基礎教育學校全面實施預算績效管理的研究-基于內控視角

引言教育是興國之器、安邦之本。隨著政治經(jīng)濟的不斷發(fā)展，基礎教育發(fā)展水平備受關注。全面實施預算績效管理作為財政體制現(xiàn)代化建設的有力舉措，逐漸成為提升風險控制力度、提高教育經(jīng)費使用效益的可靠抓手，是保證基礎教育事業(yè)健康發(fā)展的重要工具。當前，內部控制與預算績效管理正處于不斷融合的過程中，如何從內部控制的視角完善基礎教育學校全面預算績效管理工作，這值得我們進一步探索。鑒于此，本文試圖從內控視角出發(fā)，針對實踐中存在的問題，提出全面預算績效管理優(yōu)化實施的對策建議，推動財政資金聚力增效，提高基礎教育服務供給質量。一、內控視角下基礎教育學校全面實施預算績效管理的概述分析（一）相關概念2012年12月，財政部在頒布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》中，把內部控制定義為：單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、改進措施和執(zhí)行相應的程序，對經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的風險實行防范與管控。換言之，內部控制就是風險應對，而應對工具是制度、措施與程序。內部控制主要由內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內部監(jiān)督等要素構成。內部控制的內容就是將業(yè)務活動的風險點與財務目標相結合，通過控制風險來實現(xiàn)管理價值。全面預算績效管理是一種覆蓋所有財政資金、貫穿預算管理全過程的績效管理體系，主要內容包括：績效目標設定、績效運行與監(jiān)控、績效評價及其結果運用。將內部控制與預算績效管理相結合，能夠加強對單位經(jīng)濟活動的控制，促進單位管理制度的完善，可以有效降低財務管理風險。（二）全面實施預算績效管理的政策背景與意義黨的十九大作出“全面實施績效管理”的戰(zhàn)略部署，強調加快推進績效管理。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提到要用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。同年11月，為貫徹落實《意見》內容，財政部再發(fā)文，進一步強調了全面實施預算績效管理的意義并提出了落實方案和重點環(huán)節(jié)等。次年底，教育部《關于全面實施預算績效管理的意見》提出，全面實施預算績效管理是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務質量的重要舉措，利于推進教育治理體系和治理能力建設。2020年10月，《中華人民共和國預算法實施條例》修訂施行，其提到要對預算資金的投入、執(zhí)行、產(chǎn)出與效果進行績效監(jiān)控和評價。由上述文件可見，全面實施預算績效管理是財政體制改革中的重要舉措，是推動黨中央、國務院重大政策措施落地生效的重要保障。在上述政策背景下，在教育治理能力和教育公共服務水平不斷提升的前景下，基礎教育學校實施全面預算績效管理已是必然趨勢?，F(xiàn)階段，基礎教育學校預算績效管理還存在很多問題，關于基礎教育學校全面實施預算績效管理的實踐研究顯得尤為迫切。（三）全面預算績效管理與內控的聯(lián)系內部控制是全面預算績效管理的有力保障。首先，從內控目標來看，內部控制可以在一定程度上約束經(jīng)濟運營活動，提升單位預算績效的剛性，有助于全面實施預算管理的落地實施。其次，從內控的本質來講，健全的內控是防范單位業(yè)務活動風險的“良藥”。針對預算管理各個環(huán)節(jié)當中的風險點，通過制定具體控制目標和詳細控制方法，實施有針對性的控制活動，降低預算管理風險，便于構建內控體系下的預算績效管理方法。最后，從參與的廣度來說，兩者都需要協(xié)調調動各部門，要求單位全員參與。各部門職員認真履責，增強風險意識，齊心協(xié)力保證內控執(zhí)行效果，能夠為開展績效預算管理工作提供便利條件。全面預算績效管理是提升內控效果的有力手段。一方面，全面預算績效管理的目標是優(yōu)化財政資源配置效率和使用效益，提高風險防范力度，進而為單位形成健康有序的內控環(huán)境做好鋪墊。另一方面，全面實施預算績效管理是一套科學的、系統(tǒng)的流程，可以對財務活動進行全過程、全方位、動態(tài)化的監(jiān)督。從全面預算績效管理的目標和流程可以看出，實施預算績效管理能夠加強單位對經(jīng)濟活動的管控，有利于單位管理制度的完善。只有借助全面預算這個管理工具，將其融入內部控制建設，才能有效提升內控效果。由此可見，預算績效管理與內部控制是相輔相成、相互促進的關系。二者有諸多相似之處，工作內容高度融合，從這個角度來看，從內部控制視角探討基礎教育學校全面預算績效管理的實施具有重要現(xiàn)實意義。二、內控視角下全面實施預算績效管理的問題（一）預算績效管理知識欠缺，意識淡薄在當前政策背景下，各相關單位已逐漸開展全面預算績效管理工作。但基礎教育系統(tǒng)中仍有不少學校對全面實施預算績效管理認識不全面，尚未形成完善的預算管理理念。究其原因，第一，由于宣傳不到位，導致基礎教育學校普通職工甚至領導層對全面預算績效管理認知不系統(tǒng)，有的甚至認為這只是財務部門的工作，與其他部門關系不大，做好配合即可；第二，由于培訓不到位，相關人員缺乏績效管理理念。譬如，有的學校只是偏向于預算執(zhí)行進度，對完成質量不關注，認為只要在執(zhí)行進度考核中合理合規(guī)地完成預算計劃就可以了，存在“重投入、輕產(chǎn)出”“重支出、輕績效”的現(xiàn)象，績效管理意識比較淡薄。（二）組織管理機構不健全現(xiàn)階段，預算績效管理工作逐漸起步，也取得了一定的成果。但與績效預算改革已開展40多年的英美等國家相比，我國的預算績效管理起步時間仍然較晚，發(fā)展還不夠完善。盡管基礎教育預算績效管理已經(jīng)起步，但組織管理機構還不成熟。調查發(fā)現(xiàn)，很多學校未設置預算績效管理部門、隊伍，沒有專門從事這項工作的人員，可能只是財務部門代為完成；預算績效管理職責也不明確，缺乏有效領導，工作混亂，預算績效管理工作很難取得實質性進展。（三）預算績效管理工作不到位一是績效目標設定不合理。項目支出績效目標是指以客觀可測的參考值來表示的項目支出預期績效水平。具體來說，績效目標是指要做什么事情，做多少事情，產(chǎn)生什么影響。研究發(fā)現(xiàn)，部分基礎教育學校在績效目標設定中存在一些問題。一方面，績效目標設定不合理，主要體現(xiàn)為績效目標難以實現(xiàn)，影響相關員工的工作積極性和績效評價結果；或者，目標設置過于簡單，缺乏挑戰(zhàn)性，則失去了“提質增效”的意義。另一方面，績效目標設定不具體，例如一些單位連續(xù)使用“持續(xù)增長”“明顯提高”“比較明顯”等作為績效目標，沒有從數(shù)量、質量、成本和時效等方面具體細化，不符合客觀量化的要求。二是績效運行監(jiān)控缺位?？冃ПO(jiān)控是全過程預算績效實現(xiàn)動態(tài)化管理的關鍵環(huán)節(jié)，是確保實現(xiàn)項目績效目標、落實績效主體責任的重要手段。通過績效運行跟蹤監(jiān)控，可以發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程存在的問題、困難并及時糾偏，確保預算調整與績效評價管理順利進行。然而，有些學校跟蹤管理機制缺失，績效運行監(jiān)控缺位，致使其難以及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，影響預算執(zhí)行效果，不利于防范風險和提高公共服務質量。三是績效評價機制不完善?？冃гu價就是運用科學的方式方法和指標體系，對既定績效目標實現(xiàn)情況進行全面、客觀、公正的考評。完善的績效評價機制可以提高預算管理的科學性和自我約束性，是提升學校教育公共服務質量的關鍵方式。經(jīng)過考察，發(fā)現(xiàn)部分基礎教育學校在進行預算績效評價時，缺乏一套系統(tǒng)的績效評價機制，往往是財務部門自行完成或者是業(yè)務處室采用自評的方式將結果報送財務部門，由財務部門匯總上報，這將降低評價結果可靠性，導致評價不客觀、不深入。四是評價結果應用性不高?？冃Ч芾硎且粋€閉環(huán)過程，經(jīng)過績效目標設定、運行監(jiān)控、績效評價等環(huán)節(jié)，最后將結果反饋給各部門并實質應用。但部分基礎教育學校仍然是考評與結果分離，尚未將結果與完善政策、規(guī)范預算管理銜接起來，明顯落后于其他行政事業(yè)單位。分析發(fā)現(xiàn)，評價結果不能實際應用的主要原因之一在于沒有建立相應的獎懲機制，績效導向作用不能充分發(fā)揮。三、完善以內部控制為導向的全面預算績效管理方法（一）樹牢績效意識，壓實管理責任國家“全面實施預算績效管理”是財政體制改革中的重要戰(zhàn)略部署，是加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化建設的關鍵環(huán)節(jié)。因此，基礎教育學校應加強對全面預算績效管理的認知，提高績效管理意識。一方面，要加強宣傳。要充分利用學校官網(wǎng)、微信公眾號等形式宣傳全面實施預算績效管理的必要性和重要性，以及相關政策、規(guī)定等，盡可能地傳達給每個職工，做到應知盡知。另一方面，要加大培訓，建立職業(yè)規(guī)范培訓長效機制。組織單位負責人、項目負責人等進行績效管理集中學習，通過學習增強其對預算績效管理的理解，樹牢績效理念，注重戰(zhàn)略導向，進而提升預算管理水平。與此同時，應壓實預算績效管理責任。基于內部控制的預算績效管理必須強化責任的約束力，明確責任主體，完善績效管理問責機制。特別是對重大項目責任人實行績效終身責任制，落實主體責任，突出績效導向。（二）健全組織管理機構，建立聯(lián)合工作機制良好的內控環(huán)境奠定了單位預算績效管理全面實施的工作基調。因此，內部控制視角下的預算績效管理工作需要科學合理的設置組織機構，打造良好的內控環(huán)境。進一步講，可以考慮在現(xiàn)有的內部控制組織機構設置的基礎上，著重建立貫穿預算決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程的組織管理結構。譬如，成立預算管理部門，設置預算管理領導小組，形成自上而下有規(guī)劃、有領導的工作布局。此外，建立聯(lián)合工作機制，加強部門間的工作聯(lián)動，將內控貫穿預算全過程，鼓勵多部門滲透于預算管理中。通過部門與部門之間的溝通聯(lián)系、互助與監(jiān)督，實行單位整體聯(lián)動，打破以往預算管理僅僅隸屬于財務部門的工作格局，讓全面預算管理與內部控制深入融合，助力預算績效管理工作有效、有序開展。（三）完善預算績效管理工作，實現(xiàn)財政資金全流程管控1.合理設定績效目標。其一，明確績效目標編報的責任主體。按照“誰使用資金誰編制績效目標”的原則，確定績效目標設置主體，財務處只是牽頭組織者、審核匯總者，不能代編績效目標，這也是“內控”思想的體現(xiàn)。其二，嚴格項目績效目標編制程序。首先，通過定性分析項目特性，梳理項目功能，設置年度總體績效目標；其次，分解總體目標，從中概括、提煉出最能反映總體績效目標預期效果的關鍵性指標，并作為細化的績效指標；最后確定績效指標的具體值。這樣進行績效目標設定，能夠更合理、更科學。2.落實“雙監(jiān)控”?？冃ПO(jiān)控是全面實施預算績效管理的“事中”環(huán)節(jié)，與預算執(zhí)行有機統(tǒng)一，是檢視項目實施目標路徑的有效糾差手段。為此，在績效管理過程中要充分使用這把“利刃”，嚴格監(jiān)控程序，對預算資金執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)程度進行“雙監(jiān)控”。首先，對照批復的績效目標收集監(jiān)控信息，包括預計產(chǎn)出的完成進度、效益的實現(xiàn)程度及服務對象的滿意程度；其次，進行數(shù)據(jù)分析，分析數(shù)據(jù)真實性，并著重分析偏離績效目標及預算執(zhí)行過慢的原因；最后，填報績效監(jiān)控情況表，并全面總結本次監(jiān)控跟蹤工作開展情況、項目績效監(jiān)控結果、主要經(jīng)驗、存在問題及下一步工作措施和建議等，形成監(jiān)控總結報告。3.完善績效評價機制。以內部控制為基礎的預算績效管理，需要構建多維度的預算績效評價管理體系，找出單位潛在的問題與風險。具體來講，在績效評價工作當中，單位應確定績效評價主體部門，落實工作職責。同時，要建立起合理的預算執(zhí)行績效評價體系、標準體系、考核體系，還可根據(jù)單位實際引入第三方評價，優(yōu)化內部監(jiān)督。通過完善預算績效管理評價機制，降低預算管理風險，力爭預算管理與績效管理融為一體，科學、全面、客觀地完成評價工作。4.加強績效評價結果應用。評價結果應用是全面實施預算績效管理工作的關鍵落腳點。因此，應結合內部控制評價，加強激勵獎懲機制的建設，切實提高預算績效評價結果的應用性。一是將其與單位綜合考核密切對接，把預算流程、預算結果等事宜列入綜合考核項目，建立獎懲制度，進一步提高職工全員參與的意識和積極性，促進預算績效評價結果的應用。二是將其與下年預算安排有效銜接，即評價結果直接影響下年度部門預算的資金額度和項目申請，以最大程度發(fā)揮預算績效評價結果的引導作用，優(yōu)化教育經(jīng)費使用結構，推動基礎教育高效高質發(fā)展。結語本研究主要是探索內