quán)，從法律上保障地方政府擁有因地制宜調(diào)整地方稅種和稅率的權(quán)力。建立、完善地方稅體系，擴(kuò)大地方稅規(guī)模，使地方本級收人基本能夠滿足地方財(cái)政的開支，增強(qiáng)地方以自身相對獨(dú)立的財(cái)力來防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財(cái)政收入中的比重。地方政府財(cái)政收入不能滿足地方財(cái)政支出的需要，是導(dǎo)致地方政府舉債的重要原因。因此，為了防范新的、不合理地方債務(wù)的累積，應(yīng)當(dāng)保證地方能夠通過正常、規(guī)范的收入來源確保其正常的支出需要。要增加地方財(cái)政收入，必須完善地方稅體系，具體措施如下:第一，引入不動產(chǎn)稅。在省級以營業(yè)稅為財(cái)源支柱的同時(shí)，市、縣級以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)源支柱。不動產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種。這類不動產(chǎn)稅可形成非常穩(wěn)定的稅源，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動產(chǎn)就會不斷升值，每隔3-5年重新評估一次稅基，地方政府的財(cái)源就會隨著投盜環(huán)境的改善不斷擴(kuò)大。地方政府職能的重點(diǎn)和其財(cái)源的培養(yǎng)吻合，正好適應(yīng)政府職能和財(cái)政職能調(diào)整的政策導(dǎo)向。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府應(yīng)該看重的是優(yōu)化投資環(huán)境，使轄區(qū)里的繁榮程度提升，房地產(chǎn)不斷升值，同時(shí)擴(kuò)大了自己的稅源，而形成穩(wěn)定的大宗的財(cái)政收入來源。第二，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對具有地方區(qū)域特點(diǎn)的稅源開征新稅種，提高稅收收入。5.1.2.3加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度第一、中央、省、市各級財(cái)政都要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。從經(jīng)濟(jì)角度看，目前縣鄉(xiāng)財(cái)政乏力是我國市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展、調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過程中所必須付出的代價(jià)，有利于國民經(jīng)濟(jì)和國家財(cái)政的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，在此過程中，上級財(cái)政給予必要支持不僅是必要的，而且是完全應(yīng)該的。稅費(fèi)改革后，貧困地區(qū)的財(cái)力缺口進(jìn)一步加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政收入規(guī)?？s小，財(cái)政欠發(fā)工資問題突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資和公用經(jīng)費(fèi)急需要由上級通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付解決。建議中央考慮貧困地區(qū)的實(shí)際困難，加大轉(zhuǎn)移支付力度，在資金上予以傾斜照顧。在此基礎(chǔ)上，省級和有條件的市也應(yīng)該積極想方設(shè)法，拿出一定的資金，通過轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)補(bǔ)助。5.1.2.4減輕地方政府的配套壓力來自上級政府的日益增加的資金配套要求，削弱了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對地方的支持效應(yīng)，成為地方政府舉債的直接動因。因此，建議采取以下措施:一是對以前所安排的要求地方進(jìn)行配套的政策進(jìn)行清理，不合理的、超過地方財(cái)政承擔(dān)能力的一律予以取消;配套比例高的要逐步降低配套比例。二是實(shí)行歸口管理，嚴(yán)格控制出臺新的配套政策，按照量力而為、突出重點(diǎn)的原則，合理安排和使用中央財(cái)政專項(xiàng)資金，對下補(bǔ)助項(xiàng)目原則上不要求地方進(jìn)行資金配套，必須要求地方進(jìn)行資金配套的，必須經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)。5.1.2.5進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度中央政府和地方上級政府，應(yīng)加大對下級政府特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，緩解或消除因財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱而產(chǎn)生的地方政府債務(wù)，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助。簡化和歸并目前過多的專項(xiàng)撥款種類，逐步將專項(xiàng)補(bǔ)助的一部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納人到一般性轉(zhuǎn)移支付范圍內(nèi)，以提供地方政府統(tǒng)籌分配財(cái)政資金的能力。以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時(shí)維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。5.1.2.6完善政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以避免落后地區(qū)財(cái)政危機(jī)的爆發(fā)目前中央財(cái)政可用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力有限，要調(diào)整各地的既得利益也很困難。中央財(cái)政應(yīng)根據(jù)財(cái)力狀況，選擇一些因客觀性及政策性因素引起的債務(wù)，采用相對規(guī)范的方法，進(jìn)行有限的轉(zhuǎn)移支付，逐步向規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度靠攏。中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額由客觀因素轉(zhuǎn)移支付額和政策因素轉(zhuǎn)移支付額構(gòu)成。客觀因素轉(zhuǎn)移支付額主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收人和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額，以及客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。其中:標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收人根據(jù)各稅種的不同情況，分別采用“標(biāo)準(zhǔn)稅基x標(biāo)準(zhǔn)稅率”和“收人基數(shù)x(1+相關(guān)因素增長率)”等辦法計(jì)算確定;標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出主要按人員經(jīng)費(fèi)(不包括衛(wèi)生和城建系統(tǒng))、公用經(jīng)費(fèi)(不包括衛(wèi)生和城建系統(tǒng))、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)、社會保障費(fèi)、撫恤和社會救濟(jì)費(fèi)、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出分類，分別采用不同方法計(jì)算確定。政策性轉(zhuǎn)移支付主要根據(jù)民族地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支差額，以及民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。各地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額的計(jì)算公式為:某地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額=該地區(qū)客觀因素轉(zhuǎn)移支付額+該地區(qū)政策因素轉(zhuǎn)移支付額某地區(qū)客觀因素轉(zhuǎn)移支付額=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出一該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收人)X客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)二(中央預(yù)算安排的本年度過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額一本年度政策性轉(zhuǎn)移支付總額)/標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出大于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收人的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收支差額之和某地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付額=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出一該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收人)X政策性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)5.1.3加快行政事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)壓力要減輕地方政府的財(cái)政支出壓力，除了要保證地方政府有適當(dāng)?shù)呢?cái)政收入來源以外，還必須注重削減地方財(cái)政的不合理支出。事實(shí)上，目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財(cái)政困難的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費(fèi)中又以人員經(jīng)費(fèi)為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。而大多縣級財(cái)政則是名副其實(shí)的吃飯財(cái)政。可以說，要減輕地方財(cái)政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機(jī)構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費(fèi)開支。5.2健全地方政府債務(wù)管理，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的良性循環(huán)當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)管理嚴(yán)重滯后于地方政府債務(wù)發(fā)展的需要，成為地方政府債務(wù)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。各地方政府的財(cái)力基礎(chǔ)不同，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所處階段亦不同，決定了應(yīng)采取不同的策略。5.2.1分類化解存量的風(fēng)險(xiǎn)組織大規(guī)模的全國地方政府債務(wù)清查，按照直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性的債務(wù)分類方法對地方政府債務(wù)進(jìn)行分類登記，摸清地方政府債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，各級地方政府對直接顯性債務(wù)，應(yīng)根據(jù)債務(wù)的數(shù)量和期限，制定中長期償還計(jì)劃，并建立相應(yīng)的償債基金;對直接隱性債務(wù)，應(yīng)預(yù)測未來各年度的支出缺口，制定彌補(bǔ)支出缺口計(jì)劃;對或有顯性債務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持“誰借誰還”的原則，清償債務(wù)，對或有隱性債務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)管理，盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域“就地”化解;對無法追討的或有顯性債務(wù)和無法“就地”化解的或有隱性債務(wù)，應(yīng)納入直接顯性債務(wù)進(jìn)行清償。5.2.2完善地方政府債務(wù)管理制度5.2.2.1實(shí)行地方政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理各自為政、多頭管理，是造成債務(wù)存量不清、權(quán)責(zé)不明、規(guī)模失控的主要原因。從債務(wù)管理的實(shí)際出發(fā)，要按照“責(zé)、權(quán)、利”和“借、用、還”相統(tǒng)一的原則，建立和完善地方政府債務(wù)歸口管理制度，徹底扭轉(zhuǎn)權(quán)責(zé)不明，多頭舉債、分散使用、調(diào)控不力、財(cái)政兜底的局面。應(yīng)進(jìn)一步明確政府統(tǒng)一決策，財(cái)政統(tǒng)一管理，人大加強(qiáng)監(jiān)督的管理制度。加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理，各級財(cái)政部門要研究制訂地方政府債務(wù)管理的具體措施，一明確界定政府舉債范圍，全面編制政府債務(wù)收支計(jì)劃，建立政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目建設(shè)資金審核，特別是對政府及所屬部門舉債的審核，各級財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)起本地區(qū)政府債務(wù)監(jiān)督管理的具體責(zé)任，上級政府特別是中央政府要加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)控和干預(yù)。5.2.2.2建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度地方政府債務(wù)信息的披露是各項(xiàng)債務(wù)管理工作的基礎(chǔ)，實(shí)踐證明，信息披露越薄弱，其造成的損失會越大。所以，信息公開披露制度可能會給地方政府造成一定的外在壓力，但從長期來看，它卻可以幫助地方政府的決策者避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，是促進(jìn)地方財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定的有效措施之一。因此，目前應(yīng)盡快建立起地方政府債務(wù)信息的公開披露制度，并且要求信息披露的內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務(wù)而且包括或有債務(wù)，不僅包括顯性債務(wù)而且包括隱性債務(wù)，債務(wù)信息的充分披露是建立合理有效的債務(wù)融資監(jiān)控制度的重要前提。①推進(jìn)政府預(yù)算會計(jì)制度改革，逐步由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制。解決現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度只能反映當(dāng)年債務(wù)收支數(shù)額，無法反映或有債務(wù)及不能充分反映直接債務(wù)的問題。②進(jìn)一步擴(kuò)大地方財(cái)政報(bào)告的覆蓋面。應(yīng)從安全、謹(jǐn)慎、全面的角度出發(fā)，將影響地方財(cái)政狀況較為普遍的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目納人地方財(cái)政的報(bào)告體系當(dāng)中。③建立政府層面的對外財(cái)務(wù)報(bào)告制度，通過立法的形式明確規(guī)定地方政府必須對其地方財(cái)政和地方債務(wù)方面的真實(shí)性進(jìn)行披露:不僅要對中央政府和當(dāng)?shù)厝舜筮M(jìn)行披露，而且要向大眾傳媒和社會公眾進(jìn)行披露。④把地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納人財(cái)政預(yù)算管理，將可能存在的各種類型的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目清算編目，單獨(dú)編制地方財(cái)政債務(wù)子預(yù)算，使地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況、還本付息情況，債務(wù)的總額、用途、期限、利率、效益等透明化。、⑤充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，鼓勵信用評價(jià)機(jī)構(gòu)對地方政府進(jìn)行信用評級，以加強(qiáng)市場和社會對地方政府舉債行為、債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和約束。5.2.2.3嚴(yán)格債務(wù)投資決策責(zé)任制為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，各級政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。加強(qiáng)利用政府債務(wù)資金項(xiàng)目的可行性評估、論證和設(shè)計(jì)方案評審工作，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平。對屬于非公共產(chǎn)品項(xiàng)目，要推向市場，讓市場來解決;對屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，采取政府補(bǔ)助或貼息的辦法;對屬于公共產(chǎn)品項(xiàng)目，結(jié)合財(cái)政財(cái)力可能和政府債務(wù)籌資規(guī)劃進(jìn)行投資建設(shè);對政府擔(dān)保或轉(zhuǎn)貸資金的項(xiàng)目，要視項(xiàng)目的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益來實(shí)施。政府債務(wù)資金要重點(diǎn)投向交通道路、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等方面，充分發(fā)揮資金投放效益。5.2.2.4建立健全地方政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)目前在我國地方政府的債務(wù)中，由地方政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對地方政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保原則。加強(qiáng)地方政府擔(dān)保債務(wù)管理，規(guī)范地方政府擔(dān)保，逐步縮小擔(dān)保債務(wù)規(guī)模，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對競爭性項(xiàng)目不應(yīng)再對其進(jìn)行擔(dān)保，對地方政府的各種政策性財(cái)政貸款和銀行貸款，地方政府應(yīng)建立嚴(yán)密的監(jiān)控機(jī)制，降低或消除各方面的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止或減少或有債務(wù)向直接債務(wù)的轉(zhuǎn)化。加強(qiáng)地方政府擔(dān)保債務(wù)管理，規(guī)范地方政府擔(dān)保，逐步縮小擔(dān)保債務(wù)規(guī)模，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對競爭性項(xiàng)目不應(yīng)再對其進(jìn)行擔(dān)保，對地方政府的各種政策性財(cái)政貸款和銀行貸款，地方政府應(yīng)建立嚴(yán)密的監(jiān)控機(jī)制，降低或消除各方面的道德風(fēng)險(xiǎn)，防止或減少或有債務(wù)向直接債務(wù)的轉(zhuǎn)化。一般來說，對于市場競爭性項(xiàng)目，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對于確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，地方政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對于那些借款受到限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。5.2.2.5建立健全政府債務(wù)的償還機(jī)制強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是財(cái)政安全的后盾，是政府債務(wù)的基石。因此建立健全政府債務(wù)的還債機(jī)制，確保對財(cái)政安全的根本出路還是要大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，要加快財(cái)源建設(shè)步伐，拓寬財(cái)政收入渠道，壯大地方財(cái)力，加強(qiáng)抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)能力。要將政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理，按政府債務(wù)類型和還款期限及利息負(fù)擔(dān)單獨(dú)政府債務(wù)預(yù)算，確保按時(shí)償還本息，提升政府信用。要健全政府債務(wù)還債準(zhǔn)備金制度，按照政府債務(wù)的余額的一定比例提取還債準(zhǔn)備金，化解償債壓力。要加強(qiáng)對政府債務(wù)借款項(xiàng)目的現(xiàn)金流量實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，最大限度地降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。①各級地方政府要增強(qiáng)信用意識，通過多渠道籌資建立償債基金，規(guī)范償債基金的提取、存儲、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度，保證每年有計(jì)劃地從預(yù)算財(cái)力和政府預(yù)算外資金收人中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財(cái)政總支出的一定比例提取、以行政性收費(fèi)，如城市配套費(fèi)和其他收人安排、債務(wù)項(xiàng)目效益提成等，加強(qiáng)地方財(cái)政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。②各級地方財(cái)政部門要加強(qiáng)對以地方政府為債務(wù)人的債務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)控，建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的償債責(zé)任制和責(zé)任追究等制度，規(guī)范政府舉債、償債程序，督促項(xiàng)目單位制定、落實(shí)償債計(jì)劃，確保債務(wù)按期償還，維護(hù)地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)地方政府的信用。③在償債資金的安排上。對主要體現(xiàn)在社會效益上而經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項(xiàng)目，由財(cái)政部門每年安排專項(xiàng)資金償還，而對有可見經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)持“誰負(fù)債，誰償還”的原則，嚴(yán)格按立項(xiàng)時(shí)提供的償債計(jì)劃和擔(dān)保依據(jù)來償債。5.2.2.6建立健全政府債務(wù)資金的管理監(jiān)督機(jī)制建立完善的地方債務(wù)償還機(jī)制，提高地方政府債信水平完善的地方債務(wù)償還機(jī)制不僅有利于保證地方償債有穩(wěn)定的資金來源，而且可以消除目前地方因巨額債務(wù)支出所造成的地方預(yù)算難以有效執(zhí)行的弊端，提高地方政府債信水平。對利用政府債務(wù)資金的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，繼續(xù)完善項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目資本金制、項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制和合同管理制，加強(qiáng)資金使用管理，切實(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。將行政管理費(fèi)用和項(xiàng)目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項(xiàng)目工程預(yù)決算審核，杜絕工程項(xiàng)目的“三超”現(xiàn)象。對利用政府債務(wù)資金項(xiàng)目，要加強(qiáng)資金的追蹤問效，確保資金落實(shí)到項(xiàng)目上，防止資金的挪用移用。要建立責(zé)任追究制度，對債務(wù)的使用償還要簽訂責(zé)任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債，搞低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)千部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為評價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。強(qiáng)化債務(wù)資金使用管理的約束，嚴(yán)格地方債務(wù)資金使用的監(jiān)督管理，嚴(yán)禁將資金投放到低效、無效、重復(fù)建設(shè)、特別是破壞生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目上，嚴(yán)禁任何短視行為、盲目追風(fēng)，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)資金的合理利用。建立嚴(yán)格的債務(wù)資金投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任，加強(qiáng)債務(wù)資金使用情況和償債計(jì)劃落實(shí)情況的年度審計(jì)。5.2.2.7強(qiáng)化上級政府對下級政府債務(wù)資金使用管理的監(jiān)督保證下級政府按照限定的規(guī)模、范圍、投向來規(guī)范運(yùn)作。將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列人領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，公開審計(jì)結(jié)果。對隨意欠發(fā)工資、拖欠工程款，隨意向干部職工借款集資的，要設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。紀(jì)檢(監(jiān)察)部門要加強(qiáng)對政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對非法挪用、侵占債務(wù)款，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。5.2.2.8嚴(yán)格控制地方政府的債務(wù)規(guī)模，防止產(chǎn)生新的不合理債務(wù)政府債務(wù)規(guī)模應(yīng)與本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況相適應(yīng)，年度債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到或超出當(dāng)年財(cái)政可支配財(cái)力的地區(qū)，不得再直接或變相舉債或擔(dān)保。除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)外，各級政府及其部門不得提供融資擔(dān)保，切實(shí)防止將市場主體經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到地方政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其下屬單位原則上不得舉債，對特殊情況下確有必要的，必須嚴(yán)格按照從緊的原則，報(bào)縣(市、區(qū))政府批準(zhǔn)。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任。對國家財(cái)產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。5.2.2.9完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府舉債行為世界上大多數(shù)國家(包括發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家)的地方政府擁有合法的舉債權(quán)，但這種舉債權(quán)通常又受到各種各樣的限制。在不同國家，地方政府舉債權(quán)受到限制的方式和內(nèi)容不盡相同。但我國現(xiàn)行法律明文禁止地方政府負(fù)債。法律的禁止使得地方政府負(fù)債在暗箱中運(yùn)作，這樣中央政府就很難掌握地方政府負(fù)債的真實(shí)情況，也很難采取有效對策來解決地方政府債務(wù)問題。因此，必須借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律。通過法律規(guī)范，既允許地方政府合法負(fù)債，使國內(nèi)外債權(quán)人的權(quán)益得到保護(hù)，同時(shí)也對地方政府的負(fù)債制定規(guī)則設(shè)定限度，防止其不負(fù)責(zé)任地盲目負(fù)債。只有對地方政府適度負(fù)債給予法律通道，并建立科學(xué)的債務(wù)管理機(jī)制，才能有效地控制和化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。5.2.3建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，監(jiān)測和防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方政府舉債的現(xiàn)狀，研究確定相對科學(xué)合理的債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系，如負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)依存度等，然后判斷各項(xiàng)指標(biāo)處于那個(gè)區(qū)間，是安全的還是有風(fēng)險(xiǎn)的;同時(shí)我們應(yīng)該構(gòu)建資產(chǎn)負(fù)債表框架來對地方政府債務(wù)的規(guī)模的可持續(xù)性進(jìn)行分析。以保證地方政府債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)，防止發(fā)生債務(wù)危機(jī)。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)該是一個(gè)動態(tài)的過程，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警過程中要用發(fā)展和動態(tài)的眼光看待問題，對預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行不斷的調(diào)整和完善，只有這樣才能更好地發(fā)揮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的作用。當(dāng)前，如何在全國范圍內(nèi)建立具有實(shí)際操作性、切實(shí)有效的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，確實(shí)是一個(gè)棘手問題，有待深化研究。但建立地區(qū)性地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制還是完全可行。因此，我們應(yīng)該根據(jù)先易后難的順序，先在區(qū)域性地方建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，然后逐步推開。當(dāng)然，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)作僅有完整的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和監(jiān)測預(yù)警模型等技術(shù)手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須有相應(yīng)的配套制度安排，包括合理的法規(guī)框架、適當(dāng)?shù)慕M織體系等。只有將技術(shù)和制度兩個(gè)方面緊密地結(jié)合起來，才能夠有效地保障政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的正常運(yùn)行。所以，最好能以法規(guī)的形式規(guī)定下來，采用由上級政府對下級政府監(jiān)測的方法。①建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對政府債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控，指導(dǎo)政府債務(wù)的預(yù)警、決策、分析和監(jiān)管工作。②根據(jù)我國地方政府財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)狀，建立一套相對完備的監(jiān)控指標(biāo)體系，準(zhǔn)確地反映地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度和未來發(fā)展變化趨勢，對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況做出及時(shí)的預(yù)測。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)應(yīng)涵蓋地方政府直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及地方政府直接隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。③建立行之有效的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析體系，設(shè)定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)控制范圍，劃分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信號類別，確定風(fēng)險(xiǎn)程度參考值，定期匯總、分析地方政府債務(wù)的狀況、構(gòu)成、新債務(wù)產(chǎn)生的原因、趨勢，以便做出恰當(dāng)?shù)呐袛嗪蜎Q策，以便于地方政府及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務(wù)管理的無政府狀態(tài)。5.2.4建立政府債務(wù)總體規(guī)劃，做到科學(xué)借債與有序還債。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警情況，一方面政府要對債務(wù)的總體規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行中遠(yuǎn)期的規(guī)劃，編制好滾動式的債務(wù)計(jì)劃，將利用政府債務(wù)資金納入當(dāng)?shù)氐膰窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況、政府建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃和資金供求水平以及財(cái)政承受能力，建立政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃。政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃要與城市建設(shè)總體規(guī)劃、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)劃、項(xiàng)目資金籌集方案相銜接相配套。政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃要做到前瞻性、科學(xué)性、可行性、安全性。確保政府債務(wù)借得對、用得好、還得起。另一方面政府要制定債務(wù)的償還計(jì)劃，安排好償還來源，讓債務(wù)處于一個(gè)合理的負(fù)擔(dān)水平。5.3創(chuàng)新地方政府投融資機(jī)制5.3.1積極探索政府投融資新機(jī)制按照國務(wù)院關(guān)于投資體制改革精神，積極探索，加快建立符合本地區(qū)實(shí)際的投融資體系，充分發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向作用，通過適當(dāng)放寬和降低民間資金準(zhǔn)入門檻，吸引民間資本投資、大力引進(jìn)外資，通過采取獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資BOT(建設(shè)一經(jīng)營一移交)、TOT(移交一經(jīng)營一移交)、ABS(資產(chǎn)收益抵押)等方式入股基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)。同時(shí)要完善公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制，推進(jìn)公共事業(yè)項(xiàng)目市場化。按照保本微利的原則，改革供水、供電、污水垃圾處理等公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格，完善價(jià)格形成機(jī)制，增加對社會資本或民間資本的吸引力，減少政府對上述領(lǐng)域的投資。最后形成多渠道、多層次的投入格局，從體制上激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展動力，從根本上減輕政府債務(wù)壓力。5.3.2開放地方公債市場地方公債是國家公債的重要組成部分，發(fā)行地方公債是分稅制財(cái)政體制下地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，是西方實(shí)行分稅制財(cái)政體制國家的普遍做法。我國目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的一個(gè)重要原因就在于現(xiàn)行的分稅制下，地方政府享有的財(cái)權(quán)有限。又無權(quán)發(fā)行地方公債，地方財(cái)力無法償還經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中地方政府必須承擔(dān)的事權(quán)形成的債務(wù)。隨著我國市場化進(jìn)程加快，城市化作為一項(xiàng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的任務(wù)已擺在各級地方政府面前。要加快城市化，地方政府就必須加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，這就需要巨額的資金?？陀^上存在借款需求和動機(jī)，與其讓地方“暗渡陳倉”，不如“明修棧道”，提高地方舉借債務(wù)的透明度，加強(qiáng)上級政府和財(cái)政、人大以及社會各界對地方借債的監(jiān)督，有利于地方政府債務(wù)的制度化、規(guī)范化。因此，考慮到目前地方各級政府的財(cái)力狀況、償還能力和實(shí)際需要，從完善分稅制財(cái)政體制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，建議結(jié)合修訂《預(yù)算法》，在中央財(cái)政嚴(yán)格審批與監(jiān)管以及地方在不超越政府債務(wù)預(yù)警線的前提下，逐步開放地方公債市場，允許財(cái)力較好的地方政府發(fā)行一定數(shù)量的債券，以化解目前地方政府的存量債務(wù)和防范新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，又有利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的雙贏目的。5.4開辟地方政廳規(guī)范、合法的舉債融資渠道，盡快起動發(fā)行地方債券的試點(diǎn)工作由于受現(xiàn)行《預(yù)算法》的約束，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務(wù)融資獲取資金。各級地方政府為了滿足地方財(cái)力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、增加收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種隱蔽的途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。而目前中央政府的國債轉(zhuǎn)貸，因?yàn)槭怯芍醒胝疄榈胤秸畵?dān)保借債，顯然大大降低了債權(quán)人對地方政府債務(wù)融資的約束力，不利于地方政府債務(wù)融資約束機(jī)制的形成，而且也產(chǎn)生了中央政府擔(dān)負(fù)太多的債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)相對集中的問題。因此只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的借債融資渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)，使債務(wù)資金的運(yùn)用更有效率，同時(shí)有助于解決地方經(jīng)濟(jì)中一些重大結(jié)構(gòu)問題。當(dāng)然既使地方政府按規(guī)范、合法的渠道舉債，但如果沒有嚴(yán)格的約束機(jī)制，離開中央政府的宏觀調(diào)控，也會面臨很大的政策風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):如規(guī)模失控、使用效率低下、沖擊國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和影響資本市場秩序等，因此，在全面下放地方發(fā)債權(quán)之前必須慎重對待其負(fù)面效應(yīng)，盡快起動地方債券的試點(diǎn)工作，探索解決地方發(fā)債過程中可能出現(xiàn)的諸如:政府財(cái)政預(yù)算和未來收益信息不透明和公開，造假帳;中立的信用評級機(jī)構(gòu)被政府收買，進(jìn)行假的和夸張的信用評級;人大審批和聽證形式化，聽證人員選擇方式不合理，人員構(gòu)成不合理，審批和聽證走過場;上級有關(guān)部門審批時(shí)尋租等問題的法律和制度途徑。另外，吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域?yàn)榻鉀Q地方政府投融資平臺的資金來源單一的問題，應(yīng)該加強(qiáng)融資渠道的建設(shè)，吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域，使融資渠道多樣化。中國民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，民營企業(yè)投資實(shí)力不斷增強(qiáng)，目前充實(shí)的民間資本由于缺乏好的投資機(jī)會和領(lǐng)域，正不斷從傳統(tǒng)的制造業(yè)領(lǐng)域退出，這些資本急需尋找新的投資領(lǐng)域，是地方政府融資創(chuàng)新的重要參與主體。因此，地方政府融資的關(guān)鍵問題之一是如何引導(dǎo)民間資本參與到地方政府投資項(xiàng)目中來。地方政府融資資金用于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施投資領(lǐng)域，而不是為競爭性項(xiàng)目進(jìn)行融資，與一般性私人投資領(lǐng)域進(jìn)行錯(cuò)位投資，因而既不會對私人實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生投資領(lǐng)域擠出效應(yīng)，也不會產(chǎn)生資金擠出效應(yīng)。相反。地方政府以吸納民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資所進(jìn)行的融資創(chuàng)新，拓寬了民間資本的投資渠道。5.5加快地方政府職能轉(zhuǎn)換，完善政府績效評價(jià)體系①按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，加快推進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)換工作，將地方政府的職能從廣泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面轉(zhuǎn)換、收縮到基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、科技進(jìn)步、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、基本生活保障等有限的公共管理和服務(wù)職能上來，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)更