第5章國家預算.ppt

1、第5章 國 家 預 算,學習目標： 本章以財政收入和財政支出的內(nèi)容為基礎，系統(tǒng)地介紹國家預算的基本概念、主要框架和運行程序，闡述財政資金、預算內(nèi)資金和預算外資金的聯(lián)系，并對預算管理體制的概念、歷史發(fā)展及其現(xiàn)狀進行了討論。 通過本章的學習，要求正確掌握國家預算、預算外資金與預算管理體制的概念，充分認識公共財政下國家預算的基本特征和預算形式，深入理解我國預算外資金管理改革的意義，把握預算管理體制的發(fā)展方向。,5.1國家預算的含義與原則 5.2國家預算管理 5.3預算外資金 5.4國家預算管理體制,5.1.1國家預算的含義 5.1.2國家預算的組成 5.1.3國家預算的原則,國家預算是經(jīng)法定程序審批

2、的國家年度財政收支計劃，它是國家籌集和分配集中性財政資金的重要工具，是調(diào)控國民經(jīng)濟運行的重要杠桿。,我國從新中國成立起就開始編制國家預算: 1國家年度財政收支計劃。我國年度財政收支計劃包括預算內(nèi)、預算外兩部分。 2法定程序審批的法律文件。國家預算從形成的程序看，是由政府負責編制，經(jīng)國家權力機關依據(jù)法定程序審批后而形成的法律文件。 3實現(xiàn)財政職能的重要工具。國家預算是財政為實現(xiàn)其職能，有計劃地籌集和分配由國家集中支配的財政資金的重要工具。,5.1.1 國家預算的含義,5.1.2國家預算的組成,1中央預算與地方預算 國家預算按政府級次分為中央預算和地方預算。按照國家的政權結構和行政區(qū)域來劃分，我國

3、實行一級政府一級預算，從中央到地方設立中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（設區(qū)的市、自治州）、縣（自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級預算。,（1）中央預算。是指經(jīng)法定程序批準的中央政府的財政收支計劃。中央預算是中央履行職能的基本財力保證，在國家預算體系中居于主導地位。中央預算由中央主管部門的行政單位預算、事業(yè)單位預算、企業(yè)財務計劃、基本建設財務計劃、基本建設財務計劃、國庫和稅收計劃等匯總而成。 （2）地方預算。是指經(jīng)法定程序批準的地方各級政府的財政收支計劃的統(tǒng)稱，包括省級及省級以下的四級預算。地方預算是保證地方政府職能實施的財力保證，在國家預算體系中居于基礎性地位。,2總預算、部門

4、預算和單位預算。 國家預算按照收支管理范圍分為財政總預算、部門預算和單位預算。部門預算是財政總預算的基礎，基層單位預算是部門預算的基礎。,（1）財政總預算。財政總預算是指各級地方本行政區(qū)域的預算，由匯總的本級政府預算和匯總的下一級總預算匯編而成。沒有下一級預算的，總預算即指本級政府預算。 （2）部門預算。這是反映各本級部門（含直屬單位）本系統(tǒng)內(nèi)各級單位全部收支的預算，由本部門所屬各單位預算組成。各部門是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預算繳撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織和社會團體。 （3）單位預算。單位預算是列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算，它以資金的形式反映著預算單位的各

5、種活動。,5.1.3國家預算的原則,國家預算原則是指國家選擇預算形式和體系應遵循的指導思想，也就是制定政府財政收支計劃的方針。 目前，影響較大并為世界大多國家所普遍接受的原則主要有下述五條：,1完整性原則。預算的完整性是要求國家預算應包括政府的全部預算收支項目，完整地反映以國家為主體的全部財政資金收支活動情況，不允許在預算之外存在任何以政府為主體的資金收支活動 2統(tǒng)一性原則。預算是政府宏觀調(diào)控的重要杠桿，保證預算的統(tǒng)一性是加強預算管理和增強政府宏觀調(diào)控能力的必要條件 3真實性原則。預算的編制和執(zhí)行要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)，違背客觀經(jīng)濟規(guī)律而進行預算的編制和管理，將有礙于國民經(jīng)濟和社會發(fā)

6、展的良性循環(huán) 4公開性原則。預算涉及社會方方面面，涉及全社會每一個納稅人的利益，關系到每一個部門和單位的事業(yè)發(fā)展，因此，以適當?shù)男问焦_預算，使全社會了解預算，參與預算，加強預算監(jiān)督力度，是預算管理活動的基本要求，也是預算民主化進程的關鍵環(huán)節(jié) 5年度性原則。預算年度是預算收支起訖的有效時間，通常以一年為標準,5.2國家預算管理,5.2.1國家預算管理的含義與原則 5.2.2國家預算管理程序 5.2.3預算管理制度改革,5.2.1國家預算管理的含義與原則,國家預算管理是國家依據(jù)法律法規(guī)對預算資金的籌集、分配、使用進行的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動的總稱。,1國家預算管理的含義： （1）國家預算管理的主

7、體是國家。 （2）國家預算管理的客體是預算資金 （3）國家預算管理的依據(jù)是國家的有關法律法規(guī)及方針政策，特別是中華人民共和國預算法 （4）國家預算管理的總體目的是完成國家預算收支任務,2國家預算管理的原則,（1）統(tǒng)一領導，分級管理原則。我國預算管理應堅持“統(tǒng)一領導，分級管理”的原則，合理地劃分各級政府的財權和財力。 作用:既有利于強化中央預算的宏觀調(diào)控能力及其在預算管理中的主導地位，又有利于調(diào)動地方各級政府管理本級預算的積極性。,（2）財權與事權相結合的原則 。財權與事權相結合是指財權、財力的劃分以事權為基礎，財權為事權服務。 作用：只有按照財權與事權相結合的原則來健全預算管理，并相應劃分預算

8、管理職權和收支范圍，各級政府才會有相對穩(wěn)定的財力來保證其職能的順利實現(xiàn)。,（3）依法管理原則。預算管理的各個環(huán)節(jié)都要按照法律、規(guī)章制度辦事，依法進行預算管理是預算有序運行的內(nèi)在要求。一是依法征收，二是依法控制支出。,5.2.2國家預算管理程序,1現(xiàn)行預算編制、執(zhí)行和決算程序 （1）預算編制和審批。預算編制是整個預算工作程序的開始。各級政府財政部門應在每年本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會的專門委員會進行初審，在人民代表大會舉行會議時向大會作關于預算草案的報告。,（2）預算執(zhí)行。預算執(zhí)行是整個預算工作程序的重要環(huán)節(jié)。各級政府財政部門必須依照法律和規(guī)定

9、及時、定額地撥付預算支出資金，并加強管理和監(jiān)督。,（3）決算。決算是整個預算工作程序的總結和終結。決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一預算年度終了后按國務院規(guī)定的時間編制，具體事項由國務院財政部門部署。,2預算環(huán)節(jié)的相互分離機制,預算環(huán)節(jié)的分離機制是指預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預算管理新機制。為了避免傳統(tǒng)預算管理編制、執(zhí)行職責界定不清、部門交叉扯皮的弊端，需要將預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)在工作中劃分清楚，相互分離，使三個環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此相對獨立運作。,（1）成立專職預算編制機構。財政內(nèi)部機構設置以預算部門為基礎，將各業(yè)務部門從事預算編制工作的人員調(diào)整到預算編制機構,（2）成立預算

10、審核機構。預算審核委員會由有關財政業(yè)務機構負責人和專家型人才組成，主要負責對預算編制機構（預算處）提出的年度預算建議計劃進行審核和評定,（3）成立總預算執(zhí)行機構。預算執(zhí)行機構的工作職責是：負責管理財政預算內(nèi)、外資金賬戶，核算并支付所有財政預算內(nèi)外資金撥款，編制財政預算內(nèi)外總決算,（4）建立專職監(jiān)督與業(yè)務機構日常監(jiān)督相結合的雙重監(jiān)督機制，實現(xiàn)對預算編制、執(zhí)行全過程的監(jiān)督。,3標準預算周期管理 （1）標準預算周期提出的背景。我國預算年度實行日歷年度，即從每年1月1日至12月31日，而預算法規(guī)定，“國務院于每年11月10日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制

11、預算草案的原則和要求”。 這種預算編制的規(guī)定顯然存在以下問題： 一是預算編制時間短 二是預算執(zhí)行存在法律空檔 三是預算編制粗放 （2）標準預算周期的設計 一個標準預算管理的周期由“預算編制階段”、“預算執(zhí)行與調(diào)整階段”、“決算與績效評價階段”共同組成。 “預算編制階段”從上年年初至12月，共12個月 “預算執(zhí)行與調(diào)整階段”從當年1月至12月，共12個月 “預算執(zhí)行與調(diào)整階段”從當年1月至12月，共12個月 “決算與績效評價階段”從次年1月至6月,5.2.3預算管理制度改革,1復式預算 （1）復式預算的含義 復式預算是相對于單式預算而言的，它是預算編制的一種形式。典型的復式預算是將預算分為經(jīng)常預

12、算和資本預算。,（2）我國現(xiàn)行復式預算的內(nèi)容 我國從1992年起開始按復式預算進行預算的編制與管理，其內(nèi)容分為兩個部分：經(jīng)常性預算和建設性預算 。 經(jīng)常性預算收入是國家以社會管理者的身份取得的各項稅收入和其他一般性非稅收入；經(jīng)常性預算支出是國家用于維護政府活動，保障國家安全和社會秩序，發(fā)展各項事業(yè)以及用于人民生活和社會保障等方面的開支。 建設性預算收入主要包括經(jīng)常性預算結余、國有資產(chǎn)收益和專項經(jīng)濟性收入；建設性支出主要包括基本建設支出、挖潛改造和科技三項費用、流動資金支出、地質勘探費、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、城市維護建設支出和支援不發(fā)達地區(qū)支出等,（3）需要完善我國的復式預算制度 經(jīng)常性預算是公共財

13、政資金的主要載體，必須明確區(qū)分不同性質的財政資金，只有體現(xiàn)社會經(jīng)濟管理需要的財政資金才能將其歸入公共預算 原建設性預算可改為資本性預算。其收入主要包括三個部分，即經(jīng)常性預算結余、資本必收入（非稅收入中的基金收入、國有資產(chǎn)收益等）和債務收入。資本性收入中的非稅收入主要是指國有資產(chǎn)收益、各項基金收入；債務收入主要包括國內(nèi)債務收入和國外債務收入。資本性支出主要包括兩大類，即經(jīng)濟建設支出、環(huán)境保護支出,2零基預算 （1）零基預算的含義 它是指在編制年度預算時，對每個部門的工作任務進行全面審核，然后再確定各部門支出預算。 事實上，不能簡單地將零基預算理解為一切從零開始。因為零基預算是要對所有的項目加以評

14、估，在評估過程中可能會碰到某個項目出現(xiàn)一切從零開始的情況，然而大多數(shù)情況下只是對原方案作一些修正。 零基預算有三個基本要素，即決策單位、一攬子決策和排序。,（2）我國穩(wěn)步實行零基預算的思路 我國實行零基預算的基本思路和初步目標是：在編制年度預算時，對各項財政支出均不以上年預算為基數(shù)，一切從零開始，按正常經(jīng)費和專項經(jīng)費兩部分重新核定。,3部門預算 （1）部門預算的含義和內(nèi)容。 根據(jù)國際經(jīng)驗，部門預算是由政府各部門編制、經(jīng)財政部門審核后由議會（在我國是人民代表大會）審議通過的反映部門所有收入和支出的預算。實行部門預算改革后，部門編制的預算要反映部門所有收入和支出。,（2）我國編制部門預算的進展情況

15、 建立和完善部門預算編制辦法，加快預算工作進程，對于規(guī)范預算管理，加強財政監(jiān)督，實現(xiàn)依法理財具有重要意義 。 與規(guī)范的部門預算相比，我國目前編制的部門預算還有需進一步完善之處。比如，尚未建立科學的支出標準和預算定額；專項資金項目尚未建立起完整評估機制；中央預算編報系統(tǒng)還不夠完善；預算科目還沿用傳統(tǒng)的體系，仍帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，不能滿足社會主義市場經(jīng)濟條件下預算管理的要求。 就目前而言，改進部門預算工作，關鍵是建立科學的支出標準和預算定額。,4國庫集中收付制度 （1）我國現(xiàn)行國庫管理制度的問題 這種制度的弊端十分突出，主要是：多重設置賬戶，延遲了財政資金的入庫時間；在財政支出方面，資金在預算

16、單位支付行為發(fā)生之前就流出國庫，大量滯留在預算單位，嚴重降低了財政資金的使用效益 （2）國庫集中收付制度的含義 所謂國庫集中收付制度是指對財政資金實行集中收繳和支付的制度，由于其核心是通過國庫單一賬戶對現(xiàn)金進行集中管理，所以這種制度一般又稱作國庫單一賬戶制度。 這種制度有以下三個基本特征：一是財政統(tǒng)一開設國庫單一賬戶，各單位不再設有銀行賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，所有財政支出根據(jù)部門預算均由財政集中支付到商品和勞務的提供者；三是在財政部門設立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機構。,5.3預算外資金,5.3.1預算外資金的含義與內(nèi)容 5.3.2預算外資金的膨脹的原因及問題 5.3.3預算外資

17、金管理,5.3.1預算外資金的含義與內(nèi)容 1預算外資金的含義 預算外資金是指國家機關、事業(yè)單位、社會團體和其他機構為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預算管理的各種財政性資金。,2預算外資金的內(nèi)容 （1）法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章所規(guī)定的各種行政事業(yè)性收費、基金（資金、附加收入）等。 （2）國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財政和計劃（物價）部門審批的各種行政事業(yè)性收費收入。 （3）國務院以及財政部審批建立的，向企事業(yè)單位和個人征收、募集或以政府信譽形成的具有特定用途的各種基金或附加收入等。 （4）主管部門按照國家規(guī)定從所屬

18、企事業(yè)單位和社會團體集中的管理費及其他資金。 （5）用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府開支的鄉(xiāng)自籌資金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金。 （6）其他未納入財政預算管理的財政性資金。主要包括以政府名義獲得的各種捐贈資金，財政撥款有償使用回收資金中未納入財政預算管理的部分，國家行政機關派駐境外機構的非經(jīng)營性收入，財政專戶利息等。 （7）社會保障基金。在國家財政建立社會保障預算制度之前，社會保障基金先按預算外資金管理制度進行管理，專款專用，由財政、審計部門監(jiān)督。,5.3.2預算外資金的膨脹的原因及問題 1預算外資金膨脹的原因。 我國預算外資金的發(fā)展、膨脹和一系列問題的形成既有其歷史的必然性，也有其現(xiàn)實的客觀性。 （1）收費膨脹是經(jīng)濟體制

19、改革的必然結果。 （2）預算內(nèi)財力下降促使了預算外收費的膨脹。 （3）分稅制下地方財力緊張加劇了收費的膨脹。 （4）預算外資金管理的失誤是收費膨脹的重要原因。 （5）部門利益直接化、人格化是收費膨脹的直接原因。 2預算外資金膨脹引發(fā)的問題 （1）預算外資金運行過程中存在的問題 （2）預算外資金膨脹引發(fā)的深層次矛盾,（1）預算外資金運行過程中存在的問題 一是執(zhí)收主體多，收費項目濫、越權收費的情況嚴重。 二是支出結構不合理，使用效益低，收費養(yǎng)人現(xiàn)象普遍。 三是管理分散，不利于監(jiān)督，預算內(nèi)、外難以統(tǒng)籌 四是征收成本高，額外費用大，有礙于市場經(jīng)濟運行,（2）預算外資金膨脹引發(fā)的深層次矛盾 第一，肢解了

20、財政分配職能，扭曲了政府的分配行為。 第二，分散了政府可控財力，削弱了政府的調(diào)控能力。 第三，加重了國有企業(yè)負擔，阻礙了國企的深化改革。 第四，破壞了財政公平分配，加劇了社會的分配不公。 第五，滋生了大量腐敗現(xiàn)象，損害了政府形象和權威。,5.3.3預算外資金管理,1預算外收支兩條線的管理制度 收支兩條線制度的主要內(nèi)容是： （1）預算外資金財政專戶儲存 （2）規(guī)范單位預算外資金銀行賬戶 （3）實行票據(jù)管理、使用單一化 （4）實行收繳分離、票款分離的管理辦法,2綜合財政預算管理 財政部門在各部門、單位預算的基礎上還要編制包括預算內(nèi)、外收支的綜合財政計劃，實行綜合預算，統(tǒng)籌使用預算內(nèi)、外資金。 編制

21、綜合財政計劃應該遵循以下原則： 一是量力而行。二是統(tǒng)籌安排、綜合平衡。三是不平調(diào)資金。,3加快稅費制度改革 （1）取消不合理收費。 （2）費改稅。 （3）規(guī)范收費管理。,5.4國家預算管理體制 5.4.1國家預算管理體制的實質 5.4.2國家預算管理體制的內(nèi)容 5.4.3我國現(xiàn)行分稅制預算管理體制,5.4.1國家預算管理體制的實質 1預算管理體制的含義 預算管理體制是在中央與地方政府以及地方各級政府之間規(guī)定預算收支范圍和預算管理職權的一項制度。預算管理體制的根本任務是通過正確劃分各級預算的收支范圍和規(guī)定預算管理職權，使各級財政的責權利三者密切結合起來，以調(diào)動預算管理的積極性，促進國民經(jīng)濟和社會

22、的發(fā)展。,2. 預算管理體制的實質 預算管理體制的實質是正確處理中央政府與地方政府之間在財政資金上的集中與分散，在財政管理權限上的集權與分權的相互關系。 決定財力與財權集中與分散程度的主要因素有： （1）國家政權的結構。指一個國家的中央政權機關與地方政權機關的組織形式是單一制的國家還是聯(lián)邦制國家。 （2）國家的性質和職能。在社會主義國家，生產(chǎn)資料以公有制為基礎，國家具有雙重身份、雙重職能。一方面國家作為政權機構，具有政治權利，行使行政管理職能；另一方面，國家又是生產(chǎn)資料全民所有制的代表，具有經(jīng)濟權利，行使所有者職能。 （3）國家對社會經(jīng)濟生活的干預程度。財政參與國民收入分配的比重和中央政府集中

23、的財力大小，必然反映著國家對經(jīng)濟生活干預程度的強弱。 （4）國家的經(jīng)濟體制。預算管理體制是整個經(jīng)濟管理體制的一個重要組成部分，并受其制約。,5.4.2國家預算管理體制的內(nèi)容,預算管理體制的內(nèi)容主要涉及以下三個方面： 1預算管理職權的劃分。預算管理權是指國家預算方針政策、預算管理法律法規(guī)的制定權、解釋權和修訂權；國家預決算的編制和審批權；預算執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督權等。 2預算收支范圍的劃分。預算收支范圍的劃分實際是確定中央與地方以及地方各級政府各自的事權和財權。 （1）關于收支劃分的依據(jù)。各級政府的職責任務即事權是劃分各級收支范圍的基本依據(jù)。 （2）關于收支劃分的方法 。收支劃分的方法與一國的政治、

24、經(jīng)濟和財政體制模式、歷史傳統(tǒng)、稅制結構等具有內(nèi)在聯(lián)系。 3政府間轉移支付制度 在分稅制條件下，轉移支付制度對完善國家財政關系而言，是一項非常重要的配套制度。 建立這一制度的目的： 一是為地方財政提供額外的收入來源，彌補收支差額，以增強其滿足社會公共需要的能力； 二是中央政府通過對地方財政的財力補助，對地方的財政支出實施調(diào)控，使其行為符合中央政府宏觀政策的要求； 三是由于地方政府提供的某些公共需要或服務所產(chǎn)生的利益不僅為本轄區(qū)的居民所享受，而且外溢到其他區(qū)域，客觀上要求上級政府采取一定的形式對該地方政府予以補助，以示鼓勵； 四是在分級財政體制下，由于地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，從而造成地區(qū)的財政能力往往相差懸殊。,5.4.3我國現(xiàn)行分稅制預算管理體制,1分稅制預算管理體制的建立及調(diào)整 （1）1994年分稅制預算體制改革的主要內(nèi)容。 根據(jù)國務院的決定，1994年1月1日起，在全國范圍內(nèi)全面實行了分稅制財政體制。這次改革主要包括以下幾方面： （一）中央與地方的事權和支出劃分。根